29 jul 2015

Foro de extinción de dominio, a seis años de la Ley reglamentaria

La figura de la Extinción de Dominio, a seis años de la Ley reglamentaria/Fred Alvarez Palafox
Publicado en La Otra Opinión, 
 La mañana del martes 28 de julio de 2015 en mero receso de ambas cámaras, legisladores del PAN, convocaron a un foro para analizar la Ley de Extinción de Dominio a seis años de que fue publicada.
Muy temprano fui convocado a un desayuno al restaurante El Cardenal  con amigos penalistas donde siempre tenemos tema de charla: Moisés Moreno y Samuel González..
 Y de ahí nos fuimos a la sede senatorial en avenida Reforma. Llegamos temprano había que hacer cola para entrar a “La Casa del Pueblo“
La verdad es que ya no dejan entrar como antes. Hay muchos filtros y muchas preguntas a saber:¿a dónde va? ¿con quien va? ¿a que va? Y un largo etcétera.

Íbamos como publico, a excepción de Samuel que estaba en una de las mesas..., y ellos nos evito la larga cola.
En la entrada saludamos con cariño a la Senadora Angélica de la Peña Gómez, y a sinaloense Gilberto Higuera Bernal, quien está de nuevo en la PGR.
La Extinción de Dominio es uno de los temas le he dado seguimiento después de las reformas constitucionales de junio de 2018.
Estuvimos en un foro en 2009, y hemos visto como la figura no ha tenido éxito, debido entre otras cosas a que no se diseño bien. Además que muchos de los ministerios públicos y los jueces no le entendieron bien a lo que significa la figura importada.
En abril de 2009 escribí en la revista Código Topo de que uno de los incentivos de la actividad criminal consiste en que, en diversos casos, las autoridades se encuentran imposibilitadas para acreditar la procedencia ilícita de diversos bienes empleados para la comisión de un delito, aun cuando es evidente que existen elementos suficientes para establecer un vinculo con la delincuencia organizada.
Por lo que creíamos que antes de esta reforma –mayo de 2009- el crimen organizado había logrado permanentemente evadir el decomiso de esos recursos mal habidos generando espacios de impunidad.
Hasta antes de la Extinción de Dominio la legislación contemplaba varios mecanismos para asegurar los recursos de procedencia ilícita como son; i) el abandono a favor del Estado de bienes asegurados; ii) las confiscaciones iii) incautaciones, iv) expropiaciones y; v) el decomiso.
Sin embargo, en la práctica no todas esas figuras  han sido efectivas para combatir a la delincuencia organizada ya que todas requieren llevar un largo proceso de tipo penal; y a veces ha resultado contraproducente, al grado de que la autoridad ha tenido que regresar las propiedades a su antiguos dueños.
¿Casos?
¡Muchos!
 Un día si, y otro también el SAE devuelve bienes a personas que han estado durante muchos en la cárcel, después de haber ganado el proceso penal ante un juez.
La pregunta es ¿qué es la extinción de dominio?
Se trata de un instrumento jurídico y técnico que ha logrado en muchos países disminuir las posibilidades económicas del crimen organizado, al perder el derecho a dominio a favor del Estado sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular.
Procede solo por sentencia judicial y no representa una sanción penal a un presunto delincuente por la comisión de un delito, sino que se trata de una acción autónoma y de carácter patrimonial, que se inicia y desarrolla en relación con bienes concretos y determinados con observancia de las garantías del debido proceso.
Es imprescriptible en cuanto el origen de la propiedad o puede sanearse por el transcurso del tiempo y no debe inhibir al Estado para perseguirla.
Concluye con una sentencia declarativa y no de condena donde se estipula que la propiedad, dado su origen irregular, no merece de protección constitucional.
Por ser todo un mecanismo que dista mucha del procedimiento penal “porque tiene toda una razón de ser propia” debe ser llevada a cabo por jueces y ministerios públicos que estén altamente especializados.
Debería ser pues, una arma poderosa y puede contribuir a una lucha eficaz contra la delincuencia organizada, pero también la “extinción es una intervención extrema del Estado respecto del derecho de propiedad que va mucho más allá de la expropiación y- al igual que la Ley Contra la delincuencia organizada- debe ser usado solamente en circunstancias excepcionales y bajo criterios muy estrictos.
¿Ha funcionado en estos seis años?
¡La respuesta es no!
¿Por qué?
Muchos motivos, entre ellos por falta de capacitación a ministerios públicos y a los jueces especializados.
Y eso fue lo que se discutió ese mañana en el salón Octavio Paz del Senado de la República
El representante de la PGR, el subprocurador Especializado en Investigación en Delitos Federales José Guadalupe Medina Romero nos dijo que han sido sólo 64 casos....-10 por año.
O sea ¡Nada! Si lo comparamos con Colombia o Guatemala que lleva más caso de extinción con una ley reciente.
Pero la primera diferencia en la estadística fue la dio el director corporativo del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), Ing. Alonso Carriles Álvarez quien nos dijo que sólo eran en los seis años 58 casos. Finalmente ellos son los que administran los bines extinguidos...de acuerdo a la ley.
Por lo que Había que preguntarles esa diferencia. El formato del foro no permitía la pregunta directa, sólo a través de papeletas. Y mi pregunta fue directa misma que no fue bien leída por la senadora Ortega  –quizá por mi fea letra- para que nos dijeran exactamente cuantos eran los casos.
El subprocurador dio una respuesta genial. Dijo que de las 64 acciones, 43 han sido favorables al interés del Estado, 11 en contra, dos desechadas, un desistimiento y actualmente hay siete en trámite, por lo tanto los número son iguales. Caray... los números no cuadran.
Pero bueno...digamos que son 64 casos que han pasado a manos de un juez especializado.
Hice una breve reseña del foro que comparto en este espacio.
 Ocurrió el martes 28 de julio de 2015
Foro “Extinción de dominio” en el salón Octavio Paz del Senado de la República, convocado por legisladores del PAN…, concretamente por la Senadora guanajuatense Pilar Ortega Martínez (PAN).
Fue inaugurado por el senador Miguel Barbosa (PRD), presidente de la Mesa Directiva y también estuvieron presentes los senadores Fernando Herrera Ávila (PAN), presidente del Instituto Belisario Domínguez; Arturo Zamora Jiménez (PRI), vicepresidente de la Mesa Directiva y Angélica de la Peña (PRD), presidenta de la Comisión de Derechos Humanos, así como Gilberto Higuera Bernal, subprocurador de Procedimientos Penales y Amparo de la PGR, y representante personal de la senadora con licencia Arely Gómez.
El foro estuvo de buen nivel, estaba junto a mi amigo el Dr. Moisés Moreno Hernández, sin duda el mejor penalista que tienen este país. El Senador Zamora saludo a su maestro “Moisés Moreno“ presente en la sala.
Durante la inauguración la senadora Ortega, vicecoordinadora Jurídica del PAN enfatizó que la extinción de dominio es un problema enraizado en un contexto doloroso.
Dijo que en ese encuentro con especialistas “quisiéramos responder varias preguntas. Queremos saber por qué países como Guatemala, –nuestro vecino país del sur– ha podido resolver más de 200 casos con una ley que viene de 2011, dos años después de la aprobada en México; por qué Colombia se ha convertido en una herramienta más eficaz que la acción penal misma…“
Y agregó;  “queremos respondernos si la extinción de dominio realmente es autónoma respecto de la acción penal o si debería serlo. Queremos responder preguntas como cuáles son las características de la vía de extinción de dominio, si es civil, si es penal, si es un hibrido, si es administrativa. Cuáles son los elementos necesarios e indispensables para generar una Ley de Extinción de Dominio que brinde herramientas a los operadores para que realmente sea un instrumento eficaz”.
Ortega aprovechó para invitar a los senadores de las tres fracciones parlamentarias para que se genere una mesa de trabajo para revisar esta figura y que posteriormente, como resultado del consenso, el Senado genere un producto legislativo que le sirva al país.
Durante el desarrollo del Foro se llevaron a cabo mesas de análisis.
Veamos lo que se dijo.
I) En la primera con Operadores del Sistema que estuvo a cargo de José Guadalupe Medina Romero, subprocurador Especializado en Investigación de Delitos Federales de la PGR; de Alfonso Carriles Álvarez, de la Secretaría de Hacienda; del maestro Eduardo Bojórquez, de Transparencia Mexicana; del maestro Jaime Enrique Rangel Díaz, fiscal especializado en extinción de dominio en el Distrito Federal y Samuel González Ruiz, consultor y asesor en materia de justicia.
El subprocurador Medina Romero se pronunció por la revisión de esta legislación y del Artículo 22 de la Constitución, "a fin de eliminar los obstáculos que actualmente impiden a la incautación de bienes a las bandas delictivas".
Explicó que la Ley de Extinción se instrumentó desde 2009, pero "sus resultados dejan mucho que desear", pues las medidas garantistas de derecho a la propiedad dejan en condición muy vulnerable la aplicación de la norma.
No nos compartieron los datos monetizados de los bienes extinguidos...Es decir, de cuanto dinero estamos hablando y el destino de los mismos..
Ese dato, si lo dio el representante del gobierno de la Ciudad de México, pero la verdad son casas humildes, talleres etcétera. Ningún bien que valga la pena.
Acto seguido participó el director corporativo del SAE Alonso Carriles Álvarez, y el fiscal especializado en extinción de dominio, Jaime Enrique Rangel Díaz.
Los tres coincidieron en señalar la necesidad de fortalecer la incautación de bienes como un método idóneo para combatir a la delincuencia, ya que con esta medida se vulneran sus recursos patrimoniales.
Refirieron que un punto medular para que no procedan las acciones de incautación en el Distrito Federal ha sido la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al emitir diversas jurisprudencias respecto a las cargas probatorias.
Se indicó que con ello, se limita la autonomía de la autoridad penal al establecer que sólo puede proceder la extinción de dominio si se tiene acreditado el hecho ilícito con un auto de formal prisión y una sentencia.
La última intervención fue del Dr. Samuel González Ruiz, ex titular de UEDO y conocedor del tema, de entrada se sumó a la propuesta de modificar el artículo 22 constitucional, para superar los casos de jurisprudencia emitidos por los ministros de la Corte, pues sus tesis sobrepasan la interpretación de las leyes.
En este sentido, convocó a fortalecer la legislación con el aporte de foros abiertos, como los realizados por el Senado de la República.
Fue duro con la Corte
En su opinión las y los ministros de la Corte actúan en cónclave, sin atender opiniones de la sociedad ni de expertos, y sobrepasan su función al hacer presuntos análisis que terminan en nuevas leyes, con lo que invaden las facultades del Congreso de la Unión.
Y preguntó ¿ alguien de aquí ha sido convocado a una mesa de discusión con los ministros?
Samuel fue duro con los ministros .
Hizo una comparación del trabajo de nuestros ministros con otros…cortes .
Por ejemplo dijo que en EU hay 9 ministros y emiten poco más de 70 sentencias por año; la Corte Interamericana de Costa Rica, 7 jueces han analizado  19 casos  para año en 2014.: la Corte europea con 47 jueces emite 1000 sentencias por año.
¡Pero en nuestra SCJN 11 ministros, analizan 6000 sentencias por año!
Si sumamos los de la Sala y el pleno.
Así nos dice González Ruiz que nuestra Primera Sala tiene un promedio de  2800 sentencias para el año 2014, y si le sumamos las mas de 1500 en el pleno. Hacen miles de sentencias.
¿Cómo le hacen?
Es evidente que son los secretarios los que dictaminan.
El Dr. José Barragán, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM dice que los ministros ni siquiera les da tiempo de leer los forros.
Y tiene razón Pepe.
El dato es ilustrativo ya que un ministro de la Primera sala si trabajara los 365 días al año decidiría 11.5 sentencias diarias. Es decir si trabajara  12 horas diarias  durante los 365 días año  le dedicaría menos de una hora por asunto.
Este asunto de la Corte se debe analizar aparte.
Segunda mesa.
Se abordó la experiencia de otros países como Estados Unidos, Colombia y Guatemala en la voz de Oscar Torres Mercado, juez décimo octavo de distrito en procesos penales del Distrito Federal; Mark Lester, fiscal federal de EU, especializado en el tema; Julio Espino Gutiérrez, fiscal ante la Suprema Corte de Justicia de Colombia; Ana Isabel Guerrero Jordán, del Juzgado de Primera Instancia de Extensión de Dominio de Guatemala y de Pedro Oriol Avella Franco, magistrado de la Sala de Extinción de Dominio, Lavado de Dinero y Activos del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
En su intervención el juez Óscar Torres Mercado señaló que en el país hay una dependencia absoluta a la averiguación previa: si no existe ésta, no puede aplicarse la extinción de dominio a los bienes de la delincuencia organizada..
 La dependencia a la materia penal ha impedido que la extinción de dominio tenga éxito en México. Es decir, se realizan dos procesos, uno penal y el de extinción, pero si no se comprueba el primero, la extinción de dominio no procede; por ello, esta figura no ha sido relevante, dijo Torres Mercado.
 Para que esta herramienta jurídica obtenga resultados, se debe separar la extinción de dominio de la materia penal; que sea aplicada por una institución autónoma, con sus propios organismos capacitados para investigar; con partes, procedimiento, valoración de pruebas, sentencia y recursos propios, más un apartado de cooperación internacional, propuso.
 Por su parte, Julio Ospino Gutiérrez señaló que para que la extinción de dominio obtenga resultados, la debe aplicar personal con el perfil correcto y con capacitación constante.
¡Ojo ministerios públicos y jueces de México!
 Aunado a ello dijo Espino, se debe garantizar la permanencia a quienes cumplan con estos dos requisitos, mediante la carrera judicial o administrativa; ya que sin ella es imposible que aborden casos con un mínimo de eficacia.
Subrayó que hace falta armonizar las normas constitucionales, la idiosincrasia y la tradición jurídica con esta nueva figura jurídica, que ha demostrado ser poderosa para combatir la delincuencia organizada, sin lugar a dudas,’.
Agregó que se tienen que hacer ajustes legislativos, de orden legal o constitucional según sea necesario, porque aunque se diga que la extinción de dominio es autónoma no lo es, debido a que no se puede aplicar si no hay sentencia en el proceso penal, determinó.
 Por su parte, Mark detalló que en su país –EU- existen tres tipos de decomisos: administrativo, jurídico criminal y jurídico civil, éste último es la extinción de dominio; pero explicó que primero se realiza un juicio en contra de la persona y después por los bienes, no como en México donde son simultáneos.
 Detalló que el año pasado, EU compartió 425 millones de dólares con diferentes grupos de policía y agencias que no pertenecen al Departamento de Justicia; y otros 8 millones de dólares con diferentes países con los que cooperaron en diversos casos.
O sea, allá hay recompensa por los bienes “extinguidos!
Al exponer el caso de Guatemala, la jueza Ana Isabel Guerra Jordán indicó que de 2011 a la fecha se han recibido en ese país 270 casos de extinción de dominio, de los cuales, 221 han obtenido sentencia y se extinguió a favor del Estado guatemalteco 27 millones 641 mil 220 dólares.
 Del mismo modo, dijo que ese país centroamericano ha obtenido 114 vehículos, tres avionetas, 39 inmuebles y 51 armas de fuego, los cuales están al servicio del gobierno de Guatemala en el combate al crimen organizado.
 Pedro Oriol Avella Franco, magistrado de la Sala de Extinción de Dominio, Lavado de Activos y Enriquecimiento Ilícito de Bogotá, manifestó que en Colombia se han decomisado más de 201 millones de dólares en bienes a partir de la aplicación de esta figura jurídica.
En su intervención el Fiscal ante la Suprema Corte de Justicia de Colombia, Julio Ospino Gutiérrez, indicó que en su país, como resultado de la aplicación de la extinción de dominio, 18 mil 979 bienes han sido sometidos a procedimiento ante jueces, lo que ha derivado en 10 mil 765 bienes asegurados.
No dijo el señor fiscal colombiano que muchos de esos bienes han sido recuperados por abogados de los presuntos delincuentes..
El foro estuvo de buen nivel...
Lástima que las y los senadores no se quedaron en el salón, seguramente tenían otros compromisos, la excepción fue la senadora Ortega .
Por cierto, pregunte a la mesa –a través de una papeleta que leyó la Senadora guanajuatense Ortega Martínez -  el porque el Congreso nunca dictaminó una iniciativa que envió en septiembre de 2010 el presidente Felipe Calderón Hinojosa.
Véase La Ley de Extinción de Dominio, pendiente/Fred Alvarez Publicado en la revista “Código Topo”, de Excélsior, lunes 7 de mayo de 2012, pags- 38-42.


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