A reformar el 73 Constitucional, para conceder amnistías

Iniciativa por el que se reforma la fracción XXII del artículo 73 de la Constitución.
Iniciativa de las senadoras, CRISTINA DÍAZ SALAZAR, DIVA GASTÉLUM BAJO, HILDA FLORES ESCALERA, LILIA MERODIO REZA, LETICIA HERRERA ALE, ITZEL SARAÍ RÍOS DE LA MORA Y MARÍA ELENA BARRERA TAPIA, integrantes de los grupos parlamentarios del PRI y PVEM.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Las leyes de amnistía o amnistías son medidas de carácter objetivo que se acuerda in rem, es decir, no en consideración a la persona, sino teniendo en cuenta la infracción, y que beneficia a todos los que la han cometido [*]. El término amnistía tiene un significado igual a la cancelación de la conducta ilícita, para que la persona que se ve beneficiada de esta, se reintegre plena y jurídicamente a la sociedad.
Es decir, las amnistías tiene como efecto la imposibilidad de enjuiciamiento penal o incluso civil y la anulación de la responsabilidad jurídica anteriormente determinada. Muchas veces las Amnistías han sido utilizadas como parte del reestablecimiento de la verdad y justicia en cuanto a acciones o abusos perpetrados en el pasado reciente o durante un periodo determinado.
La Suprema Corte de Justicia sobre Leyes de amnistía ha señalado:
1) “AMNISTIA, NATURALEZA JURIDICA Y EFECTOS DE LA. [*]:
La amnistía, ley de olvido, como acto del poder social, tiene por resultado que, olvidadas ciertas infracciones, se den por terminados los procesos y si ya fueron fallados, queden sin efecto las condenas impuestas con motivo de esas infracciones; produce sus efectos antes o después de la condena; pero en los dos casos, borra los actos que han pasado antes de ella, suprime la infracción, la persecución del delito, la formación de los juicios, en una palabra, borra todo el pasado y sólo se detiene delante de la imposibilidad de los hechos. Se justifica por la utilidad que puede tener para la sociedad, que se den al olvido ciertos hechos y tiene como efectos extinguir la acción pública de manera que el beneficio es irrenunciable y produciendo sus efectos de pleno derecho, invalida la misma condena. Los sentenciados a penas corporales, recobran su libertad, las multas y gastos pagados al erario deben ser restituidas y si los amnistiados cometen nuevos delitos, no son considerados como reincidentes; pero por excepción y por respeto al derecho de los terceros perjudicados por el delito, subsisten las consecuencias civiles de la infracción, y la parte civil perjudicada tiene derecho de demandar ante los tribunales, la reparación de los daños y perjuicios causados. La amnistía tiene como característica, que a diferencia del indulto, se concede a cuantos hayan cometido el mismo delito político restableciéndoles en el goce de todos los derechos que por la sola comisión del delito o por una condena, habían perdido. Por tanto, si la condición para el reingreso al ejército, de un militar acusado de un delito, era el sobreseimiento en el proceso, beneficiándole una ley de amnistía, tal condición ha quedado cumplida, y si no se ha formado el expediente administrativo para darle de baja, no surte efectos, por lo que la negativa para que tal militar reingrese al ejército, es violatoria de garantías.”

2) “AMNISTIA, EFECTOS RETROACTIVOS DE LA. [*]

La amnistía que por sus elementos etimológicos es el olvido de un delito político, produce efectos retroactivos por ser una gracia concedida al presunto culpable, de conformidad con los principios que rigen a la interpretación de las leyes, y hace que aquél readquiera su anterior estado legal, con todos los derechos que le correspondían.”

3) “AMNISTIA, APLICACION DE LA LEY DE. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD JUDICIAL (LEGISLACION DEL ESTADO DE NUEVO LEON) [*].

La aplicación de la Ley de Amnistía del Estado de Nuevo León corresponde a la autoridad judicial, si la causa se encuentra en la fase en que la mencionada autoridad esté conociendo; como también tocará a la autoridad administrativa si el asunto se halla en la fase de la averiguación. La amnistía extingue la acción penal, pero también la ejecución de la pena (amnistía: olvido del delito; a-sin, mnemeo-recordar). No puede por tanto confundirse con el indulto, que sólo es procedente en la fase de ejecución de la sanción.”

Las amnistías son diferentes al indulto, toda vez que este es un acto oficial que exime a una persona o grupo de personas sentenciadas por autoridad judicial de la aplicación de la pena, sin borrar la condena; las amnistías, como se señalo anteriormente, se refieren a leyes que eximen a todo aquel que se encuentre dentro del supuesto que señale.

Al respecto, el mismo tribunal ha señalado:

1) “AMNISTÍA [*]

El artículo 251 del Código Penal de Chihuahua dice a la letra: "La amnistía extingue la acción penal con todos sus efectos, solamente en los casos en que se puede proceder de oficio, aprovecha a todos los responsables del delito, aun cuando ya estén condenados, y si se hallan presos, se les pondrá desde luego en libertad". Esta prevención constituiría una verdadera redundancia, si sólo fuera aplicable en los casos de amnistía general, porque en está hipótesis, con el solo decreto que la concediera, sería bastante; lo que quiere decir que la mente del legislador fue que no se hicieran distinciones odiosas, y que, en caso de conceder amnistía a determinados responsables de un delito, está debería aprovechar a todos los inmiscuidos en él, aun cuando ya estuvieran sentenciados. La tesis así entendida, encuentra su mejor apoyo en el carácter jurídico de la amnistía, que fundamentalmente se distingue del indulto, por su generalidad para todos los responsables de determinado delito, o para los que se encuentran en determinadas condiciones, contrariamente al indulto, que es esencialmente individual. Además, la amnistía solo se concede por delitos políticos, y el indulto por toda clase de delitos; aquélla surte el efecto del olvido total del hecho delictuoso y éste constituye un perdón, por lo que seria antijurídico e injusto el olvido del delito político, que no abarcara a todos los responsables.”

Las leyes de amnistía han dado respuesta a la existencia de una idea equivocada que señala a los procesos penales como procesos en contra de la paz y la reconciliación, sin embargo, para que las sociedades alcancen una verdadera reconciliación nacional se debe insistir en procesos judiciales apegados a la ley, de ello que las leyes de amnistía muchas veces generen un obstáculo legal para que estos procesos se desarrollen.

Una verdadera reconciliación no puede alcanzarse mediante decreto o con una ley; debe construirse mediante un proceso que atienda de manera escrupulosa las violaciones a derechos humanos y garantice a las víctimas las reparaciones necesarias.

A nivel internacional, las amnistías se rigen por un conjunto de normas que las delimitan de manera muy específica en cuanto a que delitos se pueden otorgar y dentro de las cuales no se pueden limitar los derechos de las víctimas de violaciones a derechos humanos o de crímenes de guerra ni se puede obstaculizar el derecho de las víctimas y de la sociedad de conocer la verdad acerca de esas violaciones.

En el ámbito internacional no están prohibidas todas las amnistías, por ejemplo el Protocolo II de las Convenciones de Ginebra en general promueve estas medidas para poner fin al conflicto. Sin embargo estas se centran en delitos menores como delitos de sedición, rebelión y a violaciones relativamente menores. En cuanto a violaciones graves este mismo protocolo es muy claro en la obligación de castigarlas [*].

A pesar de que la extinta Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas determinó que las leyes de amnistía generales y perdón son contradictorios a la Convención sobre Derechos Civiles y Políticos al crear un clima de impunidad y niegan a las víctimas el derecho a la reparación [*]. Bajo el derecho internacional de los derechos humanos, existen ciertas violaciones a derechos humanos que son consideradas como las más graves e incluso imprescriptibles. Dentro de estas violaciones destacan los actos de genocidio, tortura, violación, desaparición forzada y las ejecuciones extrajudiciales [*].

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha fijado como criterio reiterado:

“son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos" [*]

Además de esto, señalo en el caso Gelman vs. Uruguay:

“En ese sentido, las leyes de amnistía, en casos de graves violaciones a los derechos humanos, son manifiestamente incompatibles con la letra y el espíritu del Pacto de San José, pues infringen lo dispuesto por sus artículos 1.1.y 2, es decir, en cuanto impiden la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos y, consecuentemente, el acceso de las víctimas y sus familiares a la verdad de lo ocurrido y a las reparaciones correspondientes, obstaculizando así el pleno, oportuno y efectivo imperio de la justicia en los casos pertinentes, favoreciendo, en cambio, la impunidad y la arbitrariedad, afectando, además, seriamente el estado de derecho, motivos por los que se ha declarado que, a la luz del Derecho Internacional ellas carecen de efectos jurídicos.

En especial, las leyes de amnistías afectan el deber internacional del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones de derechos humanos al impedir que los familiares de las víctimas sean oídos por un juez, conforme a lo señalado en el artículo 8.1 de la Convención Americana y violan el derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25 del mismo instrumento precisamente por la falta de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y sanción de los responsables de los hechos, incumpliendo asimismo el artículo 1.1 de la Convención.” [*]

La razón de este alto nivel de protección por parte de los instrumentos y organismos internacionales se debe a que cuando estos crímenes son cometidos de manera masiva y sistemática constituyen crímenes contra la humanidad.

Por ello, la impunidad o amnistía para estos crímenes es impermisible bajo los estándares internacionales y en cualquier nación democrática como la nuestra. De ahí la importancia de limitar las amnistías que puede otorgar el Congreso.

Debemos abogar con firmeza por dar cumplimiento a las obligaciones que tiene el Estado mexicano derivado de estos delitos. En concreto, se debe garantizar el cumplimiento de los derechos de las víctimas y atender las consecuencias que generan estos delitos en la sociedad.

En nuestro país, el concepto de amnistía se encuentra en el artículo 92 del Código Penal Federal, mismo que señala:

“Artículo 92. La amnistía extingue la acción penal y las sanciones impuestas, excepto la reparación del daño, en los términos de la ley que se dictare concediéndola, y si no se expresaren, se entenderá que la acción penal y las sanciones impuestas se extinguen con todos sus efectos, con relación a todos los responsables del delito.”

Sin embargo, es en la fracción XXII del artículo 73 constitucional en donde se ubica la facultad que tiene el Congreso de la Unión para conceder amnistías.

XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación.

En este sentido, la Constitución faculta al Congreso a expedir las leyes de amnistía siempre y cuando versen sobre temas de los cuales conozcan los tribunales de la Federación. Sin embargo, no existe restricción alguna en el texto constitucional para las normas de este carácter que emita el Congreso de la Unión.

Al respecto, el Poder Judicial ha establecido criterios referentes a las amnistías:

1) “Amnistía [*]

Solo el Congreso de la Unión está facultado para decretar una ley de amnistía, de conformidad con el artículo 73, fracción XXII, de la Constitución General de la República; en tal virtud, las circulares expedidas por los jefes militares, aun con autorización del presidente de la República, no extinguen ni pueden extinguir la acción penal.”

2) “Amnistía [*]

De acuerdo con la fracción XXII del artículo 73 de la Constitución de la República, la amnistía sólo puede ser concedida por el Congreso y consignada en una ley. En tal virtud, los salvoconductos extendidos por autoridades militares, en los cuales consta que aun concedida amnistía a un rebelde, no son bastantes para tener por amnistiado a éste; pues como antes se dijo, es indispensable que haya una ley que decrete la amnistía.”

A lo largo de la historia de nuestro país se han expedido diversas Leyes de amnistía, Leyes como: la de 13 de octubre de 1870, por el Presidente Benito Juárez; de 27 de junio de 1872, por el Presidente Lerdo de Tejada; del Presidente Lázaro Cárdenas Y, de manera más reciente la Ley de Amnistía, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de septiembre de 1978 [*] y, Ley de Amnistía, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de enero de 1994. 

Todas ellas han tenido una función principalmente política. Sin embargo, tomando en consideración la evolución de nuestra Constitución y de la sociedad, es importante establecer como una limitante al actuar del Legislativo la prohibición expresa de otorgar amnistía a violaciones graves a los derechos humanos.  

Por ello, se busca reformar el texto Constitucional para incluir la prohibición expresa a las amnistías cuando existan violaciones graves a derechos humanos y evitar qué de darse una situación de esta naturaleza los perpetradores de estos actos no queden amparados en una ley de esta naturaleza al ser la protección de los derechos humanos una obligación del Estado mexicano.

Los derechos humanos no deben ser considerados como una meta inalcanzable, ingenua, vengativa o incluso que se opone a la reconciliación; estos derechos son el camino para alcanzar la verdadera reconciliación nacional ya que van de la mano con la democracia.

Por lo anteriormente expuesto someto a consideración de esta soberanía, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO

Único: se Reforma la fracción XXII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
I. a la XXI. …
XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación. El Congreso de la Unión no podrá Decretar Leyes de amnistía cuando se encuentren acreditadas ante la autoridad violaciones graves a derechos humanos.
XXIII. a la XXX. …
TRANSITORIO
Único: El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Salón de Sesiones de la H. Cámara de Senadores, marzo 25, 2015.
________________________________________

[*] Núñez Ricardo C., Voz Amnistía, en la Enciclopedia Jurídica Omeba, Buenos Aires, 1979, t, I, pág 672. 

[*] [TA]; 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo LX; Pág. 1017

[*] [TA]; 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo LXVI; Pág. 1275

[*] [TA]; 7a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Volumen 169-174, Segunda Parte; Pág. 15

[*] [TA]; 5a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Tomo XXIX; Pág. 513

[*] Artículo 146, IV Convención de Ginebra relacionada con la Protección de los Civiles en Tiempo de Guerra. Ratificado por México el 29 de octubre de 1952.

[*] CCPR/C179Add.46, Adoptada en la reunión No. 1411,53 Sesión, 5 de abril de 1995, Punto 10.

[*] La Asamblea General de las Naciones Unidas en reiteradas oportunidades ha señalado a la tortura y a las ejecuciones extrajudiciales como graves violaciones a los derechos humanos. En cuanto a la Desaparición Forzada, la Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas establece en su artículo primero que es una violación grave a los derechos humanos.

[*] Cfr. Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C No. 221, Párrafo 225; Caso Barrios Altos Vs Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75, párr. 41 y, Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia), Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219,  párr. 171.

[*]Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C No. 221, Párrafo 226 y 227

[*] [TA]; 5a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Tomo XXVII; Pág. 1545

[*][TA]; 5a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Tomo XXVII; Pág. 525

[*] Ley abrogada el 27 de enero de 2015.