Sin aplicarse casi, el nuevo sistema de justicia se dirige al fracaso/
JORGE CARRASCO ARAIZAGA
El sistema acusatorio adversarial –el cual permite los juicios orales–, que debía haber entrado plenamente en vigor en 2016 en México luego de ocho años de ajustes y entrenamiento, aún no se ha aplicado de manera cabal. Y ahora está en riesgo, pues ya hay en el Legislativo algunas propuestas para reformarlo. En opinión de especialistas, no es que ese sistema no funcione, sino que no se ha mostrado interés en capacitar a los encargados de implementarlo y operarlo en el día a día.
Todavía no ha sido puesto en operación de manera completa el nuevo sistema de justicia penal y los gobernadores de todo el país ya quieren reformarlo, porque le achacan el aumento de la inseguridad en México.
Pero detrás de su pretensión está el incumplimiento de los gobiernos estatales y federal para capacitar a los policías, ministerios públicos, defensores públicos, personal penitenciario y todos los operadores del nuevo modelo, pese a los millonarios recursos que recibieron y que tuvieron ocho años para hacerlo.
El presidente en turno de la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), el jefe de Gobierno de la Ciudad de México, Miguel Ángel Mancera, ya anunció un paquete de reformas a la Constitución y al Código Nacional de Procedimientos Penales, mientras que el PRI tiene en la Cámara de Diputados una iniciativa que especialistas no dudan en calificar de contrarreforma a lo aprobado por el propio Congreso en 2008.
María Novoa, directora del área jurídica del Centro de Investigación para el Desarrollo, AC (CIDAC), experta en reformas de sistemas de justicia penal en América Latina, asegura que los gobernadores desconocen o se han desentendido de la operación del sistema penal acusatorio, que este domingo 18 cumple un año de haber entrado en vigor en todo el país.
A trompicones
La operación del sistema de justicia penal mexicano está empezando, pero nació con grandes rezagos y obstáculos. Apenas entrado en vigor, el Ejecutivo federal decidió la desaparición de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (Setec), y mediante un acuerdo con los poderes Legislativo y Judicial decidió que la operación recayera en el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, como si fuera un asunto meramente de esta materia.
Ni siquiera se han definido, en el gobierno federal ni en los locales, los criterios para homologar los registros de su operación, no hay ningún sistema tecnológico que permita el intercambio efectivo de información entre las instituciones y menos un modelo homologado de investigación delictiva en las procuradurías.
En el caso de la Procuraduría General de la República no se ha reformado el marco jurídico para su operación y funcionamiento bajo el sistema de justicia adversarial.
El resultado es que pilares del sistema, como la defensoría pública, se mantienen a la cola de la operación. Este año, de acuerdo con Novoa, esa área ni siquiera recibió presupuesto. Otra de las innovaciones del nuevo sistema es la asesoría a las víctimas, pero hasta octubre de 2016 el gobierno federal sólo tenía 66 asesores jurídicos en la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) y los estados, 699 en total.
Sólo la mitad de los estados tenían sus propias CEAV.
De acuerdo con el estudio Hallazgos 2016: Seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México, elaborado por Novoa y dado a conocer el miércoles 14, la parte más débil del sistema es la seguridad pública. Los policías, los primeros en responder a los delitos, no utilizan ni conocen el Informe Policial Homologado previsto en el sistema. Además prevalece la falta de comunicación entre la policía y el Ministerio Público para el llenado de los informes con los que se empieza una acusación.
Con todas esas falencias, Novoa, maestra en políticas públicas por la Universidad Simón Bolívar de Venezuela, estima que por lo menos se requiere una década para que en México opere este sistema de justicia penal.
–¿Por qué los gobernadores lo quieren modificar? –se le pregunta.
–Lo usan como pretexto y campaña política para justificar que no han tenido efectividad en sus políticas públicas de seguridad y prevención.
Sin dudarlo, asegura que se trata de “populismo penal” que no resuelve los problemas esenciales en materia de justicia y pone en riesgo una decisión importante tomada por el país hace nueve años, cuando se aprobó el cambio del sistema de justicia inquisitorio y opaco a uno de justicia adversarial y transparente.
El Legislativo dio ocho años para que entrara en funcionamiento pleno en todo el país, aunque algunas entidades, como Chihuahua y el Estado de México, lo hicieron antes. El plazo se cumplió en junio del año pasado, después de que el Estado mexicano destinara casi 15 mil millones de pesos en capacitación e inversión para el nuevo sistema.
“Es preocupante que se haya dispuesto de un monto tan grande de dinero y no estemos viendo instituciones capaces de tener un funcionamiento óptimo para darnos una operación del sistema”, dice Novoa, egresada de la Universidad Central de Venezuela y quien también ha participado en proyectos de reforma judicial en Europa Oriental.
En lo que toca a América Latina, el sistema de justicia adversarial empezó hace 30 años en Guatemala y se han hecho cambios desde entonces en sus códigos e instituciones. En Chile, en sus primeros 10 años de operación hubo un corte y una evaluación. Ahora que va a cumplir 20 años, viene una segunda evaluación para otros cambios, explica la investigadora.
“Los cambios que se han propuesto en esos países no afectan los principios del sistema, que es lo que aquí vemos en riesgo. Por lo menos en la propuesta de reforma que está en la Cámara de Diputados. La otra está en el Senado. La del diputado César Camacho (coordinador parlamentario del PRI) pretende endurecer el sistema respecto a lo que teníamos en el modelo inquisitivo mixto. Eso sería volver a empezar con la violación de derechos e ir en contra del garantismo que promueve el nuevo sistema”, dice.
En su estudio, publicado por el CIDAC con el apoyo de la Fundación Naumann, de Alemania, Novoa explica que las iniciativas presentadas en el Senado y en la Cámara de Diputados van en sentido contrario al nuevo sistema.
Explica: la que se presentó en el Senado, en diciembre del año pasado con el apoyo de algunas organizaciones civiles, pretende modificar la Constitución para eliminar la figura del arraigo, la prisión preventiva oficiosa y la vinculación a proceso.
La de Camacho busca endurecer las normas procesales del sistema acusatorio, hasta hacerlas “contrarias a cualquier modelo democrático de justicia”. Entre ellas, revertir la carga de la prueba para que el inculpado sea quien ofrezca las necesarias para ser exonerado. “Eso no existía ni siquiera en el sistema inquisitivo anterior”, dice la investigadora.
Esa iniciativa del PRI propone también juicios orales sin testigos y que los policías puedan declarar “por referencia”, es decir sobre lo que un tercero les diga. Sumado a la pretensión de permitir a los policías que entrevisten a cualquier persona, incluidos los detenidos, se crea un incentivo para que se presenten casos de tortura, que es justamente lo que se ha querido evitar con el nuevo sistema, dice la experta.
Aunque no fue preciso, Miguel Ángel Mancera aseguró el pasado jueves en el noticiero Despierta, de Televisa, que debido al aumento de la violencia en el país, la Conago tiene preparadas 34 o 35 propuestas de reforma. Como único argumento dijo que el sistema permite la salida de delincuentes de prisión y éstos después reinciden. Citó ejemplos vagos, sin referirse en ningún momento a la actuación de los policías o el Ministerio Público en las investigaciones bajo el nuevo sistema.
“Hasta ahora no hay evidencia ni información de que la inseguridad haya aumentado por el nuevo sistema. Lo que se ve es una desinformación y desconocimiento sobre la operación del sistema penal acusatorio. Eso es alarmante”, dice Novoa en la entrevista.
Sin liderazgo
También alarmada se muestra Diana Cristal González Obregón, abogada penalista y redactora en el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), creado para la operación del nuevo sistema de justicia penal.
“Es un error lo que se pretende. Estamos en la etapa más difícil porque el sistema requiere ajustes para su mejor funcionamiento y no para retroceder al sistema anterior. Pareciera que con la entrada en vigor del sistema acusatorio, hace un año, se acabó todo. Es todo lo contrario. A todos se les olvidó que se necesita liderazgo para que funcione y nadie lo está tomando.
“Es mentira que el nuevo sistema de justicia no funciona. El problema está en que no hay capacitación, no hay liderazgo ni federal ni local. No se han reformado las procuradurías, aunque algunas han pasado a llamarse fiscalías, y no se han actualizado los planes y programas de capacitación.
“Peor aún es que no se entiende el CNPP por parte de policías, ministerios públicos o defensores de oficio. Ni siquiera se ha digitalizado el proceso, pues se sigue trabajando todavía con montañas de papel, como en el sistema anterior”, dice González Obregón –en entrevista vía telefónica– sobre las carencias para el funcionamiento del nuevo sistema y que son tareas principalmente de los gobernantes, aunque los poderes judiciales de los estados y la Federación tienen sus propios rezagos.
Ante casos como el de la menor Valeria, violada y asesinada en Ciudad Nezahualcóyotl, en el que el acusado amaneció muerto en la prisión el pasado jueves 15, González Obregón dice que el sistema acusatorio permite conocer lo que realmente pasó y revisar la actuación de la policía, el Ministerio Público y las autoridades del penal. Es un derecho de la familia, pero también de la ciudadanía. El sistema además permite la rendición de cuentas, dice.
“La sociedad debe exigir ahora más que nunca a las autoridades federales y locales que invierta en capacitación, en el capital humano y en los recursos que necesitan los operadores del sistema”, asegura.
María Novoa asegura que la mayor parte del problema está en las procuradurías y en las policías, que son responsabilidad de los gobernadores, a pesar de que algunas procuradurías se han cambiado a fiscalías autónomas.
Dice que más de 50% de las denuncias ante las procuradurías, bajo el nuevo sistema penal, ni siquiera llegan al Poder Judicial. Es decir, en la mitad de las denuncias los jueces ni siquiera se enteraron que existían.
“Lo que está llegando a los juzgados son las denuncias con detenidos; o sea, casos de flagrancia; y a pesar de ello los casos así se están acumulando en los tribunales. Tampoco se están utilizando soluciones alternas al procedimiento, como el acuerdo reparatorio, la suspensión condicional del proceso o el procedimiento abreviado, ni siquiera en los casos menos graves.”
Esto evidencia la ausencia de capacidades de las procuradurías y fiscalías, porque no están siendo capaces de judicializar los asuntos en que no hay personas detenidas, afirma.
–En la sociedad sigue prevaleciendo el sentido de impunidad, sobre todo en casos donde el delincuente es detenido y queda en libertad. Ese es el principal argumento de los gobernadores para cuestionar al sistema penal adversarial. ¿Por qué sigue ocurriendo?
–Si salvaron el debido proceso, es decir, si se respetó lo que establece la Constitución durante la detención, la policía y el Ministerio Público ante la falta de certeza de sus investigaciones, están activando el artículo 140 del CNPP, que permite la libertad del acusado durante la investigación –responde Novoa.
“Tienes al detenido, lo dejas en libertad, pero el proceso continúa. Lo siguiente es que se debería judicializar a las 48 o 72 horas por citación o con una orden de aprehensión. Pero cuando ves el número de aprehensiones, no corresponde con la activación de ese artículo. Es decir, los casos ya no se siguen por parte del Ministerio Público. Por eso la gran percepción de impunidad. Esa no es falla del sistema, sino de los encargados de las acusaciones.”
–Es el caso del sargento segundo de la Policía Militar que fue detenido por la ejecución de un civil en Palmarito, Puebla, en mayo pasado, durante el enfrentamiento con presuntos delincuentes dedicados al robo de combustible. El juez lo liberó por falta de elementos.
–Todo estuvo en función de cómo el Ministerio Público Federal presentó el caso y con qué elementos ante el juez. El juzgador tomó una decisión que no fue muy popular, según dijo, porque los elementos que le presentaron fueron muy pobres. Esas son fallas del Ministerio Público o de la policía. Los jueces actúan con lo que les presenta el Ministerio Público.
Lo que soslayan los promotores de las reformas es que, bajo el nuevo sistema, el índice de sentencias condenatorias es casi total respecto a los casos que presenta el Ministerio Público. En 2016, a excepción de Morelos, en todo el país las sentencias han sido condenatorias.
Hay estados –como Aguascalientes, Colima, Nayarit, Sonora y Tlaxcala– con 100% de sentencias condenatorias; seguidos de la Ciudad de México, Michoacán, Sinaloa, Tabasco, Yucatán y Zacatecas, con más de 90%, según los datos proporcionados a Novoa por la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, para la realización del estudio.
Fuera de Morelos, que obtuvo 48% de condenas, los dos más bajos con sentencias condenatorias son Chihuahua y Guanajuato, con 68%. Ambos estados son, de acuerdo con el estudio, los que más avances tienen en la consolidación del nuevo sistema de justicia. Siguen Baja California y Querétaro. En los últimos lugares están Guerrero, Baja California Sur, Campeche, Hidalgo, Sonora, Veracruz, Nayarit y Tlaxcala.
“Antes de insistir en las reformas, se debería tener más información para saber por qué sí o por qué no los cambios. Estamos en un proceso muy joven. Es cuestionable hablar de consolidación cuando no has terminado de implementar y no tienes esquemas de evaluación institucionalizados. El proceso está más vulnerable que hace un año o dos. En vez de una evolución, se tomaron decisiones que ahora afectan el proceso”, asegura Novoa.
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