Violación al procedimiento legislativo: Ministro Pérez Dayan..

Sesión del lunes 8 de mayo de 2023

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EÑOR MINISTRO ALberto Pérez Dayán : Gracias, señora Ministra Presidente. El tema 3 se denomina violación al procedimiento legislativo por su naturaleza y atendiendo al impacto que pueden tener respecto del decreto reclamado. El tema 3 que corre de las hojas 41 a 185, atiende a los conceptos de invalidez que denuncian violaciones al procedimiento legislativo. Para esto, se detalla la amplia doctrina jurisprudencial que sobre el particular ha fijado esta Suprema Corte, más de treinta precedentes, incluidas (desde luego) las acciones de inconstitucionalidad 61/2019 bajo la ponencia del señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, y la acción de inconstitucionalidad 150/2017 y su acumulada, resuelta el veintinueve de agosto de dos mil veintidós por unanimidad de once votos, en las cuales se examinaron procesos legislativos muy similares y cuyos vicios provocaron que este Pleno declarara la invalidez de los decretos combatidos.

Dicha doctrina se resume en los siguientes postulados: primero, que todo proceso legislativo que culmina con la creación de una norma debe cumplir diversos presupuestos formales y materiales que satisfagan los principios de legalidad, representatividad y de democracia deliberativa, principalmente, a través del respeto a las reglas de votación, a la publicidad en el desarrollo del proceso legislativo y en las votaciones mismas, incluyendo preponderantemente el conocimiento de las iniciativas a discutir, de modo que se asegure la participación informada y libre de los Legisladores y la intervención de las Minorías en la creación de las normas. Dos, que la urgencia para la dispensa de trámites legislativos por sus efectos e impacto siempre debe obedecer a una causa real y debidamente razonada; de ahí, la necesidad de analizar su motivación. Ello supone la existencia de hechos ciertos y comprobables que la justifiquen en una relación medio fin, o sea, que con esta modalidad excepcional y extrema se ponga remedio inmediato a un estado de necesidad grave que enfrenta la sociedad; y tres, asegurar la participación de todas las fuerzas políticas representadas en el Órgano Legislativo durante el proceso de creación normativa en condiciones de libertad de igualdad, todo en un contexto de deliberación incluyente, pública y transparente.

Acto seguido, (como ustedes lo podrán advertir) el proyecto describe el marco normativo que rige el Procedimiento Legislativo Federal citando y desarrollando aquellas disposiciones que los accionantes estiman transgredidas. Finalmente, en un esquema que relata y precisa con exactitud cada hora y cada acto, se explica el desarrollo sucinto y puntual del procedimiento legislativo combatido.

Con base en esos antecedentes, el proyecto que someto a su alta consideración confirma la transgresión a las normas que justifican un proceso de democracia deliberativa e informada y concluye que los ordenamientos combatidos son producto as ni de la Cámara de Senadores, trascendiendo de manera fundamental a la calidad democrática del debate parlamentario, lo que se desarrolla en tres rubros: Primero. Violación a los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, porque el decreto combatido se aprobó sin observar las reglas del procedimiento legislativo, ya que la iniciativa por la que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, no es la misma que se presentó inicialmente para discusión en la sesión de seis de diciembre de dos mil veintidós; Segundo. Porque la iniciativa no pasó por un procedimiento legislativo ordinario pues, para su aprobación, se recurrió al trámite de “urgente u obvia resolución”; sin embargo, ni en el momento de su presentación, ni de la lectura de la exposición de motivos, se advierten las razones para actualizar el supuesto del artículo 82, numeral 2, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, ni las condiciones que, en relación con éste, ha establecido la Suprema Corte, tampoco se despende de autos, motivo alguno para que así lo fuera; y, Tercero. El decreto impugnado no es el resultado del debate que debe existir en todo órgano legislativo, es decir, la tramitación injustificada como de “urgente u obvia resolución” en la Cámara de Diputados y las irregularidades cometidas en ella y en las Comisiones de la Cámara de Senadores, impidió su conocimiento pleno y la deliberación democrática real, cualitativa y de fondo del asunto en particular. Sobre esa base, el proyecto desarrolla los razonamientos que explican su conclusión, los que se pueden resumir en los siguientes términos: a) En la sesión vespertina de la Cámara de Diputados de seis de diciembre de dos mil veintidós, el Grupo Parlamentario de Morena hizo suyo la iniciativa del Ejecutivo Federal presentada minutos antes, relativa a la reforma, adición y derogación de diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, con un mínimo ajuste, para darle así un trámite de “urgente u obvia resolución” a pesar de que el Presidente de la República ya no podía presentar iniciativas con carácter preferente, ni solicitó o demostró la necesidad de que fueran tramitadas de esa forma; b) La iniciativa que hizo suyo el Grupo Parlamentario de Morena, por ser esencialmente la misma, también debió remitirse a Comisiones, en virtud de que el artículo 102, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados prevé que tanto las iniciativas a nombre de un Grupo Parlamentario como las del Titular del Poder Ejecutivo, Senadores y Legislaturas de los Estados, pasarán a Comisiones, empero, sólo se envió éstas, las presentadas por el Presidente de la República, no obstante, ser prácticamente idénticas las dos; c) A la iniciativa del Grupo Parlamentario de Morena se le calificó mayoritariamente como urgente y, por tanto, se le dispensaron los trámites legislativos correspondientes, sin considerar que ni en la exposición de motivos, ni en la presentación respectiva frente a la Asamblea, se anunciaron las razones para actualizar el supuesto del mencionado artículo 82, numeral 2, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, esto es, no existe ni se advierten hechos que justifiquen el trámite concedido y tampoco fueron ofrecidos a los legisladores presentes; d) los legisladores no conocieron el contenido de la iniciativa en cuestión, ello, porque el orden del día de la sesión de seis de diciembre de dos mil veintidós, no se publicó en la Gaceta Parlamentaria, a más tardar a las 22:00 horas del día anterior, es decir, el cinco de diciembre de dos mil veintidós, y la iniciativa en estudio se hizo de su conocimiento durante el desarrollo de la propia sesión, es decir, primero, a las 22:12 horas y, una vez más, ya modificada, a las 23:03 del seis de diciembre, lo que hizo que se publicara en ese momento; esto provocó que no tuvieran certeza (como lo argumentan), de cuál de ellas se trataba ni, por supuesto, tiempo para estudiarla, conocerla y discutirla; por tanto, el proyecto estima que no existieron las condiciones necesarias para sostener un debate real, informado y con conocimiento del mismo, lo que incide de manera negativa en el sistema de representación democrático; y, e) En el procedimiento seguido ante la Cámara de Senadores existió inobservancia al Reglamento que le rige, ya que el doce de diciembre de dos mil veintidós, las Comisiones de Gobernación y la de Estudios Legislativos Segunda, debieron sesionar en forma conjunta, haciéndolo de manera individual y sin el quórum necesario para estos casos, aprobando la minuta y su dictamen sin observar lo dispuesto en el artículo 147 de aquel ordenamiento.

En mi concepto (y así lo explica el propio proyecto), un trámite de urgencia se caracteriza por su expeditez, por tener procedimientos abreviados y conceder dispensas a la lectura de diversos documentos; sin embargo, ello no lleva a aceptar también del desconocimiento y falta de información de la materia de aquello cuyo trámite se dispensa, no es un permiso para aprobar leyes a tientas. Por ello, me queda absolutamente claro que dispensar el trámite de una iniciativa de ley, por importante o urgente que ello sea, no supone que se deban aprobar normas sin dar a conocer su contenido a los legisladores, aun siendo lo generoso que se quiera ser en la interpretación y significado de esa frase.

En conclusión, al no quedar debidamente motivada y justificada tal urgencia, se impidió: 

a) Que presentada la iniciativa por los grupos parlamentarios de Morena, Partido del Trabajo y Verde Ecologista ante la Mesa Directiva, su Presidente, atendiendo al tema, informara al Pleno de su envío a la comisión o comisiones correspondientes y explicar para qué efectos se turnaba; 

b) Impidió que la Secretaría hiciera constar por escrito el trámite cumpliendo lo anterior dentro de las setenta y dos horas siguientes; c) Que el turno a comisiones se ordenara para efectos de la elaboración del dictamen respectivo; 

d) Se impidió que ese documento o dictamen, fundamental en el procedimiento legislativo, al ser un acto colegiado, razonado y explicativo, a través del cual, una o más comisiones del Congreso presentan una opinión técnica calificada para aprobar (entre otros), iniciativas de ley, se elaborara; 

e) Impidió que el dictamen fuera discutido y aprobado por mayoría absoluta, y una vez emitido, la comisión o comisiones lo enviaran de inmediato a la Mesa Directiva, para los efectos de su programación en sesión del Pleno; 

f) Que hecho lo anterior, el dictamen se publicara en la Gaceta Parlamentaria a más tardar a las 22:00 horas del día anterior a la sesión en que habría de discutirse, además, la Junta Directiva de cada comisión tendría que circularlo a los diputados en un plazo máximo de veinticuatro horas, a partir de su aprobación en el seno de la misma; y, 

g) Finalmente, que publicado el dictamen tuvo que ser objeto de una declaratoria de publicidad para su posterior aprobación en lo general y en lo particular, con pleno conocimiento de quienes integran la Asamblea, nada de eso sucedió.

En consecuencia, señoras y señores Ministros, al no surtirse las condiciones mínimas exigidas por la Carta Fundamental y los reglamentos aplicables de cada Cámara, privando a diversos representantes populares y, con ello, a quienes también representan, de participar de manera informada, igualitaria y libre en la deliberación democrática, se acredita (a mi juicio) la existencia de las violaciones denunciadas y, desde luego, su poder invalidante frente a la inobservancia de los principios constitucionales que le rigen y, por lo mismo, se estiman fundados los conceptos de defensa que me llevan a proponer a ustedes la invalidez total del decreto combatido. Esta es la presentación del tema, señora Ministra Presidenta.