Desdibujan Segob, minan gobernabilidad
El adelgazamiento de Segob causó que no haya una instancia que garantice la gobernabilidad de México, advierten especialistas y ex secretarios
Ernesto Núñez, reportero
Reforma, 20 noviembre 2011.- De la Secretaría de Gobernación surgieron, en el Siglo XX, ocho candidatos a la Presidencia de la República. Sólo uno de ellos perdió las elecciones, justo el año en el que cayó el régimen priista.
Durante más de medio siglo, el despacho del Palacio de Covián simbolizó el poder del sistema; encumbró y frustró carreras políticas, administró las ambiciones de los herederos de la Revolución, reguló las relaciones del Ejecutivo federal con gobernadores, presidentes municipales, las Cámaras del Congreso, los sectores sociales, los sindicatos, los empresarios, las iglesias y la oposición. Premió y castigó. Y, a su modo, garantizó la gobernabilidad.
Durante 48 años, entre 1940 y 1988, hubo 11 secretarios de Gobernación, la mayoría de los cuales duraron casi todo el sexenio en el cargo. El último de esa estirpe fue Manuel Bartlett Díaz, quien estuvo ahí todo el sexenio de Miguel de la Madrid.
En los 23 años siguientes, en coincidencia con la transición, han pasado por ese despacho 14 secretarios, tres más que en la etapa anterior, y algunos de ellos han durado menos de un año en el cargo.
Dos tragedias y dos nombramientos que no satisficieron las expectativas del Presidente provocaron que Felipe Calderón haya nombrado ya a cinco secretarios: Francisco Ramírez Acuña, Juan Camilo Mouriño, Fernando Gómez Mont, Francisco Blake Mora y Alejandro Poiré. En todos los casos heredaron un cargo sin las atribuciones y el poder que se tenía en el antiguo régimen.
El despacho de Bucareli es hoy en día, según el especialista Ignacio Marván y tres ex secretarios de Gobernación (Manuel Bartlett, Francisco Labastida y Santiago Creel), una oficina disfuncional que ya no tiene los instrumentos para cumplir las principales tareas que le asigna la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Entre esas funciones, que hoy en día ya no se cumplen a cabalidad, destacan: "conducir la política interior que compete al Ejecutivo", (artículo 27, fracción XII); "... favorecer las condiciones que permitan la construcción de acuerdos políticos y consensos sociales para mantener las condiciones de gobernabilidad democrática", (fracción XVII); "formular, regular y conducir la política de comunicación social del Gobierno Federal y las relaciones con los medios masivos de información", (fracción XXVII), y "contribuir a dar sustento a la unidad nacional, a preservar la cohesión social y a fortalecer a las instituciones de gobierno" (fracción XXX).
Los entrevistados coinciden en que, tras los ajustes hechos por Vicente Fox en el año 2000 y por Calderón en el 2006, la Secretaría de Gobernación no garantiza ya la gobernabilidad del país.
El desdibujamiento
El 13 de diciembre de 1998, el Ejecutivo federal creó la Policía Federal Preventiva, un cuerpo civil que pretendía atender la crisis de seguridad que estalló durante el sexenio de Ernesto Zedillo, y se puso bajo el mando del entonces secretario de Gobernación, Francisco Labastida Ochoa.
El esquema de operación funcionó apenas un año, pues el 30 de noviembre del 2000 el aún presidente Zedillo promulgó el decreto de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para crear la Secretaría de Seguridad Pública, a la que se transfirieron el mando de la PFP y las atribuciones que en materia de seguridad le estaban encomendadas a Gobernación.
El diseño hecho por el equipo de transición de Vicente Fox buscaba "despolitizar" la seguridad y hacer más eficiente la lucha contra la delincuencia. Pero hoy en día, esa decisión es vista como un error incluso por uno de sus principales protagonistas: Santiago Creel.
Sobre ese periodo, el entonces secretario de Gobernación admite que el diseño institucional que le tocó a él operar durante cinco años (diciembre de 2000 a junio de 2005) no era el adecuado.
"Gobernación ya no es lo que fue antes de la alternancia, pero tampoco responde a la problemática actual del país. En aras de combatir la antigua Secretaría de Gobernación, es decir la policía política, se separaron las funciones de seguridad para depositarlas en una nueva Secretaría; sin embargo, quedó un híbrido. Se dejaron a Gobernación funciones como la migración, pero sólo administrativamente, porque no tiene capacidad de proteger fronteras.
"Todo esto me ha hecho pensar, después del diseño de Fox en el 2000 y de haber operado ese diseño, que no es el óptimo ni el conveniente para enfrentar la problemática que vive el país", comenta Creel.
Pero quitarle la operación de la seguridad interna no fue el único cambio que hizo Fox en detrimento de Gobernación: en su administración se crearon las coordinaciones de enlace legislativo, que dieron a cada secretaría de Estado la posibilidad de cabildear sus asuntos con la Cámara de Diputados y el Senado de la República.
La Subsecretaría de Enlace Legislativo se mantuvo, pero en los hechos el titular de Segob dejó de ser el interlocutor con el Congreso. Funcionarios panistas y legisladores de esa época recuerdan cómo la Secretaría de Hacienda adquirió más peso que Gobernación en la relación con los diputados y con los gobernadores, pues la negociación del Presupuesto de Egresos excluyó por completo a los funcionarios de Gobernación.
En octubre del 2002, Fox y su esposa Martha Sahagún dieron otro golpe a la Segob al operar el llamado "decretazo", que eliminó el 12.5 por ciento de los tiempos fiscales del Estado en la televisión concesionada, con lo que quedó patente que la relación del Ejecutivo con los medios masivos y la política de comunicación social se manejaban desde Los Pinos y no en Bucareli.
Con todo, Creel fue el secretario de Gobernación que más tiempo ejerció el cargo en las últimas dos décadas (cinco años), hasta ser sustituido por el panista Carlos Abascal, quien enfrentó dos problemas surgidos durante el último año de Fox: el conflicto de la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca y el conflicto postelectoral tras la contienda entre Felipe Calderón y Andrés Manuel López Obrador.
A partir del inicio de su sexenio, el actual Presidente terminó de adelgazar a Gobernación.
El 4 de diciembre de 2006 promulgó un decreto para crear nuevamente la Oficina de la Presidencia de la República y colocar ahí a su colaborador de mayor confianza, Juan Camilo Mouriño (tal como lo había hecho Carlos Salinas con José Córdoba Montoya en su sexenio).
La oficina era un cargo a modo, que confería a Mouriño 16 funciones, entre las que destacaban algunas que, según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponden al secretario de Gobernación, tales como la relación con partidos, gobernadores, alcaldes, sindicatos, sectores sociales e incluso iglesias. Desde el arranque quedó clara la instrucción de que los secretarios de Estado debían reportarse a Los Pinos, y no a Bucareli.
Durante el primer año de gobierno de Calderón fue Mouriño, y no el secretario Francisco Ramírez Acuña, quien operó las principales reformas que se hicieron con apoyo del PRI y un sector del PRD: la creación del IETU, la reforma político-electoral y la Ley del ISSSTE.
En enero del 2008 Calderón decidió nombrar secretario de Gobernación a Mouriño e hizo patente que la Oficina de la Presidencia era un cargo a su medida, pues publicó un nuevo decreto (Diario Oficial de la Federación, 21 de enero de 2008) mediante el cual le quitó al nuevo titular (Gerardo Ruiz Mateos) las facultades extraordinarias dadas a Mouriño.
Como secretario, Mouriño fue desactivado políticamente por López Obrador, quien reveló los contratos de su familia con Pemex y puso en duda su credibilidad en plena negociación de la reforma energética.
Tras la muerte de Mouriño (4 de noviembre del 2008), Calderón nombró al abogado Fernando Gómez Mont, a quien encargó entre otros proyectos la reforma política.
Gómez Mont sobrevivió a la derrota del PAN en las elecciones intermedias del 2009 (pues el dirigente panista Germán Martínez asumió con su renuncia toda la responsabilidad), pero a finales de ese año pactó con Enrique Peña Nieto y Beatriz Paredes (con el nuevo líder panista, César Nava, como testigo) un compromiso de no aliarse con el PRD en las elecciones del 2010.
Nava desconoció el acuerdo, pactó con Los Chuchos alianzas PAN-PRD en las elecciones locales, y entró en colisión con Gómez Mont.
Calderón se puso de lado de su dirigente partidista, desautorizó a su secretario de Gobernación y, tras los comicios y el éxito de las alianzas en Oaxaca, Puebla y Sinaloa, el abogado fue relevado por Francisco Blake Mora.
El bajacaliforniano asumió el 14 de julio del 2010 y recibió como principal instrucción retomar la conducción de la estrategia de seguridad.
El 7 de enero del 2011, el Presidente dio una nueva señal que fue interpretada como un debilitamiento de la Segob: al nombrar a Roberto Gil Zuarth como su secretario particular le ordenó, además de las tareas propias del cargo -coordinar las actividades de la agenda diaria del Presidente y organizar sus giras al interior del país-, "responsabilizarse de la relación del Titular del Ejecutivo Federal con los otros Poderes de la Unión, con las soberanías estatales y, desde luego, con los ciudadanos".
Blake, desde entonces, fue visto como un secretario con peso en las tareas de seguridad, pero no en la conducción política.
A la par de todo este proceso, la Segob se fue adelgazando en términos presupuestales. Entre el 2000 y el 2006 su gasto pasó de 9 mil 330 millones a 4 mil 737 millones de pesos.
En los tres primeros años de Calderón el presupuesto subió, como producto de asignaciones más fuertes al Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen); Protección Civil y el Instituto Nacional de Migración, hasta llegar a 8 mil 370 millones en 2010.
Sin embargo, en 2011 se le asignó casi lo doble (16 mil 386 millones de pesos), al entrar en vigor la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad, que regresó a Segob la facultad de distribuir las transferencias federales a estados y municipios en materia de seguridad pública.
Para 2012, el Ejecutivo pidió un nuevo incremento para Segob: 23 mil 537 millones de pesos, de los cuales 10 mil 560 millones son para el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, producto de las gestiones de la Conferencia Nacional de Gobernadores.
Aunque ya no tiene la facultad de la seguridad, es Segob y no la SSP la instancia que administrará esos recursos y coordinará el proceso de certificación de policías, que es considerado fundamental por Calderón en su estrategia de combate a la delincuencia.
El nombramiento de Poiré, ex vocero en temas de seguridad, ex secretario técnico del Consejo de Seguridad Nacional y del Gabinete de Seguridad Nacional y ex director del Cisen, confirma la intención de dar otra vez al titular de Segob el perfil se encargado de la seguridad.
Reforma a la administración pública
Para el politólogo Ignacio Marván, la disminución de la Segob comenzó desde el sexenio salinista con las reformas que le quitaron el control de los procesos electorales, y se concretó en el sexenio de Zedillo, con dos hechos concretos: la creación del IFE en 1996 y, un año antes, el primer desacato público de un gobernador priista a un titular de Gobernación.
"Hay una fecha clave: cuando Roberto Madrazo es citado por Esteban Moctezuma a la Secretaría de Gobernación en 1995 (en pleno conflicto por la gubernatura de Tabasco con Andrés Manuel López Obrador), y le ofrece la SEP a cambio de dejar Tabasco. Antes parece que pasa a un domicilio aquí en el DF, dicen que a ver al profesor Hank González, pero lo cierto es que Madrazo se niega, el Congreso local se atrinchera, y se queda como gobernador de Tabasco. Ahí hay un quiebre importante, ahí se pierde en términos políticos el poder de Gobernación.
"Después se pierde en términos institucionales, en 1996, cuando sacan al gobierno federal de las elecciones y se crea el IFE", comenta.
Más que un factótum de poder, Marván considera que Gobernación era una coordinadora del poder para los presidentes priistas, en una época con circunstancias que hoy en día ya no existen: partido único a nivel de gobiernos estatales, mayorías legislativas en favo del Presidente y una economía cerrada.
"La capacidad del Presidente de controlar las ambiciones de la clase política y las expectativas la depositaba en el secretario de Gobernación, que desde 1946 le quitó ese poder al partido, con la reforma al PRI y la creación de la ley electoral. La clásica Secretaría de Gobernación del priismo tiene la Comisión Electoral y centraliza todos los procesos electorales del país, con una mayoría asegurada en cualquier proceso. Administraba desde ahí las ambiciones y las carreras políticas de todos, y por eso todo mundo se disciplinaba. La Secretaría tenía la zanahoria y el garrote. Si te portabas bien, tenía con qué premiarte y, si te portabas mal, tenía todos los elementos para marginarte o sacarte de la jugada. Hoy en día ya no tiene ni la zanahoria ni el garrote", explica.
Marván, director de la División de Estudios Políticos del Centro de Investigación y Docencia Económicas, asegura que los secretarios de Gobernación del priismo, incluso los "emblemáticos" como Jesús Reyes Heroles o Fernando Gutiérrez Barrios, tenían fuerza por esas circunstancias y no tanto por sus cualidades personales.
Hoy en día, explica, los secretarios de Gobernación dependen del poder y la confianza que les dé el Presidente para ser interlocutores con las fuerzas políticas y la sociedad.
Según Marván, la inoperancia de Gobernación lo que realmente revela es la necesidad de rediseñar el gobierno mediante una reforma profunda o la creación de una nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Promulgada el 22 de diciembre de 1976 por el presidente José López Portillo, la ley entró en vigor en enero de 1977 y, a partir de 1993, ha sido reformada 21 veces (Salinas, una reforma; Zedillo, 7; Fox, 10; Calderón, 3).
"Esa ley fue hecha en un momento en que México se preparaba para administrar la abundancia, con mucha burocracia, con una economía cerrada y un partido hegemónico. Ya no tiene nada que ver con la situación actual. Se han quitado o puesto secretarías, se han hecho reformitas para el estilo de cada Presidente, pero no se ha hecho una reforma profunda.
"Lo que urge es un rediseño fundamental. Ésa sería una reforma mucho menos heroica y mucho menos ruidosa que una 'reforma del Estado', pero fundamental. Ahí ya se decide si desaparece Turismo o Función Pública, pero en una concepción general y no por ahorrar 3 pesos. Hay que partir de una concepción clara, integral de un gobierno central fuerte, pero más ágil, menos burocrático, menos anquilosado y más acorde con las condiciones actuales de pluralismo y de economía abierta", comenta.
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