La figura fue introducida en el texto del artículo 22 constitucional mediante la Reforma publicada en el Diario Oficial en junio de 2008. Posteriormente, con la finalidad de desarrollar las bases y principios de esta materia, en mayo de 2009, fue publicada la Ley Federal de Extinción de Dominio reglamentaria del artículo 22 de la Constitución.
En la Reforma de 2008 sólo se incluyeron cinco conductas en el catálogo de delitos en los cuales procedía la extinción de dominio, delincuencia organizada contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas...
Ahora, se amplió la aplicación de la figura a otras conductas delictivas que han aumentado en su incidencia y que afectan gravemente a la sociedad y la economía del país y lesionan los fundamentos del Estado de derecho, como son la corrupción...
Era julio de 2007 el presidente Felipe Calderón se reunía en Italia con el Ministro de Justicia y con todos los fiscales antimafia de Nápoles, Palermo, Roma y Milán; ahí aprovechó para preguntarles qué habían hecho ello para reducir y combatir a delincuencia organizada –Cosa Nostra, Camorra, 'Ndrangheta, Sacra Corona Unita y la Stidda- concretamente les consultó cuáles habían sido las herramientas legales que ello habían utilizado y cuáles fueron los resultados arrojados.
Clemente Mastella, ministro italiano, no vaciló al decirle que los logros alcanzados se debían en gran parte a la aplicación efectiva de las normas de persecución, decomiso y confiscación de bienes a la delincuencia organizada.
Punto.
Efectivamente, los resultados obtenidos en Italia comenzaron a rendir frutos desde 1982 cuando se publicó la primera Ley Antimafia, gracias a la cual se legisló sobre el delito de asociación mafiosa y se determinó confiscar los bienes de ese tipo de organizaciones.
En la legislación italiana basta con tener un indicio de que una persona pertenece a una organización delictiva para que el gobierno asegure sus propiedades y le inicie un proceso para que demuestre la procedencia lícita de las mismas, allá la extinción de dominio se llama Decomiso Civil.
El presidente mexicano les agradeció que le hayan permitido conocer de cerca la experiencia italiana y dijo sentirse satisfecho que algunas de las medidas que han sido útiles en Italia: “estén incluidas en la reforma constitucional que presenté al Congreso recientemente”, dijo..
Calderón se refería a las reformas enviadas en marzo de 2007 a 100 días de su gobierno, y hechas ley el 18 de junio de 2008, concretamente lo concerniente al artículo 22 constitucional para implantar la figura de extinción de dominio.
El artículo 22 de la Constitución sólo contempla la extinción de dominio a grandes rasgos, y señala que no será considerada como una confiscación, pero no entra en otro tipo de detalles....
Aunque debemos señalar que el modelo italiano no tuvo mucho que ver en el tema de extinción, ya que nuestros legisladores decidieron adoptar y adaptar, la figura colombiana plasmada en la Ley de Extinción de Dominio para Bienes Ilícitos que data de 1996 y reformada en diciembre de 2002.
Probablemente el Presidente Calderón se convenció de asumirla, cuando en octubre de 2006, siendo todavía presidente electo, fue invitado a visitar Colombia y ahí –entre otras cosas-, tuvo la oportunidad de conocer la experiencia de ese país en materia de extinción de dominio...
Proceso legislativo...
La iniciativa para instaurar la nueva figura fue enviada por el presidente Calderón el 18 de septiembre de 2008 y entró al pleno en la sesión del martes 23 de septiembre; de inmediato fue turnada para su dictamen correspondiente a las comisiones...
No fue dictaminada en tiempo y forma como se pensaba, es decir antes de concluir Primer Periodo Ordinario del Tercer Año de la LX Legislatura Federal.
En marzo de 2009 las comisiones unidas convocaron a una Audiencias Pública e invitaron a diversos especialistas que presentaran observaciones a la iniciativa de ley y coadyuvaran en la realización el dictamen.
Y bien después de la reforma Constitucional los legisladores se abocaron a reglamentarla a través de una Ley federal de Extinción de Dominio, aprobada después de un largo proceso legislativo. Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2009 -ultima reforma en diciembre de 2016- y con ella se esperaban grandes resultados.
Y éstos -hay que decirlo abiertamente: ¡nunca llegaron!
En todo ese tiempo –de mayo de 2009- a 2012, la Ley sólo sirvió para ganar un solo caso de diez procedimientos de extinción de dominio que inicio la PGR. Nada significativo. Se trató de una tiendita de abarrotes, ubicado en Azcapotzalco, que era usada para vender drogas al menudeo.
En cambio, la Ley de extinción en el Distrito Federa resultó ser más eficaz, incluso, no sólo fue la primera de las leyes locales en entrar en vigor (se publicó en marzo de 2009), sino que fue la única que ha dado resultados positivos.
Semanas después, la PGR informó el haber solo ganado 15 juicios de los 35 emprendidos desde 2009, cuando entró en vigor el estatuto.
En julio de 2012 la PGR dijo a MILENIO que la Ley Federal de Extinción de Dominio que aprobó el Congreso en 2009 tiene más candados que puertas abiertas, y que el principal obstáculo es el proceso penal, es decir un juicio distinto que es necesario ganar para poder quitar a los malhechores los bienes que obtuvieron o usaron ilícitamente.
Todos los logros fueron menores....
La PGR ganó diversos juicios de extinción de dominio entre los que destacan la propiedad de 16 millones 563 mil pesos y 27 mil 211 dólares que encontró el Ejército el 10 de agosto de 2010 en una casa de seguridad de Los Zetas, en el municipio de Guadalupe, Nuevo León.
De igual manera, a principios del 2012 la PGR también ganó otro litigio contra el albergue Casitas del Sur, por lo que una camioneta y más de medio millón de pesos pasaron a formar parte del gobierno federal.
No obstante, los logros son menores por los candados a la Ley Federal de Extinción de Dominio, ya que de acuerdo con el documento “Extinción de Dominio”, elaborado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, en naciones como Colombia (persigue 25 delitos) y Guatemala (40 delitos) se promovieron más de 2 mil 700 juicios en un solo año.
El Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados (CESOP), señaló que entre 2010 y 2011, en México se realizaron sólo tres juicios de extinción de dominio de bienes a favor del Estado, mientras que en un año en Colombia y Guatemala se efectuaron más de dos mil 700 procesos.
A través del documento “Extinción de Dominio: escenarios internacionales, contexto en México y propuestas legislativas”, destacó que las experiencias de naciones y la práctica incipiente de esta modalidad en nuestro país han propiciado fuertes contrastes en sus indicadores de evaluación.
Mencionó que mientras en otras latitudes los bienes sujetos a extinción de dominio rebasan los 28 mil en un año, en México solamente se han afectado ocho bienes.
El CESOP puntualizó que es amplio el número de delitos en otros países que son causales para iniciar un proceso de extinción; en Guatemala 40 y casi 25 en Colombia, mientras en México se reducen a cinco (delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas).
Subrayó que las enormes ganancias del crimen organizado internacional y su cada vez más notoria presencia en la vida pública de las naciones han obligado a diseñar mecanismos que debiliten su poderío económico, como la Ley Federal de Extinción de Dominio, que se publicó en 2009.
La primera Ley de Extinción no funcionó, punto...
Debemos decir que el 3 de septiembre de 2010 Calderón, envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reformas a la Ley ;
Dos años después, el miércoles 23 de febrero de 2012 –17 meses después - se celebró la trigésima primera reunión ordinaria de la Comisión de Justicias que presidía el diputado Humberto Benítez Treviño (PRI) en el vestíbulo del edificio E de San Lázaro, ahí se aprobó el dictamen.
El martes 27 de marzo -un mes y días después que se aprobó en comisiones- fue aprobada por el pleno de los diputados por 258 a favor, 10 en contra y una abstención.
El martes 10 de abril –trece días después de que fue aprobado en san Lázaro- -cuando llegó el oficio al pleno del senado que remite el Proyecto de decreto; ese día fue turnado a las comisiones dictaminadoras ya mencionadas.
El 30 de abril concluyó el periodo ordinario de sesiones; de hecho los senadores terminaron sus funciones el jueves 26 de abril.
El 30 sólo fue una sesión solemne.
Ilusos pensamos que se convocaría a un periodo extraordinario de sesiones para concretar la dictaminación en el Senado..
La Ley no fue aprobada
Las reformas a la Ley de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 Constitucional, junto con otras importantes reformas -como la aprobación del nuevo Código Procesal Penal Acusatorio en San Lázaro-, quedaron en la congeladora.
La lógica apuntaba que la Ley de Extinción saldría sin problemas pero algo paso en las comisiones legislativas ...
Simplemente no presentaron dictamen y no fue por falta de tiempo. Nunca nos dijeron que pasó...fue un largo proceso legislativo: Lástima....perdieron un gran tiempo...
Por cierto sólo fue creado un juez de Extinción de Dominio: Alfonso Javier Flores Padilla..
Tiempo después..., en diciembre de 2014, un comunicado del CJJ determinó suspenderlo por no haber reportado en sus declaraciones patrimoniales..Un caso perdido..
Desde 2010, la Procuraduría General de la República (PGR) ha asegurado más de 160 millones de pesos a presuntos integrantes del Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG) en inmuebles, vehículos de motor, alhajas, ganado y dinero en efectivo, pero a la fecha, la dependencia solo ha ejercitado siete acciones de extinción de dominio contra bienes valuados en casi 54 millones de pesos y 610 mil dólares....(Nota de la revista Zeta....PGR vs. finanzas del CJNG...edición Impresa 23 Octubre, 2017)...
Hasta el momento -2017-. la PGR ha obtenido cuatro sentencias favorables que han declarado procedente la extinción de dominio de diversos bienes en favor del Gobierno Federal por un total de 7 millones 934 mil 050 pesos; perdió el juicio contra Rubén Oseguera “El Menchito” por su primera detención en 2014 y se ordenó la devolución de 25 millones 923 mil 827 pesos con 37 centavos mexicanos y 610 mil dólares estadounidenses; y están pendientes de resolver dos casos más por un monto conjunto de 19 millones 922 mil pesos.
En todos los asuntos, son inmuebles o dinero en efectivo los que se han disputado judicialmente entre la SEIDO y los presuntos narcotraficantes o sus prestanombres. Sin embargo, continúan asegurados precautoriamente más de 140 vehículos, algunas embarcaciones, un centenar de joyas, y por lo menos 30 inmuebles más, bajo resguardo del Servicio de Administración de Bienes Asegurados (SAE); no se ha resuelto en definitiva sobre su destino....”
Como estos casos muchos...
Años después, la mañana del martes 28 de julio de 2015 en mero receso de ambas cámaras, legisladores del PAN convocaron a un foro para analizar la Ley de Extinción de Dominio a seis años de que fue publicada....
Muy temprano fui convocado a un desayuno al restaurante El Cardenal con amigos penalistas –Moisés Moreno y Samuel González - , siempre hay tema de charla. Y de ahí nos fuimos a la sede senatorial en avenida Reforma. Llegamos temprano...
Íbamos como publico, a excepción de Samuel que estaba en una de las mesas.
La Extinción de Dominio es uno de los temas le he dado seguimiento después de las reformas constitucionales de junio de 2018; habíamos participado como oyentes en un foro en 2009, y hemos visto como la figura no ha tenido éxito, debido entre otras cosas a que no se diseño bien.
Además que muchos de los ministerios públicos y los jueces no le entendieron bien a lo que significa la figura importada, colocada en el artículo 22 Constitucional con las reformas de junio de 2008.
En abril de 2009 escribí en la revista Código Topo de que uno de los incentivos de la actividad criminal consiste en que, en diversos casos, las autoridades se encuentran imposibilitadas para acreditar la procedencia ilícita de diversos bienes empleados para la comisión de un delito, aun cuando es evidente que existen elementos suficientes para establecer un vinculo con la delincuencia organizada.
Por lo que creíamos que antes de esta reforma –mayo de 2009- el crimen organizado había logrado permanentemente evadir el decomiso de esos recursos mal habidos generando espacios de impunidad.
Hasta antes de la Extinción de Dominio la legislación contemplaba varios mecanismos para asegurar los recursos de procedencia ilícita como son;
i) el abandono a favor del Estado de bienes asegurados; ii) las confiscaciones iii) incautaciones, iv) expropiaciones y; v) el decomiso.
Sin embargo, en la práctica no todas esas figuras han sido efectivas para combatir a la delincuencia organizada ya que todas requieren llevar un largo proceso de tipo penal; y a veces ha resultado contraproducente, al grado de que la autoridad ha tenido que regresar las propiedades a su antiguos dueños.
¿Casos?
¡Muchos!
Un día si, y otro también el SAE devuelve bienes a personas que han estado durante muchos en la cárcel, después de haber ganado el proceso penal ante un juez.
¿Ha funcionado en estos seis años?
¡La respuesta es no!
¿Por qué?
Muchos motivos, entre ellos por falta de capacitación a ministerios públicos y a los jueces especializados.
Y eso fue lo que se discutió ese mañana en el salón Octavio Paz del Senado de la República
El representante de la PGR, el subprocurador Especializado en Investigación en Delitos Federales José Guadalupe Medina Romero nos dijo que han sido sólo 64 casos....-10 por año.
O sea ¡Nada! Si lo comparamos con Colombia o Guatemala que lleva más caso de extinción con una ley reciente.
Pero la primera diferencia en la estadística fue la dio el director corporativo del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), Ing. Alonso Carriles Álvarez quien nos dijo que sólo eran en los seis años 58 casos. Finalmente ellos son los que administran los bienes extinguidos...de acuerdo a la ley.
Por lo que Había que preguntarles esa diferencia.
El formato del foro no permitía la pregunta directa, sólo a través de papeletas, y mi pregunta fue directa misma que no fue bien leída por la senadora Ortega –quizá por mi fea letra- para que nos dijeran exactamente cuantos eran los casos.
¡El subprocurador dio una respuesta genial!
Dijo que de las 64 acciones, 43 han sido favorables al interés del Estado, 11 en contra, dos desechadas, un desistimiento y actualmente hay siete en trámite, por lo tanto los número son iguales. Caray... los números no cuadran.
Pero bueno...digamos que son 64 casos que han pasado a manos de un juez especializado.
Hice una breve reseña del foro que comparto en este espacio.
Datos de 2016..
De acuerdo con datos proporcionados por el gobierno federal, durante el 2016 sólo se emitió una resolución con la cual se obtuvo un monto a favor de 91 mil 283 pesos, y de acuerdo con datos de la SEIDO, del periodo 2016 y 2017, se presentaron ante el juez especializado en materia de extinción de dominio, ocho demandas correspondientes a dos inmuebles, y se obtuvieron 11 sentencias favorables con respecto a dos inmueble, tres vehículos, tres joyas, cinco numerarios en moneda nacional y cuatro numerarios en dólares americanos con un monto total de 21.2 millones de pesos y 509 mil dólares americanos.
Estos datos nos dan cuenta de la poca actividad que hay en este tema.....
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