A reglamentar la reforma en derechos humanos!

Este jueves 3 de noviembre de 2001 los Senadores José Alejandro Zapata Perogordo, Jesús Murillo Karam, Tomás Torres Mercado y Alejandro González Alcocer, presentan al pleno iniciativa que contiene proyecto de decreto por el que se expide la Ley Reglamentaria de los artículos 1° y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La iniciativa ira primera a comisiones para su dictamen correspondiente.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El diez de junio de dos mil once se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derechos humanos.

El gran propósito de esta reforma es el de fortalecer la obligación de todos los poderes públicos y órdenes de gobierno de respetar, proteger y garantizar esos derechos, así como el deber de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los mismos.

Todas las reformas aprobadas con ese Decreto tienen como fin común facilitar que en el orden interno todas las autoridades del Estado Mexicano cumplan con las obligaciones que en materia de respeto y protección a los derechos humanos se han asumido ante la comunidad internacional.

En concreto, dentro de la reforma al artículo 1° de la Constitución Federal se reconoce a nivel constitucional la protección de los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. De igual forma, el constituyente permanente incorporó los principios de interpretación de éstos derechos, así como la obligación de todas las autoridades del Estado de respetarlos, protegerlos y garantizarlos.

La relevancia e impacto de estas reformas constitucionales en materia de derechos humanos ya han generado los primeros cambios relevantes en la protección jurisdiccional de estos derechos en el país.

Durante el mes de julio de 2011, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se avocó al conocimiento, debate y discusión del expediente varios 912/2010, relativo a la resolución de siete de septiembre de 2010 dictada en el expediente varios 489/2010, relacionado con la sentencia emitida el veintitrés de noviembre de 2009 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso 12.511 Rosendo Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos.

En dicha resolución, el Tribunal Pleno se pronunció sobre el control de constitucionalidad y convencionalidad, cuestionándose sí de conformidad con el párrafo 339 de la sentencia “Radilla Pacheco”: ¿El Poder Judicial debe ejercer un control de convencionalidad ex officio entre las normas internas y la Convención Americana en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, que ese es el deber concreto?

Sobre el particular, habrá que recordar que en el párrafo 339 de la sentencia la Corte Interamericana de Derechos Humanos se afirma que cuando “…un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad”ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana…”

En este sentido, el Tribunal Pleno, a través de una votación de 7 votos contra 3, concluyó que de conformidad con el párrafo 339 de la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Radilla Pacheco, el Poder Judicial debe ejercer un control de convencionalidad.

Acto seguido, se avocó a determinar si el control de convencionalidad lo deben realizar solamente los tribunales de la Federación o todos los jueces del Estado Mexicano, concluyendo, por una mayoría de 7 votos contra 3, que dicho control de convencionalidad debe realizarse por todos los tribunales del Estado Mexicano.

Por lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos había resuelto condenar al Estado Mexicano, y por lo tanto a todos sus jueces, locales y federales, a realizar un control de convencionalidad, es decir, a que todos los jueces se ajusten a las normas de los tratados internacionales de derechos humanos, las cuales, al ser ahora parte de la Constitución (nuevo artículo 1° constitucional), paralelamente generaría el abandono de los criterios tradicionales de esa Suprema Corte, consistentes en afirmar que el control de constitucionalidad sólo puede ser realizado por el Poder Judicial de la Federación (control concentrado), para ahora concluir que dicho control debe ser realizado por cualquier juez (control difuso). Lo que además, a dicho de la postura mayoritaria, resulta coherente con el artículo 133 constitucional que señala: “Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”

La postura mayoritaria referida puede resumirse en lo expresado por el ministro Zaldivar:

“De tal manera, que por un lado,−en mi opinión− La Corte Interamericana ordena que este control difuso, este control de convencionalidad se realice por todos los jueces del Estado Mexicano.

“¿Cómo lo pueden realizar? De acuerdo a nuestra propia Constitución, no declarando de manera general la inconstitucionalidad de leyes, sino desaplicando al caso concreto aquella norma que es contraria a la Constitución o a los tratados internacionales. De otra manera, seguiremos obligando a los jueces a aplicar normas generales, en ocasiones abierta y groseramente inconstitucionales con la esperanza de que al fin y al cabo ya llegarán al Poder Judicial, y después de un proceso muy largo a lo mejor logran una sentencia de amparo que les dé la razón, cuando estos problemas podrían solucionarse de entrada, en la justicia más cercana a la gente, la justicia del día a día.”

Concluido lo anterior, nuestro Tribunal Pleno, procedió a establecer los parámetros en base a los cuales, debe entenderse desde ahora el sistema de control constitucional del Estado Mexicano, el cual se hace consistir de lo siguiente:

1. Todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales firmados por el Estado Mexicano, sino también por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona.
2. Estos mandatos contenidos en el nuevo artículo 1° constitucional, deben leerse junto con lo establecido por el diverso artículo 133 de la Constitución Federal para determinar el marco dentro del que debe realizarse este control de convencionalidad, lo cual claramente será distinto al control concentrado que tradicionalmente operaba en nuestro sistema jurídico.
3. Es en el caso de la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1° en donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales, aún a pesar de las disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como si sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 107 y 105 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en esta materia.
4. De este modo, el mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente, pues no podría entenderse un control como el que se indica en la sentencia analizada si el mismo no parte de un control de constitucionalidad general que se desprende del análisis sistemático de los artículos 1° y 133 de la Constitución y es parte de la esencia de la función jurisdiccional.
5. El parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer todos los jueces del país se integra de la manera siguiente:

• Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con fundamento en los artículos 1° y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación.

• Todos los derechos humanos contenidos en Tratados Internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte.

• Criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte cuando el Estado Mexicano no haya sido parte.

f. Esta posibilidad de inaplicación por parte de los jueces del país en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de las leyes, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación.

De este modo, advierte la Suprema Corte, que este tipo de interpretación por parte de los jueces presupone realizar tres pasos:

• Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

• Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquélla que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.

• Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.

g. Actualmente, señaló nuestro Tribunal Pleno, que existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control de constitucionalidad en el orden jurídico mexicano que son acordes con un modelo de control de convencionalidad en los términos apuntados. En primer término, el control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control: acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto; en un segundo término, el control por parte del resto de los jueces del país en forma incidental durante los procesos ordinarios en los que son competentes, esto es, sin necesidad de abrir un expediente por cuerda separada.

h. Finalmente, reiteró que todas las autoridades del país en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia.

De acuerdo con los antecedentes previamente referidos, resulta necesaria la expedición de una ley que asegure, a través de una regulación clara y breve, la forma en que los órganos jurisdiccionales del Estado Mexicano deberán dar cumplimiento a la reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada el pasado 10 de junio de 2011, así como a la sentencia emitida el veintitrés de noviembre de 2009 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso 12.511 Rosendo Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos.

El proyecto que se somete a la consideración del Senado de la República tiene por objeto regular la intervención del Poder Judicial de la Federación en la revisión de la constitucionalidad de la inaplicación de normas generales que realicen los juzgados y tribunales, federales o locales, independientemente de su competencia por materia, excepto aquellos competentes para conocer del juicio de amparo.

Para tal efecto y con la intención de generar criterios de interpretación homogéneos respecto de la inaplicación de normas generales, el presente proyecto define el control difuso como el análisis por virtud del cual los órganos jurisdiccionales, en el ámbito de su competencia, examinan una norma general a la luz de los derechos humanos, la jurisprudencia y los criterios vinculantes, favoreciendo, en todo tiempo la protección más amplia a las personas.

De igual forma, retoma aquellos principios interpretativos previstos en el propio artículo 1 de la Constitución (interpretación conforme y principio pro persona). Así en congruencia con los recientes criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación, se dispone que los órganos jurisdiccionales, en el ejercicio del control difuso, deberán presumir la constitucionalidad de la norma general analizada.

La inclusión de tales principios favorecerá que los tribunales nacionales, deban realizar una interpretación armónica de los derechos humanos contenidos en la Constitución con los derechos contenidos, también en la Constitución, pero derivados de tratados internacionales. Así, se cierra la posibilidad de que –en abstracto− existan antinomias, y si éstas llegaren a actualizarse en los casos concretos, deberá aplicarse la norma que resulte más benéfica para la persona.

En atención al principio de presunción de constitucionalidad, los órganos jurisdiccionales, en el ejercicio del control difuso, deberán aplicar el método de interpretación conforme, según el cual, cuando existan varias interpretaciones jurídicamente válidas deberán preferir aquélla que haga, a la norma general analizada compatible con los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales, la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación, o los criterios vinculantes, entendido éstos como los emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y cuya aplicación será obligatoria. Expresamente se prevé que no serán criterios vinculantes los emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado Mexicano no haya sido parte.

Sólo cuando no sea posible la interpretación conforme, los órganos jurisdiccionales podrán determinar la inaplicación de la norma general, para lo cual deberán expresar, en la parte considerativa de su resolución, los argumentos lógico-jurídicos que la sustenten.

En el entendido de que la atribución de los organismos jurisdiccionales no puede traducirse en la expulsión del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados, sino sólo de dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en esta materia, resulta necesario que sea nuestro Tribunal Constitucional quien se pronuncie en definitiva respecto de dichas inaplicaciones.

Para tal efecto, el proyecto prevé que el Procurador General de la República pueda promover un recurso de control constitucional por inaplicación ante los Tribunales Colegiados, respecto de aquellas resoluciones definitivas emitidas por los órganos jurisdiccionales mencionados en el párrafo anterior, en las que se resuelva la inaplicación de una norma general.

El recurso de control constitucional por inaplicación propuesto no constituye una instancia intermedia o adicional a los procedimientos ordinarios de los cuales deriva la inaplicación de una norma general. Es decir, no se trata de un procedimiento contencioso en el que se busque probar la ilegal actuación del órgano jurisdiccional que inaplica la norma general.

El recurso tiene por objeto que el Tribunal Colegiado analice el control difuso en el que se sustente la inaplicación de la norma general, a efecto de que la confirme o, en su caso, declare la constitucionalidad de la norma inaplicada.

En tal virtud, el recurso referido sólo será procedente en contra de las resoluciones definitivas que emitan los órganos jurisdiccionales respecto de las cuales las leyes no prevean la procedencia de juicio, recurso o medio de defensa alguno. Es decir, el recurso no será procedente en aquellos casos en que las partes tengan otros medios de defensa por agotar, incluyendo el juicio de amparo, o que habiéndolos tenido, no los hubieren agotado.

Se exceptúa de lo anterior, aquellas resoluciones respecto de las cuales, tratándose de delitos graves, las leyes prevean medios de defensa pero éstos no hayan sido interpuestos por las personas legitimadas para ello. Es decir, que aquellas resoluciones que versen sobre delitos graves, respecto de las cuales las leyes prevean un medio de defensa, pero éste no se agote por las partes legítima dentro de los plazos establecidos, podrán ser recurridas vía el recurso de revisión.

Por lo que hace al procedimiento, se establece que el Procurador General de la República podrá promover el recurso de control constitucional por inaplicación ante el órgano jurisdiccional que haya emitido una resolución definitiva en la que se contenga la inaplicación de una norma general, quien lo remitirá junto con ésta al Tribunal Colegiado dentro del término de tres días hábiles.

Para tal efecto, el órgano jurisdiccional que emita una resolución definitiva en la que se determine la inaplicación de una norma general, deberá dar vista al Procurador General de la República por un plazo de veinte días hábiles, dentro del cual podrá promover el recurso.

La resolución que confirme la inaplicación de la norma general o, en su caso, declare la constitucionalidad de la norma inaplicada, será aprobada por mayoría y deberá ser emitida por el Tribunal Colegiado, a más tardar, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que se haya radicado el expediente.

Finalmente, se prevé que las razones contenidas en los considerandos que funden la resolución de los recursos de control constitucional por inaplicación a que se refiere esta Ley, serán obligatorias para los Plenos de Circuito, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales, según corresponda en la jurisdicción donde se haya emitido la resolución.

En virtud de lo anteriormente expuesto, sometemos a la consideración de esta Honorable Soberanía la presente iniciativa con proyecto de:

DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 1° Y 133 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ARTÍCULO ÚNICO. Se expide la Ley Reglamentaria de los artículos 1° y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

LEY REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 1° Y 133 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artículo 1°. La presente Ley tiene por objeto regular el control difuso de constitucionalidad en materia de derechos humanos que realicen los órganos jurisdiccionales al emitir resoluciones definitivas, atendiendo a las obligaciones contenidas en los artículos 1° y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La presente Ley es de orden público y de observancia general en toda la República.

Artículo 2°. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

I. Órganos jurisdiccionales: los juzgados y tribunales ordinarios, federales o locales, independientemente de su competencia por materia, excepto aquellos competentes para conocer del juicio a que se refiere la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

II. Derechos humanos: los reconocidos por el Estado Mexicano en términos el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

III. Jurisprudencia: la emitida por el Poder Judicial de la Federación;

IV. Criterios vinculantes: los emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y cuya aplicación será obligatoria. No serán criterios vinculantes los emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado Mexicano no haya sido parte;

V. Control difuso: análisis por virtud del cual los órganos jurisdiccionales, en el ámbito de su competencia, examinan una norma general a la luz de los derechos humanos, la jurisprudencia y los criterios vinculantes, favorecidos, en todo tiempo, la protección más amplia a las personas;

VI. Inaplicación de la norma general; acto por el cual los órganos jurisdiccionales, una vez realizado el control difuso, determinan inaplicar en el caso concreto la norma general analizada, y

VI. Resolución definitiva: las resoluciones que emitan los órganos jurisdiccionales, respecto de las cuales las leyes no prevean la procedencia de juicio, recurso o medio de defensa alguno. También se considerarán resoluciones definitivas, aquellas respecto de las cuales, tratándose de delitos graves, las leyes prevean medios de defensa pero éstos no hayan sido interpuestos por las personas legitimadas para ello.

Artículo 3°. Los órganos jurisdiccionales, en el ejercicio del control difuso, deberán presumir la constitucionalidad de la norma general analizada.

Para tal efecto, deberán aplicar el método de interpretación conforme, según el cual, cuando existan varias interpretaciones jurídicamente válidas, deberán preferir aquélla que haga, a la norma general analizada, compatible con los derechos humanos, la jurisprudencia o los criterios vinculantes.

Sólo cuando no sea posible la interpretación conforme, los órganos jurisdiccionales podrán determinar la inaplicación de la norma general, para lo cual deberán expresar, en la parte considerativa de su resolución, los argumentos lógico-jurídicos que la sustenten.

Artículo 4°. La inaplicación de la norma general sólo surtirá efectos frente a las partes que hayan promovido la controversia de la que derive.

Artículo 5°. En contra de la resolución definitiva que determine la inaplicación de una norma general, el Procurador General de la República podrá promover recurso de control constitucional por inaplicación ante el órgano jurisdiccional que la haya emitido, quien lo remitirá junto con ésta al Tribunal Colegiado de la jurisdicción o especializado por materia siguiendo las reglas de competencia establecidas en la Ley de Amparo, dentro del término de tres días hábiles.

El recurso de control constitucional por inaplicación tendrá por objeto que analice el control difuso en el que se sustente la inaplicación de la norma general, a efecto de que la confirme o, en su caso, declare la constitucionalidad de la norma inaplicada.

Artículo 6°. El órgano jurisdiccional que emita una resolución definitiva en la que se determine la inaplicación de una norma general, deberá dar vista al Procurador General de la República por un plazo de veinte días hábiles, dentro del cual podrá promover el recurso.

Las resoluciones definitivas no producirán efecto alguno hasta en tanto no haya transcurrido dicho plazo, salvo que el Procurador General de la República manifieste por escrito al órgano jurisdiccional su intención de no promover el recurso de control constitucional por inaplicación.

En caso de que se promueva el recurso, las resoluciones definitivas no producirán efectos, hasta en tanto el Tribunal Colegiado lo resuelva.

Artículo 7°. El escrito por el cual se presente el recurso de revisión deberá contener el señalamiento de:

I. La norma general inaplicable;

II. Los argumentos lógico-jurídicos que sirvieron de sustento a la inaplicación, y

III. Las razones por las que el Procurador General de la República promueve el recurso de control constitucional por inaplicación.

Presentado el recurso de control constitucional por inaplicación, el presidente, lo turnará al magistrado ponente que corresponda.

Artículo 8. La resolución que confirme la inaplicación de la norma general o, en su caso, declare la constitucionalidad de la norman inaplicada, será aprobada por mayoría y deberá ser emitida a más tardar, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que se haya radicado el expediente.

Artículo 9. Si la resolución del recurso de control constitucional por inaplicación confirma la inaplicación de la norma general, lo notificará de inmediato al órgano jurisdiccional, a fin de que la resolución definitiva surta todos sus efectos.

En caso contrario, si declara la constitucionalidad de la norma inaplicada, lo notificará de inmediato al órgano jurisdiccional para efecto de que emita una nueva resolución atendiendo a esta determinación.

Artículo 10. Las razones contenidas en los considerandos que funden la resolución de los recursos de control constitucional por inaplicación a que se refiere esta Ley, aprobadas por Plenos de Circuito serán obligatorias para los tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales según corresponda.

Artículo 11. A falta de disposición expresa se estará a lo dispuesto por la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TRANSITORIO

ÚNICO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, México, Distrito Federal a veintiséis de octubre de dos mil once

Fuente: Gaceta Parlamentarias Jueves, 03 de Noviembre de 2011

Primer Periodo Ordinario No. Gaceta: 301