Reforma judicial con sello gringo
Reportaje de Jorge Carrasco Araizaga y Gloria Leticia Díaz
Publicado en la Revista Proceso, 1633, 17/02/2008;
Esta semana en la Cámara de Diputados se discutirá la aprobación de la reforma judicial, cuya iniciativa incorpora planteamientos disímbolos: puntos de vista del Ejecutivo Federal, así como de legisladores de todos los partidos políticos y de organismos defensores de los derechos humanos.
El presidente de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos y exprocurador general de la República, Sergio García Ramírez, asegura que esa reforma tuvo “un error de planteamiento, sin debate suficiente y sin claridad en el compromiso con un sistema penal democrático”.Desde 2004, el Departamento de Estado de Estados Unidos financió la reforma al sistema judicial y penal en México prevista para aprobarse esta semana en la Cámara de Diputados.
La figura de los juicios orales, considerada por el presidente de la Comisión de Justicia de la Cámara, César Camacho Quiroz, como “el corazón de la reforma”, fue admitida por el gobierno federal en tanto se respetara el régimen de excepción propuesto por Felipe Calderón para combatir la delincuencia organizada.
El jueves 21 las fracciones parlamentarias del PRI, PAN y PVEM aprobarán sin cambios la minuta de reforma judicial. Por su parte el PRD, PT y Convergencia anunciaron que rechazarán esa modificación a las leyes porque la consideran violatoria de las garantías individuales.Al incorporar iniciativas del presidente de la República, del PRD y del PRI, la llamada reforma judicial trató de alcanzar un equilibrio entre las propuestas meramente policiales y autoritarias de la Presidencia y las modificaciones al sistema de justicia promovidas por Estados Unidos. Las primeras, que limitan garantías individuales, entrarán en vigor cuando la reforma se publique en el Diario Oficial de la Federación, mientras que las segundas se realizarán en el curso de los próximos ocho años.
La Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), dependiente del Departamento de Estado, desempeñó un papel importante como promotora de los cambios que modificarán 10 artículos de la Constitución.
Por medio de las empresas consultoras Management Systems International (MSI) y Management Sciences for Development (MSD), la USAID canalizó recursos para promover la reforma entre académicos y legisladores mexicanos. Uno de sus primeros resultados fue la creación del Programa de Apoyo para el Estado de Derecho en México (Proderecho), principal “asesor” de los legisladores para el nuevo sistema judicial. A fin de extender sus alcances, esta entidad promovió la creación de la red nacional a favor de un sistema de juicios orales y debido proceso legal.
En el sitio internet de Proderecho se dice que esa red está integrada por 65 organizaciones, entre ellas Coparmex, Renace, Grupo Reforma, Grupo Azteca, México Práctico y el Instituto Mexicano para la Justicia (Imej).
Renace es una asociación surgida en Monterrey para la defensa de imputados inocentes de escasos recursos; México Práctico promovió el voto para Felipe Calderón en 2006, y el Imej fue fundado, entre otros, por el recién fallecido articulista del Grupo Reforma Enrique Canales.
Entre los patrocinadores de Renace destacan la propia red nacional de juicios orales, Open Society –fundación del magnate George Soros–, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).A partir de 2004, la USAID empezó a cabildear la reforma como parte de su proyecto “Gobierno Transparente y Procuración de Justicia”. En su página web se indica que este programa consiste en “dar asistencia técnica a los esfuerzos de México para poner en práctica sistemas de justicia civil y penal más efectivos”. La agencia también busca crear centros de mediación patrocinados por los juzgados, cambiar los planes de estudios y elevar los estándares de la práctica de la abogacía.
De acuerdo con los reportes de la consultora MSI, en tan sólo tres años se dieron los primeros pasos de lo que será la transformación del sistema judicial y penal en el país, mediante el diseño y la aprobación de las reformas penales en Chihuahua, Oaxaca y Nuevo León. Además, la empresa asesoró a legislaturas de otras entidades, capacitó a jueces penales en Chihuahua, colaboró para el establecimiento de un laboratorio forense en Ciudad Juárez y apoyó la creación de dos centros de mediación en Oaxaca.Avances A partir de enero pasado MSD se encarga del proyecto que de 2004 a 2007 fue administrado por MSI. Esta consultora afirma que durante ese período logró “mejorar la transparencia y justicia de los juicios penales, incrementó la confianza en la procuración de justicia y elevó el respeto al debido proceso, además de la protección de los derechos ciudadanos”.
Esas acciones, agrega, contribuyeron a la transición en México de un sistema inquisitorial, cerrado, escrito e ineficiente a uno acusatorio más eficiente, confiable y oral. Al final, dice, el resultado será “un sistema de justicia penal más responsable con menos violaciones al debido proceso y acceso a la justicia por parte de los sectores socioeconómicos más marginados”.
Para lograr su cometido, la USAID se apoyó en Proderecho, que se describe como una “iniciativa financiada” por esa agencia “y operada por MSD”. En esta nueva etapa del plan estadunidense, la consultora se concentrará en la puesta en práctica de temas como justicia restaurativa, justicia alternativa y reforma de códigos de procedimientos civiles y penales.Proderecho se presenta como una iniciativa no gubernamental, multidisciplinaria e integrada por expertos en derecho. Su objetivo consiste en “dar asesoría técnica a los gobiernos… para la elaboración de los proyectos de ley y la aplicación satisfactoria de las reformas”.
Su actual directora es Lucy Mery Tacher Epelstein, quien entre 2003 y 2004 estuvo al frente de MSI México. De 1999 a 2001 se encargó de las relaciones con el gobierno en la oficina en México de la agencia estadunidense de relaciones públicas Burson Marsteller. Ésta es una de las principales empresas de cabildeo en el mundo y promovió la aprobación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En el gobierno de Vicente Fox, Tacher estuvo a cargo del área internacional de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (hoy de la Función Pública).
Entre los expertos de Proderecho se encuentra el costarricense Daniel González, quien es el coordinador técnico de la organización. Desde 2005 está al frente de la asesoría para las modificaciones de la justicia penal en México. Durante 14 años estuvo a cargo de la Sala Penal de la Corte Suprema de Costa Rica.
Otro de los integrantes de Proderecho es Carlos Ríos Espinosa, quien se desempeña como consultor y enlace con los legisladores, sobre todo con Camacho Quiroz, del PRI. Antes de sumarse a este proyecto Ríos se dedicó al tema de los derechos humanos. Fue visitador adjunto de la CNDH y consejero de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. También se desempeñó como director de estudios sobre Seguridad Pública, Sistemas de Justicia y Derechos Humanos de la Fundación Rafael Preciado Hernández, del PAN, y secretario de investigación del Instituto de la Judicatura Federal.
Proderecho desarrolló coordinaciones regionales. Por su perfil ligado a los empresarios de Monterrey sobresale Alejandro Ponce de León Gómez, consultor de la Presidencia de la República en materia de proceso penal en el gobierno de Fox. Durante nueve años fue director de Renace.
Sin extranjeros
Quien hizo posible las propuestas de Proderecho en el Congreso fue el exgobernador del Estado de México César Camacho. De acuerdo con Carlos Ríos, a finales de febrero de 2007 Camacho hizo suya la propuesta que Proderecho había presentado inicialmente como “una iniciativa ciudadana” en el Senado en noviembre de 2006.A pesar del financiamiento del USAID, Camacho niega cualquier intervención del Departamento de Estado. “Siendo uno de los que trabajaron el tema durante meses, confieso que nunca sostuvimos intercambio de impresiones con Estados Unidos. “Hubo una sola institución de corte extranjero que se acercó a ofrecer material y experiencias: el British Council. Ellos invitaron a los diputados a una simulación de juicio en las instalaciones del Tec de Monterrey, campus Ciudad de México”.
En la Cámara de Diputados otra de las impulsoras fue la legisladora de Convergencia Layda Sansores, cuya hija Layda Negrete Sansores, investigadora del CIDE, es asesora del Imej e integrante de la Red Nacional para los juicios orales. Otra investigadora del CIDE, Ana Laura Magaloni, participó de forma activa en las discusiones públicas de la reforma. Hubo investigadores de otras instituciones como Miguel Carbonell, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, y Miguel Sarre, del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), que elaboraron documentos para sacar adelante el dictamen de la reforma en el Congreso.
Destaca también Enrique Ochoa Reza, miembro de la red por los juicios orales y de México Práctico. Además, fue asesor en la Secretaría de Energía para “la apertura al sector privado del sector eléctrico”. Actualmente es el secretario particular de María del Carmen Alanís, presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de conocida cercanía con Calderón.
El senador del PRD Tomás Torres asegura que la iniciativa presentada por Calderón el 9 de marzo de 2007 al Senado detonó la construcción de la reforma; sin embargo, dice que el PRI operó para que no se le atribuyera de forma exclusiva a la Presidencia de la República un hecho de tal relevancia, no sólo porque ya había distintas iniciativas –incluida la de Proderecho–, sino porque el planteamiento del Ejecutivo Federal se concentraba en el fortalecimiento del sistema inquisitorial y represivo. “Venció la propuesta de sacar la iniciativa de Calderón (del Senado) y llevarla a la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos para la Reforma del Estado (Cenca). Así pasó a la Cámara de Diputados, pero el objetivo era realmente prestigiar la mesa de la reforma del Estado”, precisa Torres.
Además, plantea que en la mesa negociadora quienes influyeron en el diseño de la reforma fueron los diputados César Camacho, del PRI, y Andrés Lozano, del PRD, excolaborador del secretario de Seguridad Pública del Distrito Federal, Joel Ortega Cuevas. El interés del jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard, era asegurar la inclusión de la figura de extinción de dominio, como quedó asentada en la modificación al artículo 22 de la Constitución. En ese tema fue más allá incluso de la propuesta de Calderón, pues logró que se puedan confiscar bienes aun cuando no haya sentencia de por medio. Fue por ello que el PRD se dividió: 44 de sus 127 diputados votaron a favor de la reforma judicial. Entre ellos, la presidenta de la Cámara de Diputados, Ruth Zavaleta, el coordinador perredista, Javier González Garza, e integrantes de todas las corrientes del partido, incluidos diputados cercanos a Andrés Manuel López Obrador.
En el Senado participaron por el PAN Alejandro González Alcocer, Ulises Ramírez –actual consejero de la Presidencia de la República– y Alejandro Zapata Perogordo. Del PRI estuvieron Jesús Murillo Karam, extitular de la desaparecida subsecretaría de Seguridad Pública de la Secretaría de Gobernación y exgobernador de Hidalgo, así como Pedro Joaquín Coldwell, exgobernador de Quintana Roo. Tomás Torres representó al PRD.
En las discusiones también intervinieron el secretario de Seguridad Pública federal, Genaro García Luna, el procurador General de la República, Eduardo Medina Mora, y el entonces asesor jurídico de la Presidencia y actual subsecretario de Gobernación, Daniel Cabeza de Vaca. Incluso estuvo presente el gobierno del Distrito Federal por medio de Joel Ortega.
Las ONG
Los diferentes intereses derivaron en lo que organizaciones de derechos humanos definen como “un rompecabezas de excepciones a los derechos constitucionales”, además de que “abren la puerta a la arbitrariedad”.
Desde diciembre pasado, las organizaciones no gubernamentales Democracia, Derechos Humanos y Seguridad; Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de Derechos Humanos; Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria; Centro de Derechos Humanos Agustín Pro Juárez; Red de Organismos Todos los Derechos para Todos y Todas, y Abogados y Abogadas para la Justicia y los Derechos Humanos fijaron su postura ante la Cámara de Diputados.
Reconocieron que hay avances en el sistema acusatorio, pero alertaron sobre la vulnerabilidad en que quedarán distintas garantías individuales. En un informe publicado el jueves y que se titula Hacia el 2012, reformas estructurales y mano dura: el cerco en torno a los derechos humanos, el Centro Pro considera beneficiosas las modificaciones para un sistema acusatorio y oral, regido por la publicidad, contradicción, continuidad e inmediación. También estima que son positivos la creación de jueces de control que se encargarán de revisar los actos del Ministerio Público durante la investigación, el fortalecimiento de la defensoría pública y la introducción a la Constitución de algunas garantías como la presunción de inocencia, contar con una defensa adecuada y el derecho a guardar silencio.
Sin embargo, el informe asegura que hay otros aspectos “que se traducirán en graves retrocesos en materia de derechos humanos”. En primer lugar cuestiona los allanamientos sin orden judicial y la elevación a rango constitucional del arraigo hasta por 80 días. En este último caso, Carlos Ríos, promotor de la reforma, reconoce que “se deberá hacer un seguimiento de su efectividad para que no lesionen derechos fundamentales y en todo caso pensar en su modificación”.
El Centro Pro señala que estará en la Constitución “un dudoso” criterio de la Suprema Corte para que la policía pueda allanar un domicilio sin orden judicial “en casos de flagrancia o riesgo de vida y la integridad personal”.Asegura que habrá dos sistemas de justicia: uno para la delincuencia común y otro para la organizada. En el primero habrá un proceso oral y acusatorio, con respeto a la presunción de inocencia y el debido proceso; mientras que el segundo se basará en un proceso desigual con menos garantías y nula presunción de inocencia, como la privación de la libertad hasta por dos años sin sentencia, y la reducción de garantías en las extradiciones.
El presidente de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos y exprocurador General de la República, Sergio García Ramírez, asegura que la reforma tuvo “un error de planteamiento, sin debate suficiente, sin claridad en el compromiso con un sistema penal democrático y con la intención de ponerlo en marcha sean cuáles sean las consecuencias”. l
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