Reforma política

Reforma política: grandes temas… chiquitos

Jenaro Villamil

Revista Proceso # 1799, 24 de abril de 2011;

Aunque en la iniciativa de reforma política auspiciada en el Senado por el PRI, el PAN y el PRD se incluyen propuestas que pueden ser trascendentes para el sistema político, los puntos que se eliminaron del dictamen revelan que se trata de una reforma preventiva y no de una que vaya a fondo para transformar las estructuras anacrónicas. En entrevista con Proceso, Pedro Joaquín Coldwell y José Woldenberg exponen lo que a su juicio son las luces y sombras de los cambios propuestos.

Tras dos años de negociaciones en las comisiones del Senado de la República, los tres principales partidos –PAN, PRI y PRD– acordaron impulsar una iniciativa de reforma política “preventiva” y no “fundacional” del régimen político para incorporar mecanismos que eviten una parálisis de gobierno cuando no haya mayoría de algún partido en las cámaras del Congreso o falten votos para aprobar el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos.

El dictamen, firmado por los integrantes de las comisiones de Puntos Constitucionales, Reforma del Estado y Estudios Legislativos, enumera los “grandes temas” que se incorporan para la reforma constitucional: iniciativa ciudadana; consulta popular; candidaturas independientes; iniciativa preferente; reconducción presupuestal; observaciones del Ejecutivo al Presupuesto de Egresos de la Federación; sustitución del presidente en caso de falta absoluta; reelección de legisladores; ratificación de comisionados de órganos reguladores (Comisión de Competencia Económica, Cofetel, Comisión Reguladora de Energía), e integración de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Los aspectos más polémicos del “decálogo presidencial” para la reforma política, presentado el 15 de diciembre de 2009 por Felipe Calderón, quedaron fuera de la iniciativa, tales como la segunda vuelta en la elección presidencial –vetada por el PRI–; disminución de 500 a 400 legisladores en la Cámara de Diputados y de 128 a 96 en el Senado; incremento de 2% a 4% como porcentaje mínimo de votación para mantener el registro de un partido político, y el tema del “veto” presidencial, así como las observaciones a proyectos de ley como el Presupuesto de Egresos.

Sin embargo, también se eliminaron las propuestas tendentes a la configuración de un régimen semipresidencial o semiparlamentario, como la ratificación total o parcial de los miembros del gabinete –propuesta por el PRI y el PRD–; la autonomía del Ministerio Público, y la revocación de mandato o la moción de censura y control parlamentario para los secretarios de Estado.

En este sentido quedaron fuera varios puntos propuestos por académicos y especialistas del Instituto de Estudios para la Transición Democrática y del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, quienes en 2009 presentaron un extenso documento ante el Senado.

También fueron descartados otros planteamientos. El año pasado se ventilaron en la prensa dos propuestas consideradas como “un retroceso” y que presionaron al interior de la bancada del PRI: la del gobernador mexiquense Enrique Peña Nieto, quien abogó por retomar la figura de la “cláusula de gobernabilidad” para que una fuerza política pueda tener mayoría absoluta con 35% de los votos, y la de José Córdoba Montoya –principal asesor del expresidente Carlos Salinas de Gortari–, quien en su artículo Contra el proporcionalismo escribió que es necesario eliminar la figura de los legisladores plurinominales y reforzar el carácter presidencialista del régimen (Reforma, 11 de abril de 2010).

En cuanto a Peña Nieto, en su artículo Mayorías en el Congreso para un Estado eficaz, publicado en El Universal, argumentó incluso en contra de la propuesta de los senadores del PRI para aprobar la ratificación del gabinete presidencial:

 “Al margen de otras ventajas que pudiera tener esta propuesta, tampoco es un mecanismo que garantice la formación de mayorías, ya que la aprobación de un funcionario por el Congreso no implica un respaldo posterior al programa de gobierno del Ejecutivo”, argumentó el mandatario estatal (El Universal, 16 de marzo 2010).

El tema que logró consensos mínimos fue el de la incorporación de nuevas figuras, como las “candidaturas ciudadanas” –que entrarían en vigor no en 2012, sino en 2015–, la “iniciativa ciudadana” y la “consulta popular”, que se incorporan al artículo 35 de la Constitución, así como la reelección inmediata de los legisladores hasta por nueve años en el caso de diputados federales y hasta por 12 años en el de senadores.

En la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se incrementa de 30% a 40% el porcentaje mínimo de votos para que una fuerza política pueda tener mayoría en el órgano legislativo capitalino.

Pros y contras

Al presentarse la iniciativa, el jueves 14, el senador panista Santiago Creel criticó que el proyecto de candidaturas independientes no esté listo para 2012, sino para la elección intermedia de 2015.

 “Eso a mí me parece totalmente inaceptable”, planteó Creel en tribuna. “¿Qué vamos a hacer si esta reforma difiere las candidaturas ciudadanas hasta 2015 y si un ciudadano decide, en el ejercicio de sus derechos, acudir ante el Pacto de San José y ampararse ante la negativa de la autoridad electoral?”, preguntó el exsecretario de Gobernación foxista y uno de los principales precandidatos presidenciales del PAN.

Creel también propuso que en materia de referéndum y consulta popular se incluyeran “temas torales”, como la educación y la reforma energética, en los que no se ha podido avanzar por tener un Congreso dividido. “Son temas que deberían poner a la ciudadanía para que los vote ‘sí’ o ‘no’. Si nosotros sujetamos la cuestión del referéndum, la consulta popular, a que sea aprobada por una mayoría del Congreso, la anulamos”, afirmó Creel al criticar el dictamen en ese sentido.

Por su parte, el senador Pedro Joaquín Coldwell, presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales y uno de los principales negociadores del PRI en materia de reforma política, admite que los cambios acordados en el dictamen “tienen un sentido preventivo porque cierran espacios para escenarios de falta de funcionalidad”.

En entrevista con Proceso, precisa que esta reforma no conduce “a un cambio de régimen de gobierno, pero sí es una modernización de los poderes públicos dentro del régimen presidencial”.

 “Es la primera reforma política que podemos aprobar en muchos años. Siempre hemos aprobado reformas electorales y reformas a los partidos políticos, pero esta es la primera vez que los cambios constitucionales propuestos tocan a los poderes públicos”, advierte el senador y exgobernador de Quintana Roo.

–¿Aguanta el sistema presidencial, tal como está, un sexenio más sin cambios profundos? –se le pregunta.

–Será necesario abordar una reforma al régimen de gobierno, explorar más hacia un sistema semipresidencial o semiparlamentario. Eso sería una reforma refundacional, pero en estos momentos no hay condiciones para hacerlo.

–¿Por qué?

–Porque no se dieron los acuerdos fundamentales en ese sentido. La reforma refundacional tendrá que esperar a otro gobierno, pero insisto en que en esta iniciativa se tocan aspectos sustanciales de los poderes públicos que no se habían visto antes, como un mecanismo claro en caso de ausencia absoluta del presidente, la reconducción presupuestal, las candidaturas independientes o la reelección consecutiva de legisladores, un tema que no se había concretado desde el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz.

–¿Cómo se puede evitar que las candidaturas independientes, tal como se establece en el dictamen, no sean una vía de promoción a intereses personales o de poderes fácticos?

–Las candidaturas independientes no van a deteriorar el régimen de sistema de partidos; al contrario, quizá contribuyan a mejorarlo. ¿Cómo impedir que ocurra lo que usted dice? Eso deberá resolverse en la reglamentación, cuando entremos a la reforma del Cofipe. En paralelo hay otro grupo de senadores que está trabajando una nueva reforma electoral.

Los pendientes

El exconsejero presidente del Instituto Federal Electoral y profesor de la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM José Woldenberg considera que existen rasgos positivos en la iniciativa de reforma política porque “llena algunas lagunas funcionales y actualiza temas como la reelección de los legisladores”.

Sin embargo, advierte, “el tema de fondo está pendiente: ¿Un régimen presidencial con multipartidismo equilibrado como el que tenemos sigue siendo la mejor fórmula?

 “Creo que más temprano que tarde tendremos que discutir sobre este punto. El tema surgió en distintas propuestas. Nosotros hemos cambiado el sistema de partidos, el sistema electoral, pero sigue intocado el régimen de gobierno. Lo bueno de esta reforma es que toca algunos temas sobre este asunto. Ojalá pudiéramos dar un debate de fondo sobre si el régimen presidencial es el más conveniente por ahora”, resume el especialista.

Integrante del Instituto de Estudios para la Transición a la Democracia (IETD), que presentó un extenso documento a favor de la adopción de un modelo parlamentario, Woldenberg admite que, “en efecto, no hay condiciones por ahora para adoptar un régimen parlamentario.

 “Esta es la reforma que, por ahora, le conviene al PRI, al PAN y al PRD. Es una reforma que puede verse en sentido progresivo y gradualista, como han sido los cambios en México”, señala.

–¿Cómo considera usted esas propuestas que buscaban eliminar la representación plurinominal o retornar a la figura de la cláusula de gobernabilidad?

–Esas fueron expresiones de quienes quieren exorcizar la pluralidad a través de fórmulas, dado que no pueden hacerlo con votos. La cláusula de gobernabilidad es una rémora de los años ochenta. No se puede construir la gobernabilidad limitando la diversidad de las expresiones políticas.

Para Woldenberg, en la actual iniciativa de reforma política debe modificarse la cláusula de gobernabilidad en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, pues de esta manera un partido político podría tener la mayoría con sólo 30% de los votos. “Yo hubiera actualizado a la ALDF como en la Cámara de Diputados”, agrega.

Comparte su posición crítica frente a la figura de las candidaturas independientes, a pesar de que es presumida como uno de los grandes avances de esta iniciativa. El especialista advierte que quienes llegan como figuras “independientes” a final de cuentas acaban operando como partidos políticos, porque reciben recursos públicos, forman una bancada y tienen que ser fiscalizados por el organismo electoral.

 “Siempre he dicho que en una candidatura independiente nos tratan de dar gato por liebre. Es una retórica antipartido, muy eficaz dada la crisis de los partidos actuales, pero siempre un candidato independiente acaba funcionando como si fuera un partido”, resume.

El dictamen del Senado advierte que se incorporará esta figura en los artículos 35 y 116 de la Constitución, pero su base normativa deberá establecerse en la ley secundaria y entraría en vigor hasta las elecciones de 2015.

 “De aprobarse esta propuesta será necesario realizar adecuaciones de fondo, de gran calado y complejidad, en las leyes electorales, tanto federales como locales”, establece el dictamen.

Entre los puntos que están pendientes se enumeran los siguientes: “los aspirantes a registro como candidatos independientes deberán comprobar de manera fehaciente que cuentan con el respaldo de un número mínimo de ciudadanos; a esos requisitos deberán añadirse los relativos a una adecuada distribución territorial del respaldo ciudadano. Quien pretenda ser registrado como candidato independiente a la Presidencia de la República deberá presentar firmas de respaldo que se concentran de manera evidente en unas cuantas entidades federativas, o en una sola.

“Se trata de una tarea legislativa de enorme complejidad para la que será necesario allegarse las experiencias de otras naciones y el apoyo de expertos nacionales e internacionales”, indica el dictamen.