El ímpetu reformista/Juan Eduardo Martínez Leyva

 El ímpetu reformista/Juan Eduardo Martínez Leyva

 Tomado de la revista Amanecer Sinaloa, septiembre de 2013

La lógica de las reformas

Durante los primeros meses del gobierno de Enrique Peña se ha dibujado con nitidez un proyecto reformista que pretende ajustar las estructuras sobre las que el país ha sustentado su desarrollo en los últimos años. El modelo que impulsa la nueva administración está orientado a fortalecer la economía de mercado, construyendo, al mismo tiempo, un amplio piso de protección social. Se supone que para crecer a tasas más elevadas hay que quitar las trabas que impiden la expansión de la inversión privada; pero también se asume, de entrada, que la nueva ola de liberalismo económico tendría efectos no deseados sobre el bienestar de la población.

      Para lograr este gran objetivo, el gobierno impulsa una serie de reformas legales que cambien las reglas del juego, las cuales se pueden agrupar en tres paquetes: las económicas o productivas;  aquellas que tienen un contenido social; y, las que buscan fortalecer la recaudación y transparencia fiscal. Los tres tipos de cambios estructurales cierran un círculo, o si se quiere forman parte de las ruedas de un triciclo, en el que cada uno juega un papel complementario y necesariamente interdependiente. La ausencia de uno de ellos o las limitaciones en sus alcances, dejaría el círculo incompleto o al triciclo cojo.

      La reforma laboral, la energética, la de telecomunicaciones, la financiera, la regulación antimonopolios, tienen el propósito de abrir nuevos campos, ahora restringidos a inversionistas nacionales e internacionales, abaratar los costos de producción, aumentar el financiamiento privado a la actividad productiva, incrementar la rentabilidad de las inversiones y hacerlas más competitivas. Se busca poner en marcha un proceso creciente de inversión productiva y empleo y romper con ello el virtual estancamiento en que se ha desarrollado la economía en las últimas décadas.

   El seguro del desempleo, la pensión para los adultos mayores, el acceso universal a la salud,, el seguro de vida para madres solteras, entre otros, son programas que tienen por objeto atenuar los efectos negativos, que no obstante tendría el modelo liberal, entre los sectores con poca capacidad de adaptación en el mediano plazo.

     La reforma laboral pretende tener efectos tanto en el plano económico como en el social. Crear un sistema educativo que proporcione mano de obra calificada a las nuevas inversiones y aumentar el número de personas que mejoren su nivel de ingreso mediante una mayor calificación para el trabajo, son las dos caras visibles en la intención de recuperar para el estado el control del sistema educativo nacional.

     Crear una red amplia de protección social requiere de un estado fuerte en materia de recaudación de impuestos. El esquema de recurrir al déficit público para apalancar los gastos sociales no es sostenible. Algunos países están padeciendo las consecuencias de haber cometido ese error.  El gobierno necesita recaudar los suficientes recursos que hagan posible financiar los programas de gasto sin recurrir a los volátiles y caprichosos mercados de deuda. La reforma hacendaría es la otra pieza del rompecabezas. La transparencia y eficiencia en el ejercicio del gasto, la revisión de la distribución regresiva de los subsidios, la eliminación  los regímenes fiscales especiales, el control del gasto y de la deuda de estados y municipios, la rendición de cuentas, la simplificación de los trámites para el pago y cobro de impuestos, deben ser todos componentes  de dicha reforma.

     En resumen, el nuevo gobierno intenta generar los cambios estructurales que le den viabilidad en el largo plazo, a un sistema de economía de mercado muy favorable a la iniciativa privada, pero asumiendo cierta responsabilidad social.

El antecedente inmediato

     El nuevo impulso reformador complementa el proceso iniciado en la década de los ochenta y principios de los noventa. En aquella ocasión, las reformas se dieron por la presión ejercida por la crisis de la deuda externa, la quiebra fiscal del estado y el empuje de nuevos grupos políticos y sociales que habían crecido al margen del control corporativo del estado tradicional. En esa ocasión, se avanzó en la apertura de la economía que la transformó radicalmente hacia la exportación. Se promovió una amplia privatización de empresas públicas que redujo la participación del estado en la economía. También se abrió el sistema político a la competencia electoral y se conformaron nuevos equilibrios en el ejercicio del gobierno.

     Los cambios lograron su objetivo inmediato: la deuda externa dejó de representar un grave problema, el déficit crónico de las finanzas públicas se redujo notablemente y se logró encausar la emergencia de las nuevas fuerzas políticas en un sistema de partidos. El sistema presidencial cedió terreno al parlamento, el cual no ha contado con una fuerza hegemónica en los últimos quince años.

     Los cambios estructurales de hace treinta años, dirigidos por un grupo político ligado a la burocracia financiera, si bien resolvieron algunos aspectos de la emergencia, generaron nuevos desequilibrios y profundizaron algunos problemas endémicos de la sociedad mexicana. La estructura exportadora, efectivamente ayudó al manejo de la deuda externa, pero no logró articular a las pequeñas y medianas empresas nacionales  en sus procesos productivos. El desmantelamiento acelerado del proteccionismo significó la quiebra de muchas empresas no competitivas, en las áreas urbanas y rurales. No hubo destrucción creadora, como señalan los manuales de la libre competencia, porque los perdedores no tuvieron tiempo para transformar sus actividades. Las nuevas inversiones públicas y privadas fueron menores a las requeridas para compensar los efectos del ajuste.  La apertura no fue pareja; quedaron intactos algunos sectores monopólicos y oligopólicos, con gran poder e influencia en el diseño de las políticas públicas. Otros fueron creados a propósito del proceso de privatización, adquiriendo también un poder desmedido, con la capacidad para controlar y, en su caso, desafiar a las instituciones del estado.

      Los sectores, público y privado, que continuaron protegidos jugaron en contra de la competitividad del resto de la economía. El desempleo rampante sólo pudo ser aliviado, en parte, por la válvula de escape de la emigración al extranjero de trabajadores del campo y la ciudad. Los programas de distribución de subsidios directos a las familias y a los productores rurales (Pronasol y sus herederos, Procampo y otros) de corte asistencialista, fueron tan costosos como ineficaces para reducir la pobreza o para inducir la modernización de la economía tradicional.

     La renuncia a una profunda reforma fiscal condenó al estado a depender de los ingresos petroleros, manteniendo a las finanzas públicas en una debilidad crónica. Se agudizaron las diferencias regionales, en contra de las zonas eminentemente rurales, con pobre infraestructura, con alto grado de analfabetismo y alta población indígena.  Ciertas estructuras de poder corporativo en el ámbito gremial quedaron intactas. Sucedió lo mismo con los poderes políticos y económicos locales. La apertura política no alcanzó a los grandes sindicatos, ni a la vida interna de los partidos. Tampoco logró profundizar en los ámbitos estatal y municipal. La necesidad por lograr los equilibrios macroeconómicos y fiscal, se convirtió en una obsesión que jugó en contra del crecimiento económico y el gasto social. Estabilidad con estancamiento y finanzas públicas sanas con desatención a las necesidades sociales. Este ha sido el modelo económico seguido en las últimas décadas.

     En lo político se puede decir que el modelo se caracterizó por una democracia más competida, pero capturada por grupos económicos con poder desmedido. La necesidad de gastar cada vez más dinero en la publicidad electoral y el cuidado de la imagen personal, sometió a políticos y gobernantes a grupos de interés privado. La ausencia de cambios de fondo en el pasado reciente en materia de monopolios, de telecomunicaciones, de legislación política o de gravámenes fiscales a las grandes empresas, se explica, sin lugar a dudas, por esa captura que inmovilizó, con su complicidad, a la estructura política institucional.

El Pacto como instrumento del cambio

     El nuevo gobierno comprendió,  que si quería jugar el papel de reformador del sistema, tenía que acopiar fuerzas suficientes de todo el espectro político nacional. Entendió que enfrentarse a los grandes poderes constituidos al margen de la institucionalidad política y darle una vuelta de tuerca a la recuperación de la supremacía del estado, no es una tarea que puede realizarse en solitario. Los tiempos del poder presidencial absoluto y del partido único habían quedado atrás.

     El gobierno y su partido acordaron, en secreto, una agenda amplia de reformas tanto con las dirigencias del Partido Acción Nacional (PAN) como con el de la Revolución Democrática (PRD). Estos acuerdos se hicieron públicos el primer día de gobierno de la nueva administración y su formalización se conoce como el Pacto por México. El acuerdo del gobierno con las dos principales fuerzas políticas nacionales, una de izquierda y otra de derecha, fue posible porque la lista de cambios que se proponen impulsar incorpora demandas históricas, de ambas formaciones políticas y porque éstas calzan muy bien con el modelo de economía de mercado con responsabilidad social que el gobierno pretende conducir. El PAN apoyará todo aquello que le quite trabas a la inversión privada y el PRD, todos los programas de beneficio social. En algunos casos, las tres fuerzas irán unidas, pero de ser necesario, el gobierno y su partido inclinarán la balanza en uno u otro sentido. El Partido de la derecha y el de la izquierda, por su parte, eventualmente se aliarán para obtener algunas ventajas para sus formaciones, cuando la negociación sea propicia. El gobierno está dispuesto a ceder en las negociaciones, hasta cierto punto, con el fin de fortalecer a sus interlocutores al interior de sus partidos, y con ello, mantener viva la alianza.

    El acuerdo entre las tres principales fuerzas políticas fue posible también por la propia dinámica de la lucha por el poder al interior de las  formaciones políticas de la izquierda y de la derecha. La dirigencia del PAN necesitaba un mecanismo político para retomar el control del partido frente a la herencia del calderonismo afianzado en el Congreso y reponerse de la derrota de la elección presidencial. A los líderes del PRD les urgía el acuerdo institucional para diferenciarse de la izquierda radical escindida después de las elecciones federales. El Pacto ha mostrado cierta flexibilidad para que los dirigentes aliancistas de oposición se legitimen ante sus respectivos  militantes y clientelas, jugando el papel de oposición dura al gobierno, en ciertos temas y circunstancias. Hasta ahora las tres fuerzas han respetado más o menos las reglas que se autoimpusieron en este juego en el que todos ceden algo y todos ganan algo.

Los riesgos

     Los principales riesgos que enfrenta el ímpetu reformador están marcados por dos cuestiones que no son menores. La primera tiene que ver con las resistencias tanto de los grupos económicos y sociales que perderán privilegios con las reformas, como de la oposición de los grupos políticos que se han quedado, por una u otra razón, al margen del Pacto por México. El segundo riesgo tiene que ver con los alcances prácticos de las propias reformas y sus resultados. De esta cuestión depende su éxito en el largo plazo. ¿Serán suficientes para lograr los objetivos deseados? ¿Generarán nuevos desequilibrios económicos y sociales? ¿Se tendrá la capacidad para corregir o profundizarlos, de ser necesario?

     La oposición a las reformas por parte de los sectores afectados en sus privilegios es un aspecto previsto y explicito en el propio documento escrito. A juzgar por las primeras escaramuzas y con ciertos jaloneos de aquí y allá, el Pacto ha logrado la cohesión necesaria para vencer las resistencias. Las fuerzas políticas pactantes mostraron una operación eficaz para enfrentar a los llamados poderes fácticos, en la gestión de las reformas hasta ahora aprobadas, incluyendo la laboral, que en mi opinión la primera que se dio bajo el nuevo acuerdo. También fueron arrinconados en el proceso, no sin dificultad, las fuerzas disidentes al interior de los partidos.

     En las próximas semanas el Pacto enfrentará los mayores desafíos con el proceso de aprobación de dos de las reformas claves: la energética y la fiscal.  A contrapelo de la opinión general, es probable que ambas reformas, con algunas adecuaciones a los proyectos originalmente presentados por el gobierno, se aprueben con un amplio consenso al interior de las tres principales fuerzas políticas. La oposición fuerte vendrá de los sectores externos al acuerdo y de aquellos que verán afectados sus intereses económicos.

     Las movilizaciones contra la reforma energética encabezadas por los grupos nacionalistas y por la ultraizquierda, obligarán al PRD  a promover al interior del Pacto una propuesta energética que retome algunos aspectos enarbolados por la corriente de la izquierda nacionalista.  El gobierno probablemente cederá un tanto, pero mantendrá el sentido original de la reforma, apoyado en el contrapeso que en este caso le hace a su favor el partido de la derecha.

     En el caso de la reforma fiscal el juego será inverso. El PAN, defendiendo supuestas causas de la clase media,  intentará eliminar de la propuesta del gobierno algunos impuestos y acotar el alcance de los programas sociales o el endeudamiento transitorio. En este caso, igualmente el gobierno cederá un poco, pero no tanto para desdibujar su propósito original. Aquí se apoyará en el contrapeso que el PRD jugará a su favor.

     El PAN y el PRD obtendrán a cambio del apoyo a la reforma energética y hacendaria, una nueva reforma política que modifique algunas reglas del juego electoral, para facilitar supuestamente la llegada al poder, a los partidos de oposición. La segunda vuelta electoral, el castigo en el exceso de los gastos de campaña, la reelección de legisladores, entre otros, serán las monedas de cambio en esta etapa de la negociación pactista.

     Todos los grupos afectados por la reforma fiscal moverán sus piezas para presionar. El cabildeo en el congreso, el chantaje y el intento de soborno estarán a la orden del día. Vencer a estos grupos de interés económico será la verdadera prueba de fuego del Pacto. En el caso de la reforma energética la presión será de tipo ideológico y se expresará en las calles y en la plaza pública. En la medida en que se incorporen aspectos propuestos por la izquierda nacionalista, es probable que al final, la protesta quede confinada a los grupos políticos más radicales de la izquierda, como fue el caso de la reforma educativa.

      De llegar a buen término el paquete de reformas estructurales en el futuro se cuestionará cotidianamente su eficacia y pertinencia.  La realidad inmediata será el principal enemigo de la ola reformista. El crecimiento, las inversiones y el empleo prometidos no habrán llegado aún (si es que algún día lo hacen) cuando si lo hayan hecho la procesos electorales. Las nuevas instituciones autónomas podrían caer en manos de los entes regulados. Los nuevos programas sociales, haberse convertido en clientelares. Los recursos fiscales podrían ser insuficientes para absorber el incremento en el gasto público. En muchos lugares, la reforma educativa podría ser letra muerta. Podría haber casos de corrupción y opacidad en la asignación de los contratos privados en la industria energética. ¿Será posible evitar el pesimismo?  De suceder todo esto, las buenas intenciones no sólo habrían quedado desviadas de su camino, también se habría desacreditado la necesidad de cambiar por la vía reformista. Cambiar las leyes es el primer paso en el largo camino de las reformas. Los pasos más difíciles, los que efectivamente cambiarán la realidad, los pasos que hacen la costumbre, esos tomarán su tiempo.

 México D.F. Septiembre 26 de 2013

 El autor es economista, fue funcionario público, ha publicado en periódicos como El Universal,  en revistas como Etcétera y Configuraciones, entre otras. Fue Consejero Técnico de la Facultad de Economía y Consejero Universitario de la UNAM. Ha sido colaborador de la Revista Amanecer desde su  fundación.