Reflexiones del Consejero Presidente

• Avances, riesgos y mitos de la reforma electoral/Luis Carlos Ugalde
  

Publicado en Reforma, 30/09/2007;

Una vez que ha sido aprobada por la mayoría de los congresos locales, la reforma electoral es una realidad y ello me permite hacer algunas reflexiones sobre los principales avances, riesgos y mitos, más allá del tema de la remoción de los consejeros electorales que he abordado de manera pública en las últimas semanas.
Avances
1. El modelo de acceso "gratuito" de los partidos a los medios elimina la contratación comercial y la negociación privada entre partidos políticos y los medios electrónicos de comunicación. Esta medida evitará opacidad en el gasto de campañas políticas que caracterizó la elección de 2006 y que dio lugar a que hoy se desconozca cuánto costaron y quién pagó más de 281 mil spots transmitidos durante el pasado proceso electoral, y que es una obligación de los partidos políticos explicar.
El modelo de gratuidad es apropiado, aunque su alcance parece excesivo y puede ser contraproducente para la equidad y competitividad de los procesos electorales por tres razones. Primero, porque se fortalece el statu quo pues sólo los partidos consolidados tendrán una exposición mediática amplia, mientras que los partidos emergentes tendrán siempre un techo de visibilidad en función del resultado electoral anterior. Segundo, porque las estrategias de campaña se vuelven rígidas ya que la capacidad de reacción y comunicación de los candidatos durante las campañas pasa por la asignación de tiempos en radio y televisión que les da el IFE. Y tercero, porque se corre el riesgo, detectado por muchos analistas, de que la cobertura noticiosa sea realmente el espacio de influencia en el electorado.
Sería preferible un modelo mixto, con un porcentaje predominante de acceso gratuito, pero con una franja para compra comercial a través del IFE. Con ello se transparenta la relación entre partidos y medios, y se mantiene un colchón de flexibilidad para las estrategias de comunicación de los candidatos. Con el esquema actual, será muy difícil que haya candidatos exitosos fuera del esquema de los tres principales partidos.
2. Prohibir la difusión de la imagen de los funcionarios públicos en la propaganda gubernamental corrige un defecto ancestral en la publicidad de los gobiernos: usar dinero público para promover la imagen personal de servidores públicos con aspiraciones políticas. La prohibición es una medida sana que fomenta la equidad porque evita que gobernantes en funciones adquieran ventaja anticipada frente al electorado, incluso años antes del proceso electoral en el cual aspiran a competir.
3. Prohibir la difusión de publicidad de gobiernos durante los procesos electorales fomenta la equidad, porque evita que, al amparo de pautajes intensos en radio y televisión, los gobiernos en funciones puedan influir a favor de partidos o candidatos.
4. Precampañas. La propuesta de reforma propone reglas mínimas de competencia al interior de los partidos y genera mayor certeza y equidad entre precandidatos en asuntos como duración, topes de gastos en procesos internos de selección y sanciones a quienes infrinjan dichas disposiciones.
5. Se promueven criterios generales que deberán adoptarse en todas las legislaciones electorales de los estados, con lo cual se generan estándares mínimos entre las leyes estatales y la federal.
6. El proyecto de reforma electoral otorga al IFE más y mejores instrumentos de sanción para quienes violen disposiciones legales o constitucionales, lo cual da mayor eficacia al arbitraje.
Riesgos
1. Contralor general del IFE nombrado por la Cámara de Diputados. La presencia de un contralor que responda a los partidos en el Congreso puede convertirse en un instrumento inhibitorio para la actuación de los consejeros y funcionarios del IFE. Los contralores deben dar resultados, pero con base en criterios contables y financieros. Cuando un contralor responde a partidos, su desempeño puede politizarse y sesgarse.
Las analogías son ilustrativas: es como si los bancos privados nombraran al contralor de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores o las empresas de telecomunicaciones al contralor de la Cofetel. Una medida como esta genera conflicto de intereses. Si el Congreso considera que esta medida fortalece al IFE y lo transparenta, supongo que pronto habrá contralores nombrados por el Congreso en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en el Banco de México o en la UNAM. ¿Sería sana esa tendencia para las instituciones autónomas del país?
2. El consejero presidente del IFE dura seis años y es reelegible por un periodo adicional. La reelección puede convertirse en un incentivo perverso que usen los partidos para colocar al presidente en una suerte de "evaluación" permanente para reelegirlo o no. Que el presidente del IFE sea vigilado por los partidos es sano y necesario. El problema es que la evaluación de los partidos sobre el desempeño del IFE siempre ha estado influido por las sanciones que reciben y por el resultado de las elecciones. En ocasiones, los partidos aprecian más la "cercanía" de los consejeros que su actuación firme e imparcial.
3. La remoción injustificada de los consejeros electorales sienta un mal precedente para la independencia del IFE. Ellos deben ser ajenos a la presión política y a las negociaciones entre partidos. Vale la pena resaltar que durante las deliberaciones en el Congreso no hubo una sola intervención de senador o diputado en donde se expresara una razón objetiva o legal para justificar la salida anticipada de consejeros actuales.
El cambio anticipado puede generar un tránsito complejo y discrecional. Por ejemplo, hoy se desconoce cómo se escogerán a los cinco consejeros que, junto conmigo, concluirán sus encargos antes de septiembre de 2008. Si se trata de un órgano colegiado, ¿cómo se decidirá quién se va o se queda? ¿Argumentos objetivos o criterios políticos? Eso vuelve vulnerable al IFE porque limita su autonomía para tomar decisiones.
4. La prohibición de emplear en la propaganda electoral expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos políticos o calumnien a las personas enfrenta una discusión muy relevante sobre el derecho ciudadano a estar informado. Con la nueva medida ¿estarán los ciudadanos mejor informados, o simplemente estarán sujetos a campañas llenas de lugares comunes y promesas políticamente correctas? ¿Eso mejora la calidad de los ciudadanos para decidir? No estoy usando el argumento de la libertad de expresión que tanta controversia ha generado, sino uno sobre el derecho de los votantes a contar con información para decidir, a pesar del riesgo de que parte de esa información sea falsa, sesgada o trivial. Antes de medidas que protejan a los candidatos de la denigración, debemos proteger a los ciudadanos para que estén informados.
Evidentemente no estoy a favor de la calumnia en la política, pero prefiero soluciones que induzcan comportamientos esperados más que sanciones que pueden generar efectos contraproducentes. Una vez promulgada, empezarán las dudas y las tentaciones. El IFE, por ejemplo, defendió la libertad de expresión cuando a principios de este año se quiso suspender la transmisión del programa de Andrés Manuel López Obrador en TV Azteca. Muchos dijeron que ofendía a las instituciones y el IFE argumentó que la libertad de expresión era más importante que otra consideración. Con la nueva normatividad, ¿deberá retirarse del aire el programa de AMLO en caso de que denigre a personas o a instituciones? Ojo, la redacción del artículo constitucional habla de la propaganda que difundan los partidos, pero el criterio de la culpa in vigilando hace a los partidos responsables de lo que hagan sus militantes. ¿Qué pasará? Al menos habrá controversia y muchas tentaciones.
5. Indefensión jurídica frente a invasión de competencias. Una reforma electoral que verdaderamente fortalezca al IFE debería contemplar en el artículo 105 constitucional al instituto como sujeto legitimado para promover controversias constitucionales.
En la discusión sobre la controversia constitucional promovida por el IFE en contra del presupuesto de egresos para el 2007, ministros de la Corte expresaron que el IFE carece de mecanismos constitucionales para proteger su esfera de competencia cuando es invadido por otro poder, y por ello expresaron que sería positivo que el legislador dotara al IFE de facultades para presentar controversias constitucionales. ¿Por qué no se le dio al IFE ese medio de defensa?
6. La propuesta de reforma electoral no incluye explícitamente a los partidos políticos como sujetos obligados de transparencia.
7. Se prohíbe que las autoridades electorales intervengan en la vida interna de los partidos políticos, salvo los casos que determine la ley. Un gran avance democrático de los últimos años fue la creación de tesis y jurisprudencia para proteger los derechos políticos de militantes y para garantizar la legalidad estatuaria de los partidos. Con ello se ha ido construyendo un marco que da mayor certeza y legalidad a la vida interna de los partidos. En la nueva legislación secundaria podríamos descubrir que algunos de esos avances queden eliminados y que los partidos sean menos sujetos al control y la regulación por parte del IFE y del Tribunal Electoral.
Mitos
1. Con la reforma electoral se acaba la espotización de la política. Esto es falso. Con esta reforma se incrementa significativamente el fenómeno de la espotización. En 2012, se transmitirán ocho veces más spots que en 2006, tomando como base las 146 emisoras de televisión que el IFE monitoreó el año pasado. Si tomamos como ejemplo el canal de mayor audiencia en el país ("Canal de las Estrellas"), en 2006 los partidos políticos adquirieron un total aproximado de 33.7 horas de transmisión de spots, mientras que en 2012 se les destinarán de manera gratuita 61.2 horas.
La espotización y la manera como se paga esa espotización son elementos diferentes. Con la nueva reforma, la democracia electoral mexicana va a estar más sometida a la fuerza persuasiva de los spots. La diferencia es que ahora los partidos no tendrán que pagar por ello, lo cual es un avance como se mencionó anteriormente.
Es interesante notar que tiempo aire no significa impacto en los votantes. La reforma ataca el problema del tiempo, no del rating, y eso puede ser contraproducente. Imaginemos la reacción de los niños frente a spots de campañas en la barra de programas infantiles de 3 a 6 de la tarde; o bien, la reacción de amas de casa con spots a las 10 de la mañana. La reforma distribuye homogéneamente spots desde las 6 de la mañana hasta las 12 de la noche, pero eso no garantiza rating entre votantes probables porque los espacios más relevantes están a partir de las 7 de la noche. El riesgo es que los candidatos saturen a la población, pero no generen un impacto favorable entre los votantes probables.
2. Se reduce el financiamiento a los partidos políticos. Cierto, pero no se reducen las prerrogativas. Los partidos reciben menos dinero del IFE, pero no disminuirán su ingreso disponible porque ahora ya no tendrán que pagar por publicidad en radio y televisión. Es decir, la suma de las prerrogativas gratuitas en radio y televisión más el financiamiento en efectivo será igual o superior a la suma que recibían antes.
Conclusiones
La reforma electoral contiene elementos positivos y elementos negativos para la democracia del país. No es justificable que al amparo de los avances que se logran se permitan retrocesos en otros temas.
El IFE contará con más atribuciones y poder sancionatorio sobre medios de comunicación y particulares. A la vez su independencia frente a los partidos estará cuestionada. ¿Qué implicaciones puede tener una autoridad electoral con más poder para regular, pero menos independiente de los partidos a quienes debe vigilar y sancionar?
La reforma aprobada será evaluada a la luz de las experiencias de los próximos procesos electorales. Es probable que en la próxima década deba haber una nueva reforma para matizar excesos y afinar instrumentos regulatorios.
Es un hecho el avance de la democracia y era inaplazable una reforma electoral, aún cuando prevalezcan omisiones o aspectos que signifiquen retroceso. Pero aun con eso, debe reconocerse el ímpetu reformista que ha mostrado el Congreso mexicano.
El autor es consejero presidente del Instituto Federal Electoral.