Proceso # 2206, 10 de febrero de 2019
Lo que está ocurriendo en Venezuela no puede verse sólo desde la perspectiva de un régimen dictatorial que ha conducido a una crisis económica y humanitaria de grandes proporciones. La situación actual en ese país conlleva también la acción de fuerzas conocidas por sus tendencias intervencionistas de larga data, cuyos efectos negativos son ampliamente conocidos en América Latina y se resienten actualmente en diversas partes del mundo.
Venezuela ha dejado de ser un problema de dictaduras latinoamericanas para convertirse en un centro de gravedad a partir del cual se define la influencia que tendrán en el hemisferio occidental grandes actores de la política internacional. Sin duda, la responsabilidad de Nicolás Maduro es enorme. Pero no lo es menos la de todos aquellos para quienes Venezuela es una pieza que les permite hacer valer sus intereses ideológicos, económicos, políticos o militares de manera que no contribuye, necesariamente, al interés superior de devolver la estabilidad y el respeto a los derechos humanos en ese país.
Las limitaciones de la OEA
El tratamiento del problema venezolano en la política internacional ha atravesado diversas etapas. La primera tuvo lugar, principalmente, en el ámbito del organismo regional americano (OEA) y giró principalmente en torno a cómo enfrentar el deterioro de las instituciones democráticas.
No es ocioso recordar que, desde el final de la Guerra Fría, el tema de la participación de organismos multilaterales en la defensa de la democracia ha dado lugar a numerosas reflexiones. Está abierto el debate sobre hasta dónde pueden factores externos ser elementos decisivos en el devenir de procesos políticos internos; asimismo existen múltiples opiniones sobre las atribuciones que deben tener organismos internacionales o grupo ad hoc para que sus acciones cumplan dos requisitos: de una parte, no se queden en exhortaciones o declaraciones puramente verbales, cuya influencia en el desarrollo de los acontecimientos es marginal; y de la otra, preserven los principios del derecho internacional relativos a la no intervención en asuntos del orden jurídico interno que, como se sabe, están contenidos en la Carta de las Naciones Unidas y de la OEA.
El renacimiento de la OEA en el decenio de los noventa se debió, en gran medida, a las nuevas funciones que se le atribuyeron para la promoción de la democracia. Todo comenzó en la Asamblea General celebrada en Santiago de Chile en 1991, donde se aprobaron el Compromiso de Santiago con la Democracia y la Resolución 1080 sobre Democracia Representativa. A esos documentos siguieron otros que fueron ampliando compromisos hasta llegar, en 2001, a la Carta Democrática Interamericana.
A pesar de la insistencia con la que se alude a dicha Carta, la verdad es que se trata de un documento muy declarativo y poco operativo. Las acciones concretas establecidas allí para influir sobre situaciones que ponen en riesgo el orden constitucional y la democracia son dos: el secretario general de la OEA puede elaborar un Informe sobre el particular y convocar al Consejo Permanente para una evaluación colectiva del mismo y decidir sobre la puesta en marcha de iniciativas diplomáticas, incluyendo los buenos oficios, que contribuyan a la restauración del orden democrático. De no tener éxito tales iniciativas, se convocará entonces a una sesión especial de la Asamblea General de la OEA, la cual puede decidir, con una mayoría de dos tercios, la suspensión del Estado en cuestión de su derecho a participar en las actividades de la organización.
El tema de Venezuela tardó en llegar a la OEA. Los gobiernos latinoamericanos y caribeños tenían motivos para ver con distanciamiento y cautela lo que podía prosperar allí. En primer lugar, desde el punto de vista de elecciones libres, éstas fueron ganadas ampliamente por Hugo Chávez, verdadero ídolo de sus millones de seguidores y, aunque sólo en sus primeros momentos, por su seguidor Nicolás Maduro.
En segundo lugar, Venezuela contó con aliados sólidos entre los países latinoamericanos. No se puede menospreciar la influencia del pensamiento de Chávez en la conformación de la Alianza Bolivariana, cuya ideología y seducción sobre varios países de la región, como Ecuador, Bolivia y Nicaragua, duró varios años. Además, Venezuela gozaba de clara solidaridad por parte de dos de los países latinoamericanos de mayor peso: Argentina y Brasil.
Con tales antecedentes, la participación de la OEA en el tema de Venezuela fue posible por tres grandes cambios que tuvieron lugar en su situación interna y en el ambiente político latinoamericano en los últimos cuatro años. Internamente, la caída en los precios del petróleo que redujo notablemente el campo de acción de Venezuela para preservar su influencia en otros países y, sobre todo, mantener a flote una economía casi totalmente dependiente del exterior; muy pronto el desabasto se hizo sentir en todos los niveles, incluyendo bienes indispensables para la alimentación y la salud.
La situación anterior contribuyó al fortalecimiento de la oposición, que obtuvo su primer gran triunfo al ganar la mayoría de la Asamblea Nacional en las elecciones de 2015. Fue entonces cuando salieron a la luz los aspectos más autoritarios del ya desacreditado gobierno de Maduro. La Corte Suprema de Justicia, controlada por el Poder Ejecutivo, despojó al Parlamento de sus poderes; el Ejecutivo suspendió el referendo revocatorio del presidente Maduro en octubre de 2016, así como las elecciones de gobernadores estatales. En los últimos cuatro años, cientos de personas, entre ellas los líderes más destacados de la oposición, han sido encarceladas y miles son detenidos por sus ideas.
El segundo gran cambio que favoreció la intervención de la OEA se relaciona con el giro en la vida política de América Latina que supuso la derrota de gobiernos de izquierda en Argentina y Brasil. Era evidente que los nuevos gobernantes seguirían líneas distintas hacia Venezuela, colocando ahora su esfuerzo en desprestigiar los resultados de gobiernos populistas cuya mejor expresión era el llamado socialismo del siglo XXI.
El tercer gran cambio tiene que ver con la llegada a la Secretaría General de la OEA, en marzo de 2015, de Luis Almagro, una personalidad decidida a utilizar los instrumentos de la organización para defender la democracia. Que, como ya señalamos, tales instrumentos tengan una posibilidad de incidencia real muy limitada es otro problema. El hecho es que ha sido posible darle un espacio a la organización para convertirse en pieza central para clamar por la democracia en Venezuela.
La decisión adoptada en el Consejo de la OEA el 28 de marzo de 2017, según la cual se daba una oportunidad a las iniciativas diplomáticas que condujeran a la celebración de elecciones y liberación de presos políticos en Venezuela, no tenía posibilidades de éxito. El comportamiento del delegado venezolano en la reunión, centrado en la descalificación del secretario general y todos quienes apoyaron su esfuerzo, presagió los peores resultados.
Fue el comienzo de una serie de acciones que evidenciaron el escaso campo de maniobra del que goza la organización como factor decisivo para darle solución a los problemas que involucran procesos democráticos. Formó parte de tales acciones la poco afortunada Asamblea General de la OEA celebrada en Cancún, México, en 2017. No es extraño que sus sesiones hayan sido tormentosas. Se conocía la agresividad verbal de la representante venezolana. Lo que llamó la atención fue que México, tradicionalmente distante de la OEA, se ofreciera a la celebración de tal asamblea, cuyo documento final difícilmente respondería a las expectativas que se habían creado.
Como era previsible, la oposición de los países caribeños se hizo sentir y no se logró aprobar el texto condenatorio de Venezuela que se esperaba. En todo caso, la finalidad última, que era expulsar a Venezuela de la OEA, se resolvió motu proprio cuando Maduro decidió, poco después, abandonar la organización.
Otros intentos infructuosos de mediación
Paralelamente al trabajo de la OEA, tuvieron lugar diversas acciones externas a través de las cuales se buscó alentar entendimiento entre el gobierno de Maduro y los grupos de oposición. Los primeros intentos se dieron entre 2016 y 2017, cuando los expresidentes de República Dominicana, Panamá y España, con el respaldo de Estados Unidos y el Vaticano, intentaron ser mediadores entre el gobierno y la oposición. Personajes de ambas partes participaron en pláticas auspiciadas por la Unión de Repúblicas de América del Sur (Unasur). Al final sólo quedaron acusaciones en el sentido de que Maduro utilizaba esas pláticas para desprestigiar a la oposición y ganar tiempo para seguir adelante con el desmantelamiento de las instituciones democráticas.
Al rememorar aquellos intentos de mediación, no es ocioso hacer notar algunas de las omisiones que limitaban sus resultados. Se advierte, por ejemplo, la ausencia en el diálogo de países que hubiesen podido ejercer verdadera presión sobre el gobierno de Venezuela. En primer lugar, Cuba; su presencia en la realidad venezolana es muy grande, notoria, desde luego, en los programas de salud, pero sobre todo en los sistemas de seguridad, tanto en el ejército como en las milicias surgidas en los Comités de Barrio. Se siente, incluso, en la manera de contener grandes manifestaciones que, toda proporción guardada, es más profesional de lo que ocurre en otros países latinoamericanos.
Segunda omisión importante fue la ausencia de los países que mayormente importan para la economía venezolana, como son China, Rusia y Estados Unidos: uno como comprador de petróleo y proveedor de financiamiento; el segundo como vendedor de armamento y proveedor de financiamiento, y el tercero como importante comprador de petróleo. Parece entonces que la aproximación a los problemas de Venezuela siempre llegó por el lado de elecciones democráticas o entendimiento con grupos opositores y no por consideraciones de tipo geopolítico que tomaran en cuenta el valor estratégico de sus riquezas petroleras.
Como parte de los esfuerzos para abordar la situación interna desde el punto de vista económico y político, en agosto de 2017 fue creado el Grupo de Lima, que tiene alta representatividad por reunir a los países más importantes del hemisferio, incluido Canadá. Por otro lado, es significativo por la mutación que experimentó a medida que las elecciones en tres países latinoamericanos –Brasil, Chile y Colombia– inclinaron el péndulo político de la región hacia la derecha, mientras en México lo hicieron hacia a la izquierda.
Las elecciones de 2018 en esos cuatro países tuvieron como resultado un escenario dual en América latina. México se colocó a la izquierda, con el triunfo arrollador de Andrés Manuel López Obrador; una personalidad apasionada por las cuestiones internas pero un tanto indiferente a lo que ocurre en el exterior. Por lo contrario, Duque, de Colombia, y en particular Bolsonaro, de Brasil, han dado muestras de buscar protagonismo internacional. En tales condiciones, el Grupo de Lima ha tomado otras características ideológicas y geopolíticas. México ya no asiste a sus reuniones. Canadá y Brasil, por motivos muy distintos, aparecen actualmente como las figuras fuertes del grupo.
Cambios
Enero de 2019 ha sido un momento crucial para la acción internacional en Venezuela. La toma de posesión para un nuevo mandato de Nicolás Maduro el 10 de enero, en medio de un clima de deterioro brutal de la situación económica, así como de malestar social acrecentado por las migraciones de cientos de miles hacia los países vecinos, elevó el repudio de la opinión pública internacional. Gran número de países, entre ellos todos los miembros de la Unión Europea, pidieron a sus embajadores no acudir a la toma de posesión. Otros, como México, lo hicieron a niveles bajos de representación. El desconocimiento de elecciones consideradas fraudulentas y, en general, el ambiente internacional contrario al reconocimiento de una dictadura cuyos efectos sociales son tan evidentes, permitía prever una nueva oleada de manifestaciones de descontento. Lo que ocurrió fue mucho más allá de lo esperado.
El 23 de enero, aniversario de la caída del dictador Marcos Pérez Jiménez, se convocó a una gran manifestación por parte de los diversos grupos opositores que conforman la Asamblea General, el único cuerpo representativo que actúa legalmente de acuerdo con la Constitución elaborada por Chávez. Ese día el presidente de la Asamblea, Juan Guaidó, se autoproclamó presidente interino de Venezuela. Lo hizo con base en una interpretación de la Constitución que así lo prevé cuando no existe un presidente de la república legalmente electo.
Formalmente, todo país tiene el derecho a considerar que las elecciones de Maduro fueron fraudulentas. Pero ello no obsta para reconocer dos situaciones de facto cuyas consecuencias no pueden pasar desapercibidas. Una, que no todos lo consideran así, ya que varios gobiernos mantuvieron relaciones diplomáticas con Maduro. Dos –y esto es lo de mayor importancia– que con el apoyo de las fuerzas armadas que hasta ahora le siguen jurando lealtad, Maduro mantiene el control efectivo sobre el territorio nacional y puede ejercer allí el uso legítimo de la fuerza.
Sea como fuere, el efecto de esa autoproclamación y el acompañamiento internacional que tuvo ha cambiado totalmente el margen de acción de la oposición, las dimensiones del enfrentamiento con Maduro y el papel de los actores externos en el devenir, no sólo de Venezuela, sino de toda América Latina.
El mayor problema para la oposición venezolana había sido su falta de cohesión interna y legitimidad de sus diversos sectores. Fuertemente divididos entre sí y carentes de un verdadero plan de gobierno, los opositores tenían como leit motiv oponerse a Maduro y explayarse en sus críticas, pero no ofrecían una verdadera alternativa de gobierno con proyectos convincentes tanto para observadores externos como para la población venezolana. La figura de Guaidó, desprendida un tanto de las rencillas internas, joven y con un discurso totalmente nuevo, cambió el panorama. Su reconocimiento por parte de países latinoamericanos fue casi instantáneo. La excepción provino de quienes piden una búsqueda de diálogo que evite los enfrentamientos y la violencia: Bolivia, México, Uruguay y países del Caribe.
Una vez que tuvo lugar la proclamación del presidente interino, las demandas de la oposición están bien acotadas: reconocer a Guaidó como presidente interino y, al hacerlo, darle la legitimidad que requiere para trazar una estrategia hacia diversos frentes: el primero, convencer a los militares, así como a los grupos chavistas más representativos, de sumarse al reconocimiento del nuevo presidente. El segundo, trabajar conjuntamente para cumplir su misión como presidente interino, que es la de convocar a elecciones. El tercero, establecer un periodo de transición para hacer posible tales elecciones y, al mismo tiempo, comenzar la reconstrucción de un país cuyas instituciones administrativas no funcionan, donde la violencia es una de las más altas del mundo, reina el desabasto de bienes elementales para la salud y alimentación, y el tejido social está profundamente polarizado.
Ahora bien, Juan Guaidó no es una figura providencial que desde la presidencia de la Asamblea General haya gestado poco a poco grupos de apoyo que lo llevaron a su proclamación como presidente interino. La preparación de esta etapa se forjó, en gran medida, desde Washington. Rafael Rojas, gran estudioso de América Latina, señaló hace poco en un artículo al referirse a la oposición venezolana: “La política opositora incrementa su dependencia del gobierno de Donald Trump y de los congresistas republicanos de Estados Unidos que, cada vez de manera más desinhibida, hablan de una remoción violenta del régimen madurista por medio de un golpe de Estado o intervención militar” (Las razones del abismo, Nexos, 26 de enero de 2019).
En efecto, reportajes aparecidos recientemente en El País o The Washington Post (3 de febrero de 2019) hacen muy buenos relatos de cómo se fraguó desde Washington una hoja de ruta para las luchas de la oposición en Venezuela. Desde el Congreso estadunidense, la figura clave es Marco Rubio, conocido senador republicano por el estado de Florida. Se trata de una importante figura del anticastrismo, inspirado, como la mayoría de políticos de origen cubano en ese estado, por una profunda desconfianza hacia la izquierda radical latinoamericana y por la esperanza de lograr, algún día, la salida definitiva del castrismo de la isla, a la que desea volver.
Desde la Casa Blanca, John Bolton, actual miembro del Consejo de Seguridad Nacional de Trump, exembajador de Reagan en la ONU, miembro conocido del grupo neoconservador nacionalista que coloca los intereses de Estados Unidos por encima de cualquier consideración a conceptos que les son ajenos, como la soberanía nacional de otros países.
En la misma línea de estrategas dispuestos a ampliar de nuevo el juego de Estados Unidos en América Latina se encuentra quien ha sido designado para coordinar la nueva etapa estadunidense en Venezuela, el conocido halcón del Departamento de Estado Elliot Abrams, otrora a cargo de operaciones muy delicadas y no muy exitosas, como fue el financiamiento con fondos destinados a Irán de la contra nicaragüense, actuando desde Honduras, en la época de las guerras centroamericanas.
El claro sesgo intervencionista de los amigos de Guaidó en Washington no ha obstaculizado el enorme entusiasmo que su lanzamiento como presidente interino ha tenido entre diversos actores internacionales. En menos de 24 horas, la mayoría de países del continente americano le habían dado su reconocimiento, con la excepción notoria de México, Uruguay, Bolivia y la mayoría de países caribeños.
Un rápido comentario merecen la UE y Canadá, así como Rusia y China. La UE llama la atención por su firme posición contra Maduro y, al mismo tiempo, su empeño en fijar notas de cautela y trazar líneas claras de separación de Trump. Para la UE la acción armada en Venezuela, que aquél insiste en mantener como una opción, es inaceptable. Lo importante es abrir foros de diálogo que recojan diversas maneras de abordar el problema, teniendo en mente la necesidad de impedir enfrentamientos violentos y de incorporar voces diversas. De allí la reunión que tendrán el próximo 7 de febrero en Montevideo, Uruguay, más de una docena de países, entre ellos varios latinoamericanos que no han reconocido a Guaidó, como México, Uruguay y Bolivia.
Por otra parte, Canadá sorprende por su grado de compromiso financiero al superar, en más del doble, la ayuda en asistencia humanitaria ofrecida por Trump (50 millones de dólares). La dificultad es saber cómo harán llegar dicha ayuda. ¿Conquistarán la buena voluntad del ejército de Maduro? ¿Llegarán otras fuerzas extranjeras a repartirlo, lo que podría considerarse una forma de intervención militar con fines humanitarios?
En otro orden de cosas, no se pueden perder de vista los intereses nacionales de Rusia y China. Ambos países han tenido negocios y ayudado financieramente a Venezuela. Hay pocos motivos para creer que abandonarían tranquilamente el territorio sin alguna forma de ganancia. Los arreglos que se logren, incluso los relacionados con otras regiones geográficas, dependerán de las decisiones, generalmente muy impenetrables, que adopten Xi Jing Pin, Trump y Putin. Los puntos de vista de Guaidó tendrán seguramente poco peso en esos escenarios.
Claves del futuro venezolano
Todo puede cambiar para cuando esto se publique, ya que las noticias se modifican aceleradamente. Sin embargo, es posible que no lo hagan cuatro circunstancias claves para el futuro inmediato de Venezuela: la primera, que la situación no podrá entrar en vías de solución mientras no se defina el futuro de Nicolás Maduro. Éste puede optar por pelear hasta el final con el apoyo del ejército, o aceptar una negociación para salir del país. Lo segundo sería, desde luego, lo más deseable para evitar derramamiento de sangre. Pero no es seguro.
La segunda circunstancia es el arreglo con los diversos sectores del ejército dispuestos a participar en la negociación, uno de cuyos puntos es, obligadamente, quién tendrá de verdad el control del territorio y a qué mandos responde. De no acordar ese punto con claridad, el futuro de una Venezuela con guerrillas, grupos paramilitares y terroristas es una probabilidad muy perturbadora. Los recuerdos de Irak vienen a la memoria.
La tercera es la manera en que se aborde el compromiso, tácito o explícito, con los halcones de Trump sobre la utilización del territorio venezolano para fines de acción en otros países. El futuro de Venezuela está vinculado al tipo de pinza que se vaya establecer entre Brasil, Colombia y Estados Unidos para actuar sobre Cuba, uno de los objetivos que desde siempre ha inspirado a Marco Rubio. Está por verse hasta dónde quiere llegar Bolsonaro con su advertencia pronunciada al terminar su participación en Davos, según la cual no volverá a haber gobiernos de izquierda en Sudamérica.
La cuarta circunstancia relacionada con el futuro de Venezuela se refiere a la mayor o menor velocidad con que transcurran los tiempos políticos. Es llamativo un ánimo en ciertos sectores de la opinión púbica que los lleva a ver como problema de corto plazo la caída de Maduro y la rápida instalación de un gobierno interino que llame a elecciones libres. Lo siguiente sería sólo la marcha normal de una democracia. Nada más alejado de la realidad.
La construcción de un nuevo gobierno supone encontrar un equilibrio entre los intereses internos y las presiones externas que se han involucrado muy activamente con el cambio. No se trata sólo del acuerdo entre fuerzas triunfadoras de la oposición. Tal acuerdo no llegó solo. Allí están Rubio, Abrams, Bolton, seguramente buenos amigos de Bolsonaro y Duque que han invertido capital político en el asunto de Venezuela. Hasta ahora los fines son difusos, pero no inexistentes.
Venezuela es el espacio en que se decidirá algo, o mucho, del futuro de Sudamérica y el Caribe. Los acuerdos llevarán tiempo y mantendrán en el trasfondo una bomba de tiempo.
México
Desde la perspectiva de la política exterior de México, es evidente que no es el momento para tener un papel central para enfrentar los difíciles retos que presenta, a todos los países de América Latina, el caso de Venezuela. Los grandes jugadores internacionales que se han posicionado, comenzando por Trump, han estrechado el campo para actores latinoamericanos que hoy tienen pocos, aunque valiosos aliados. El cuadro que se configuró a partir del 23 de enero empuja a México hacia posiciones de cautela y bajo perfil.
México se ha distanciado calladamente del apoyo a Maduro; ojalá lo profundizara. Ha mantenido uno de los instrumentos más valiosos con que siempre ha contado: el derecho internacional. Después de la reunión de Montevideo (que ocurrirá cuando este ensayo se haya ido a la imprenta) se podrá calibrar el tipo de alianzas a construir con países europeos y latinoamericanos para fijar las líneas rojas que no se deben cruzar: intervención armada en cualquier país del continente; represión del pueblo por el ejército; violaciones masivas de derechos humanos.
Más allá de esas líneas, los espacios abiertos para el diálogo y la búsqueda de acuerdos políticos deberían ser siempre bienvenidos. Ojalá que así se haga.
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