Leyes e instituciones desconfiables

Leyes e instituciones desconfiables
Carlos Acosta Córdova
Revista Proceso # 1870, 2 de septiembre de 2012

Si bien el IFE y el Tribunal Electoral hicieron su trabajo “apegados a la ley”, según ellos mismos, ésta mostró sus lagunas en el proceso electoral que concluyó con la declaratoria de Enrique Peña Nieto como presidente electo. Para el consejero del IFE Lorenzo Córdova Vianello la Unidad de Fiscalización tendría que notificar al tribunal de sus indagatorias antes de que califique la elección, la Fepade tendría que ser autónoma del Ejecutivo y, en caso de encontrarse delitos, la sanción debería ser más que una multa…
La decisión del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) de desechar las pruebas del Movimiento Progresista sobre las irregularidades en la elección presidencial, validar dicha elección y declarar presidente electo al priista Enrique Peña Nieto sacó a flote las insuficiencias de la legislación electoral.

Aunque legalmente sea inapelable e inatacable su decisión, eso no implica que en la elección presidencial no se hayan violentado preceptos constitucionales, cometido infracciones graves al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) y, aun, que no se haya incurrido en francos delitos.

Eso se sabrá hasta que la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos (UFRPP) del Instituto Federal Electoral dictamine finalmente sobre el financiamiento y los gastos de los partidos políticos durante las campañas electorales.
Para ello falta un buen tiempo. Si bien el tribunal echó abajo la impugnación presentada por el Movimiento Progresista para que se invalidara la elección presidencial –por contener sólo “argumentos vagos, imprecisos y genéricos” que no probaban nada de lo que se imputaba, según el consenso de los siete magistrados que calificaron la elección–, lo cierto es que será hasta que la Unidad de Fiscalización del IFE concluya sus indagatorias cuando se revele el verdadero comportamiento de los partidos en materia de gastos y de ingresos.

El proceso es arduo y complejo. Por ley, los partidos tienen el 8 de octubre como fecha límite para entregar el documento final en el que informen sobre cómo obtuvieron recursos para sus campañas y cómo los gastaron. Con esa información en la mano, la Unidad de Fiscalización deberá, en casi cuatro meses, cotejar aquella con la que por sí misma obtuvo durante las campañas y la que derivó de las múltiples quejas interpuestas por los partidos ante el instituto.

En ese tiempo deberá –como ya lo ha hecho a partir de las quejas– cruzar información con todas las dependencias involucradas: la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade), el Servicio de Administración Tributaria (SAT), la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la propia SHCP y la Secretaría de Gobernación, entre otras.
El 31 de enero próximo la Unidad de Fiscalización deberá entregar al Consejo General del IFE el dictamen consolidado de los ingresos y gastos de los partidos durante la campaña presidencial. A más tardar en una semana, el consejo deberá resolver lo que corresponda, en términos de sanciones y castigos a quienes hayan incurrido en falta.
Ciertamente el palo ya está dado. Enrique Peña Nieto, aun cuando él y su partido hayan cometido tropelías, ya es, desde el viernes 31, presidente electo y el 1 de diciembre tomará posesión como presidente constitucional. Y hasta dos meses después se sabrá de las irregularidades y, en su caso, los delitos que él y su partido hayan cometido.
La dimensión de éstos, empero, no será obstáculo para que el priista siga despachando como presidente de la República.
Esa es una de las principales insuficiencias de la legislación electoral: que la calificación de la elección presidencial y la fiscalización de los recursos corren por rutas separadas y en tiempos distintos. Si el IFE descubre infracciones graves a las normas electorales y aun a la Constitución, eso no impide que el TEPJF califique y declare válida la elección.
La razón: el proceso de fiscalización concluye –en el caso de la elección presidencial– casi ocho meses después del día de los comicios, siete meses después de que el TEPJF califique la elección y casi tres meses después de que el presidente haya tomado posesión.
Lo peor es que si de la fiscalización resultan hechos graves, la sanción no pasará de alguna multa, que puede ser muy alta, al partido infractor, o en el caso extremo, la pérdida del registro de ese partido.
“Entonces, ya es hora de que todos los actores políticos exploremos la posibilidad de que quien comete graves irregularidades en una campaña electoral pueda ser destituido del cargo”, dice en entrevista el consejero electoral Lorenzo Córdova Vianello.
Antes, “es no sólo prudente sino necesario que las irregularidades que se detecten en los gastos y el financiamiento de las campañas electorales sean hechas del conocimiento del TEPJF para que sea ponderada al momento de determinar si una elección es válida o no”.
Licenciado en derecho por la UNAM y doctor en teoría política por la Universidad de Turín, Italia, dice Córdova: “Todas las indagatorias de la Unidad de Fiscalización del IFE a partir de las quejas las conoció el tribunal; cuanta información recabó, la remitió de inmediato al órgano jurisdiccional. Pero fue información tal cual se fue recibiendo; en muchas ocasiones, ni siquiera procesada”.
Ya en los dictámenes de ingresos y gastos se verá otra cosa, pues la investigación de la Unidad de Fiscalización es profunda y exhaustiva, como se lo ordena la ley, afirma. Y pasa revista a los huecos de la legislación en la materia:
“La reforma electoral de 2007 dejó en el tintero un montón de normas. Es incompleta. Cuando se aprobó en noviembre de 2007 se hizo un listado de cuántas leyes tenían que crearse o modificarse como consecuencia de las nuevas normas constitucionales. Se hablaba de 17 leyes, entre nuevas leyes y modificadas, pero solamente se modificaron seis:
“El Cofipe, por supuesto; la Ley Orgánica del Congreso, para ver cuál era el procedimiento para designar a los consejeros electorales; la Ley Orgánica del Poder Judicial, para establecer salas permanentes en el TEPJF, entre otras; la Ley del Sistema General de Medios de Impugnación en Materia Electoral; el Código Fiscal de la Federación, para eliminar el secreto fiscal, y la Ley de Instituciones de Crédito, para eliminar los secretos bancario y fiduciario.
“Seis leyes nada más. Y se quedaron en el tintero varias que son muy delicadas. Por ejemplo, no se creó una ley reglamentaria del artículo 134 constitucional, que obliga a los funcionarios públicos a utilizar de manera imparcial los recursos públicos que están a su disposición, no con fines electorales, y que prohíbe también la propaganda gubernamental personalizada.
“No hay ley reglamentaria y esto ha sido un dolor de cabeza permanente de las autoridades electorales. Entre otras cosas porque ha habido una interpretación esquizofrénica en muchos casos de los órganos electorales, principalmente del TEPJF. Hay que hacer una ley reglamentaria.
“Parte de las acusaciones que el Movimiento Progresista hizo en su impugnación es el rol que jugaron los gobernadores. Si hubiéramos tenido una ley reglamentaria contaríamos con un marco normativo que hubiera permitido atajar de alguna manera eso que es una acusación y que habrá que ver si es cierto o no, pero que es una acusación.”
Una de las lagunas más graves de la actual legislación es el tema de las dádivas, de la compra y coacción del voto, es decir, de los delitos electorales. Dice Córdova: “El Código Penal no se modifica por lo que hace a los delitos electorales, desde 1996. Es el mismo catálogo de delitos desde ese año. Y respondió a una realidad, en esencia, muy distinta a la que hoy tenemos. En 16 años no se ha actualizado el catálogo de delitos electorales.
“Con mucha frecuencia se dice que el IFE ‘no hace nada para combatir la compra y coacción del voto’. Primero, ese es un delito; el IFE no es Ministerio Público. Y segundo, ¿qué hicieron también los legisladores en 16 años en esta materia?
“Entonces, no sólo hay que discutir sobre los delitos electorales para actualizar el catálogo, sino también respecto de la autoridad que los persigue. La última modificación al estatuto legal de la Fepade data de 1995. Fue la última vez que se modificó el reglamento de la PGR para establecer las atribuciones de la Fepade y reconocer sus competencias.
“Si esa fiscalía es un órgano que tiene una función política primordial, como la de perseguir delitos electorales, que son delitos penales pero tienen que ver con un ámbito eminentemente político, como es la cuestión electoral, pues yo creo que por lo menos debió haberse planteado, si no su plena autonomía del Poder Ejecutivo –como creo que debería ser– sí su ratificación política por parte del Congreso. Nadie lo puso sobre la mesa, o al menos no se concretó.”
–¿La Fepade está a la altura de su misión? ¿Tiene la estructura y la infraestructura necesaria, los recursos…?
–Tiene la infraestructura y recursos, pero es un órgano que requiere un rediseño legal, quizás apuntando a su autonomía, o con blindaje político. No puede estar a cargo de la persecución de los delitos electorales alguien que es un subordinado directo o indirecto del titular del Poder Ejecutivo. Tiene que haber un blindaje y un acompañamiento, y una confianza de los propios partidos políticos.
Según Córdova, también debieron modificarse la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
“Como no se adecuaron –explica–, llegó a suceder, por ejemplo, que en tres ocasiones el IFE determinó que el presidente Felipe Calderón violó la Constitución –por propaganda gubernamental personalizada–, pero no se le pudo imponer ningún tipo de sanción porque la ley de responsabilidades así lo establece.
“¡Qué es eso! Cómo que violas la Constitución y no pasa nada. Ese es el peor incentivo para hacer trizas la rendición de cuentas. Ahora resulta que hay funcionarios que son inmunes. ¿O qué, la Presidencia de la República es una patente de corso?
“Ah, es que dice la ley que al presidente sólo se le puede enjuiciar por traición a la patria o delitos graves del orden común. Oye, no, perdóname: ¿Que al presidente de la República no se le pueda enjuiciar si deja de pagar impuestos? ¿No se le puede sancionar si se pasa un semáforo? ¿O si maneja en estado de ebriedad? O sea, por favor, eso no pasa en ningún lado del mundo. Eso debió haberse revisado y no se revisó.”
Otro faltante, dice el consejero, es la Ley del Derecho de Réplica. El artículo 6º constitucional se modificó con la reforma electoral y estableció el derecho de réplica como un derecho de las personas. El derecho de réplica trasciende la materia electoral, pero es fundamental en materia electoral.
“Además, el fraseo del sexto constitucional es absolutamente discrecional. Dice textualmente: ‘El derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley’. ¡Pero no hay ley!”
Y ante esa ausencia, dice, “el TEPJF determinó que cuando se ejerza el derecho de réplica en materia electoral ¡el IFE será el órgano garante! Perdóname, el derecho de réplica, en donde existe, es competencia de un órgano judicial.
“¿Tú quieres ejercer el derecho de réplica frente a Televisa? Bueno, primero se lo pides a Televisa: oye, quiero ejercer mi derecho de réplica. Si Televisa te manda a freír espárragos, entonces te vas ante un juez civil y en un proceso sumarísimo el juez decide si la réplica procede o no. Eso pasa en cualquier parte del mundo. Aquí el tribunal se inventó que correspondía al IFE. Bueno, falta la ley reglamentaria del derecho de réplica. No se hizo. Y no se hizo por el cabildeo y la presión de los medios.”
Finalmente, Córdova Vianello se refiere al modelo de comunicación política surgido de la reforma electoral de 2007, que impide a particulares comprar tiempos en radio y televisión e impide que sea el dinero el que determine el acceso de los competidores electorales a esos medios.
Dice que fue exitoso porque permitió una mayor equidad y más acceso de los partidos a los medios electrónicos, además de que funcionó a pesar de haber nacido “bajo el fuego cruzado de los grandes intereses económicos, particularmente de los mediáticos”.
Sin embargo, cree que es necesario hacerle ajustes a ese modelo para evitar la spotización y que el tiempo del Estado se utilice mejor: “En lugar de pulverizarlo en spots de 20 y 30 segundos, podría concentrarse, hacer cápsulas de mucha mayor duración que permitan la exposición de los programas, las plataformas ideológicas, y eventualmente, la multiplicación de los debates entre candidatos”.
Concluye el consejero Córdova con una observación personal: “No hay reformas electorales definitivas. Siempre hay nuevos eventos políticos, nuevas prácticas, circunstancias o situaciones no previstas que no están reflejadas adecuadamente las reglas del juego. O efectos no queridos de las mismas reglas del juego y que no se pueden anticipar sino hasta que se ponen en práctica.
“Es lo que nos sucedió ahora. Y por eso mismo estamos en el momento justo y oportuno para hacer un corte de caja. Ya podemos hacer un balance completo de la reforma electoral 2007-2008 con datos duros. Pero tiene que ser un esfuerzo colectivo del IFE, partidos políticos, legisladores, expertos y ciudadanía para discutir y ajustar las normas electorales.”