Reformas a la Ley Federal de Extinción de Dominio

Reformas a la Ley Federal de Extinción de Dominio/ Fred Alvarez 
Publicado en la página de "La Otra Opinión" del periodista Ricardo Alemán.

¡Por fin! El pleno de la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados aprobó por unanimidad las reformas a la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; será presentada al pleno seguramente el próximo martes 28 de febrero para ser discutida y aprobada de inmediato.

En la mañana del miércoles 23 de febrero se celebró la trigésima primera reunión ordinaria de la Comisión de Justicias que preside el diputado Humberto Benítez Treviño (PRI) en el vestíbulo del edificio E de San Lázaro...

Esta reforma era un pendiente que tenían los legisladores desde el 3 de septiembre de 2010, día que les fue turnada la iniciativa presidencial para su dictamen correspondiente.

La reforma establece que el Ministerio Público Federal (MP) podrá solicitar la autorización de diversas medidas cautelares para mayor eficacia al procedimiento, así como la presunción de bienes relacionados a hechos ilícitos cuando no se acredite su procedencia lícita. El dictamen desvincula así la extinción de dominio del proceso penal contra los probables responsables de hechos delictivos.

El diputado Humberto Benítez Treviño (PRI) señaló que despojar a la delincuencia organizada de sus bienes será muy importante en la lucha que emprendió el gobierno del presidente Calderón. Hay un compromiso de los diputados con el país, sin importar los colores del partido al que pertenezcan, aclaró.  “Hoy aportamos de una herramienta muy importante; éste es un instrumento autónomo independiente de responsabilidades penales”.

Con las reformas a la ley de Extinción de Dominio se podrán despojar a las organizaciones criminales de bienes muebles e inmuebles vinculados a delitos como el robo de vehículos, el secuestro, la trata de personas y el narcotráfico, sin necesidad de existir una averiguación previa, ni sentencia condenatoria.

Reconoció el legislador mexiquense el esfuerzo que el gobierno federal ha realizado en la lucha en contra del crimen organizado, por lo que consideró que esta reforma brindará herramientas.  Se trata de una herramienta para combatir a la delincuencia organizada “en donde más le duele, que es en sus sistemas financieros”, puntualizó el legislador Benítez Treviño.

Basta con que se presuma que el bien está relacionado con un hecho ilícito para que pueda ser sujeto de extinción de dominio, llegando inclusive la autoridad administradora, que es el servicio de Administración y Enajenación de Bienes, a venderlos y después, si hay una resolución a favor de la persona que se ostentaba como dueño, se le paga”, detalló.

Alguien le presunto: -¿Aquí es como el incautas y luego averiguas? (Milenio)

—Sí, más o menos. Nosotros traíamos las piedritas jurídicas, por decirlo de alguna manera, que son tantos amparaos. Aquí basta que haya la presunción de un hecho ilícito para extinguir un bien —precisó, el diputado Benítez.

Por su parte el diputado Ezequiel Rétiz (PAN) sostuvo a su vez que la reforma a la Ley permitirá arrebatarle al crimen organizado su capacidad financiera y de operación, así como su capacidad corruptora y de impunidad, que le generan los recursos provenientes de actividades ilícitas. Explicó que mediante esta reforma se amplía el concepto de bienes que provengan directa o indirectamente de un delito, bastando solamente la existencia de un hecho ilícito.

En tanto, el diputado jalisciense Arturo Zamora Jiménez (PRI) indicó que esta modificación ayudará a lograr un combate más eficaz al crimen organizado, ya que al pasar estos bienes a propiedad del erario público dejarán de ser instrumentos de la conducta criminal. “Es un instrumento fuerte que pega en donde duele”.

Por su parte Leonardo Arturo Guillén Medina (PAN) exhortó a los congresos locales a realizar los cambios pertinentes en sus legislaciones para complementar la reforma aprobada. “No basta sólo con el otorgamiento de más recursos; hace falta un compromiso”.

Por su parte, el diputado Miguel Ernesto Pompa Corella (PRI), reconoció que debe haber una revisión en la redacción del documento para evitar que “justos no paguen por pecadores”, debido a que existen casos de personas que denuncian el uso de inmuebles de su propiedad para actividades ilícitas y pueden caer en una confusión.

El diputado Pedro Vázquez González (PT) destacó que con esta reforma se hace más eficaz la Ley de Extinción, ya que se amplía la información que la que puede disponer el MP para que comience con el proceso de extinción.  “Estamos dando al MP instrumentos jurídicos; a los delincuentes les duele más la pérdida de una propiedad fruto de ilícitos que el encierro” sostuvo.

Por su parte el presidente de la Mesa Directiva, Guadalupe Acosta Naranjo, afirmó que la Ley de Extinción es un avance para combatir a las organizaciones del crimen organizado, al quitarles el poder económico.  “Hay que avanzar precisamente en golpear la parte económica de la delincuencia organizada, me parece muy importante, porque si no nada más quitas a los que están a la cabeza, pero les dejas el poder económico y al rato solamente son sustituidos”, aseguró.

En entrevista, el diputado presidente aprovechó para comentar que se debe hacer una revisión integral al sistema penitenciario y a todo el sistema de justicia para terminar con la impunidad, la falta de rehabilitación y la corrupción al interior de los penales.

¿Qué fue lo que se aprobó este miércoles 22 de febrero?

Lo que aprobó la comisión de Justicia este miércoles 22 de febrero son reformas a la ley. Recordemos que la propuesta original para instaurar la nueva figura fue enviada por el presidente Calderón al Senado de la república el 18 de septiembre de 2008, y el viernes 29 de mayo de 2009 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se expide la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y se reforma y adiciona la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 Sin embargo aquella ley (la que existe hoy, la única), con todo respeto a los legisladores,  les quedo coja, y con muchas fallas para su aplicabilidad. Quizás fueron las prisas, recuerdo que en el Senado de la república hubo un foro en marzo de 2009 de muy buen nivel donde participaron especialista en el tema: “Análisis y reflexiones sobre el nuevo marco jurídico en materia de Extinción de Dominio”.  Estuve presente como espectador.

Y para enmendar los errores, meses después, -el 3 de septiembre de 2010-, el presidente de la República Felipe Calderón envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reformas a la ley. Entonces, en un  comunicado, la Procuraduría General de la República (PGR)  se reconoció que la ley fue un gran avance, pero se destacó que, “como cualquier legislación, es susceptible de ser mejorada”. Por ello, precisó la PGR, la intención de la iniciativa enviada a la cámara baja es mejorar la eficacia de la ley vigente.

El comunicado de la dependencia detalló que con las reformas se pretende independizar totalmente la acción civil de extinción de dominio de la averiguación previa, para evitar revelar información que eventualmente pudiera poner en riesgo la seguridad de las personas y la eficacia de las indagatorias. También se pretende evitar que se condicione el éxito de la acción civil de extinción de dominio al resultado del juicio penal.

La extinción de dominio en el DF: Constitucional SCJN

Por cierto la Ley de Extinción de Dominio del Distrito Federal –que dicho sea de paso, fue la primera de las leyes locales en entrar en vigor tal y como la mandata el 22 Constitucional-, se publicó en marzo de 2009  y  ha dado resultados, aunque todavía le falta.

La Procuraduría capitalina la ha aplicado con éxito, la ha usado varias veces, dando fuertes golpes.  Por cierto hace unos días la SCJN la declaró constitucional. Ese ha sido el primer pronunciamiento de los señores ministros sobre esa figura de combate a la delincuencia organizada desde su introducción al Derecho mexicano en junio de 2008. Por cuatro votos contra uno, la Primera Sala de la Corte –que preside don Ramón Cossío Díaz-,  negó el amparo promovido por una empresa propietaria de un Hospital, donde en octubre de 2008 Vanessa Castillo Guzmán fue informada de que su hija había muerto y había sido incinerada, cuando en realidad fue vendida a Nayeli Pérez Ortiz.

¡La ley fue aplicada con todo el rigor y se declaró la extinción de dominio! Pero empresa afectada impugnó 10 artículos, incluidos los que contienen todas las definiciones básicas para este procedimiento y la aclaración de que no se pagará compensación por los bienes.

Empero, la  mayoría de ministros rechazó que la ley de extinción en el DF sea violatoria de principios constitucionales de presunción de inocencia y seguridad jurídica, y que es correcto que la extinción proceda sin pago de indemnización alguna.  Este punto es crucial, porque el artículo 22 de la Constitución sólo contempla la extinción de dominio a grandes rasgos, y señala que no será considerada como una confiscación, pero no entra en otro tipo de detalles.

La pregunta obligada es ¿Qué es la extinción de dominio?

Lo explique en un texto que recomiendo modestamente -fue publicado en la revista Código Topo de Excélsior 6 de abril de 2009, y pude leerse en http://fredalvarez.blogspot.com/2009/04/extincion-de-dominio.html

Se trata de un instrumento jurídico y técnico que logra disminuir las posibilidades económicas del crimen organizado, al perder el derecho a dominio a favor del Estado sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular.

Procede solo por sentencia judicial y no representa una sanción penal a un delincuente por la comisión de un delito, sino que se trata de una acción autónoma y de carácter patrimonial, que se inicia y desarrolla en relación con bienes concretos y determinados con observancia de las garantías del debido proceso.

Es imprescriptible en cuanto el origen de la propiedad o puede sanearse por el transcurso del tiempo y no debe inhibir al Estado para perseguirla.

Concluye con una sentencia declarativa y no de condena donde se estipula que la propiedad, dado su origen irregular, no merece de protección constitucional.

Por ser todo un mecanismo que dista mucha del procedimiento penal “porque tiene toda una razón de ser propia” debe ser llevada a cabo por jueces y ministerios públicos que estén altamente especializados.

En suma con esta figura se obtienen recursos para constituir un fondo destinado a la reparación del daño de las víctimas u ofendidos.

Es pues una arma poderosa y puede contribuir a una lucha eficaz contra la delincuencia organizada, pero también la “extinción es una intervención extrema del Estado respecto del derecho de propiedad que va mucho más allá de la expropiación y- al igual que la Ley Contra la delincuencia organizada- debe ser usado solamente en circunstancias excepcionales y bajo criterios muy estrictos, debido a que su mal uso puede causar enormes daños a la sociedad.

¡Es como darle un arma poderosa a un policía incapacitado!

¿Por qué la necesidad de la Extinción de Dominio en México?

Uno de los incentivos de la actividad criminal consiste en que, en diversos casos, las autoridades se encuentran imposibilitadas para acreditar la procedencia ilícita de diversos bienes empleados para la comisión de un delito, aun cuando es evidente que existen elementos suficientes para establecer un vinculo con la delincuencia organizada, por lo que el crimen organizado logra permanentemente evadir el decomiso de esos recursos mal habidos generando espacios de impunidad.

En este momento la ley contempla varios mecanismos para asegurar los recursos de procedencia ilícita como son; i) el abandono a favor del Estado de bienes asegurados; ii) las confiscaciones; iii) incautaciones, iv) expropiaciones y v) el decomiso.

Nuestra constitución descarta la “confiscación” (aunque como lo señala el artículo 22 “No se considera confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109”).
Sin embargo, en la práctica no todas esas figuras son efectivas para combatir a la delincuencia organizada ya que todas requieren llevar un largo proceso de tipo penal.

En el caso del “aseguramiento” de bienes, por ejemplo, muchas de las veces los delincuentes logran incluso exigir al Sistema de Administración de Bienes Asegurados (SAE) de la SHCP la reparación de los daños derivados de la pérdida, extravío o deterioro de los mismos.  

Ha sido el reciente caso del ex gobernador de Quintana Roo, Mario Villanueva Madrid, quién apenas recuperó las propiedades que desde hace 12 años le incauto la PGR, cuando fue acusado de delincuencia organizada. Sabemos que en enero de 2012 finalizó el procedimiento de devolución de los bienes incautados como parte de un proceso legal concluido en 2010 dentro del Segundo Tribunal Unitario del Estado de México.

Además la figura de “expropiación”, solo se aplicar para lograr fines de interés público como son el construir escuelas, caminos, puentes y hospitales: aparte de que el combate contra la delincuencia organizada no es una de las causales contempladas por la ley Federal de Expropiación. Y en caso de que se use esa figura, el Estado está obligado a pagar al particular afectado la indemnización correspondiente.

Por lo que en síntesis, el destino de los bienes depende hoy, -en primer lugar-, de que exista un aseguramiento y adicionalmente se requiere de un proceso penal en el que el MP pruebe plenamente la existencia del delito y la plena responsabilidad del inculpado para que entonces el juez del proceso penal, además de imponer una pena de prisión, imponga el decomiso de los bienes producto del delito.

Muchas de las veces – casi todas- los bienes pueden no tener una relación directa o visible con los procesados, aun cuando si haya elementos de prueba suficientes para considerar que son instrumento, producto u objeto de un delito de delincuencia organizada. El ejemplo más claro es aquellos inmuebles donde la autoridad encuentra enormes cantidades de droga, armas o personas secuestradas.

Pero encontramos que la propiedad pertenece a un tercero, y que quizás sea un prestanombres, por lo que resulta evidente que el inmueble es instrumento de los delincuentes, pero no puede demostrarse que sea producto de las actividades de la delincuencia organizada, sino que simplemente es usado por ellos para la comisión de sus ilícitos.

¡La legislación prohíbe hoy la aplicación de ese inmueble en favor del Estado, no obstante que es obvio que sin ese tipo de bienes se dificulta la operación del crimen organizado!

Por lo tanto, la figura clave que permite disponer de esos bienes que son objeto, instrumento de las actividades delictivas es el decomiso y se debe aplicar el mecanismo denominado la Extinción de Dominio.

La figura de Extinción de Dominio fue instaurada, está en la constitución desde junio de 2008. En las reformas publicadas el 18 de junio de 2008 quedó perfectamente instituida la figura, la que se establecerá –dice el artículo 22 de la Constitución - por las siguientes reglas:

I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal.

II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes:

a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.

c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes.”

Don Sergio García Ramírez –hoy Consejero Electoral-, hizo un comentario sobre la figura en 2008, dijo que la extinción se incorpora a través de un procedimiento jurisdiccional y autónomo del de materia penal no obstante que sus fundamentos sean estrictamente penales. Subraya que resulta evidente la necesidad de combatir la delincuencia afectando los recursos que son el fruto de las actividades criminales. “Pero también es manifiesta la exigencia de que ese combate no desarticule el Estado de derecho ni contravenga el cauce regular de la afectación de bienes y derechos.”.

Agrega el también Presidente de la Academia Mexicana de Ciencias Penales que “aunque se diga que la extinción de dominio no es una medida penal, la realidad (jurídica) es diferente. Constituye una medida penal que debiera sujetarse a las reglas que fundan las medidas de esta naturaleza. Entre ellas, la acreditación de la responsabilidad penal del sujeto al que se priva de bienes y la prueba a cargo del Estado, sin inversión de esta carga, que es impropia del orden jurídico democrático” (Véase Boletín Mexicano de Derecho Comparado Número 123, Septiembre-Diciembre Año 2008).

Para concluir.

No conozco todavía el dictamen de la Comisión de Justicia, pero seguramente será presentada al pleno de la Cámara de Diputados el próximo martes 27 de febrero, y conociendo a los legisladores sé han hecho un buen trabajo.

Es una buena noticia que –aunque han pasado 17 meses-, que hayan dictaminado la iniciativa de reformas; y es muy mala para el crimen organizado.

¡Felicidades señoras y señores legisladores de la comisión de Justicia

Al margen:

La primera legislación en el subcontinente – y que ha sido modelo- es la denominada Ley de Extinción de Dominio de Bienes Ilícitos de Colombia;  la denominada Ley 333. Esta data de 1996 y  fue reformada en diciembre de 2002 (denominada hoy Ley 793). En Colombia una de sus causas de extinción es cuando existe incremento patrimonial injustificado en cualquier tiempo sin que se explique el origen lícito del mismo. (Artículo 2 de la ley)

Venezuela, Perú y Chile tienen una ley similar (Ecuador y Bolivia están intentado legislar sobre el tema); en Italia, Irlanda y otros países han institucionalizado el decomiso civil; y en el Reino Unido, EU, Australia, Irlanda, Sud África y algunas provincias de Canadá tienen la figura del Forfeiture.