Hacia un código procesal penal único

Este jueves 21 de marzo de 2013 se presentó en conferencia de prensa en el Senado de la República, una iniciativa de ley de Código de Procedimientos penales único para todo la República Mexicana.

La iniciativa será presentada al pleno por la Senadoras priistas Cristina Díaz Salazar, presidenta de la Comisión de Gobernación, y de Hilda Flores Escalera y Diva Hadamira Gastélum Bajo, y turnada a comisiones para su dictamen correspondiente.
Nota: la iniciativa fue enlistada en la sesión del martes 2 de abril de 2013, sin embargo fue presentada y turnada a comisiones el jueves 4 de abril de 2013.

 El Presidente del Senado la turnó para su dictamen correspondiente a  las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos, Segunda.

El Senador Escudero pidió ampliación de turno, sin éxito.

La suscribió también la Senadora Graciela Ortiz.

La iniciativa:
http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/1/2013-03-21-1/assets/documentos/Ini_Diva2.pdf, 
La propuesta está avalada por un grupo de académicos especialistas en derecho penal, y tiene como  propósito  unificar la legislación procesal penal en el país, evitar la dispersión que actualmente prevalece en el proceso de implementación de la reforma constitucional de 2008 y procurar que la justicia penal sea igualitaria para todos.

Asimismo, generar en México una legislación que se ajuste efectivamente a las realidades y necesidades nacionales y responda a las expectativas de la sociedad mexicana. Pero, además, para atender un viejo reclamo casi generalizado y que ahora se retoma en el “Pacto por México”, en el que el Presidente Enrique Peña Nieto ha planteado la necesidad de impulsar en todo el país un “Código de Procedimientos Penales Único”, como uno de los mecanismos adecuados para “implantar el nuevo sistema de justicia penal acusatorio y oral”; propuesta que ha sido apoyada por las principales fuerzas políticas del país que suscribieron el Pacto por México.

El proyecto de Código de Procedimientos Penales único para toda la República, que hoy fue presentado como Iniciativa, fue coordinado por el Dr. Moisés Moreno Hernández, director General del CEPOLCRIM, y entre los que participaron en su elaboración se encuentran Julio Hernández Pliego, Samuel González Ruiz, Patricia Olamendi, María Elena Leguízamo, Elías Huerta Psihas, entre otros. 
"Se trata de un grupo de académicos que no atiende a otro interés más que el de aportar a México algo que realmente pueda coadyuvar en la transformación y mejoramiento de su sistema de justicia penal, para que éste sea un instrumento al servicio del hombre y no para servirse de él", dice un texto elaborado por el Dr. Moreno Hernández.
Asimismo, emitieron opiniones y sugerencias entre otros: Luís Fernández Doblado, Francisco Galván González, Miguel Ontiveros Alonso, Julio Hernández Barros, Isabel Miranda de Wallace, José Barragán,  Antonio Lozano Gracia, Patricia Santana Iglesias y José Héctor Carreón Herrera; además de profesores extranjeros, como Raúl Zaffaroni, Julio Maier, B. Schuenemann, W. Schoene, Fco. Muñoz Conde, Luís Camilo Osorio, Ottavio Sferlazza, E. Buscaglia, entre otros.
Conferencia de prensa: 
http://fredalvarez.blogspot.mx/2013/03/hacia-un-codigo-procesal-penal-unico.html

CARACTERÍSTICAS DEL PROYECTO: (texto del Dr. Moisés Moreno Hernández)

 a) El proyecto parte del reconocimiento de los motivos que determinan el cambio de sistema de justicia penal, que son el incremento de la violencia y la inseguridad pública provocada por el delito, la impunidad y la falta de funcionalidad de los órganos encargados de investigar y perseguir el delito, de procurar y administrar la justicia penal, es decir, que el sistema de justicia penal y de seguridad pública se encuentra en crisis, porque su manera de funcionar no ha podido ajustarse a las exigencias del estado democrático de derecho ni ha podido ser una respuesta adecuada a las necesidades de la sociedad. De ahí que, en la búsqueda de mecanismos que no sólo actúen como acto reflejo de las presiones sociales ni se traduzcan en meros endurecimientos de las medidas represivas ni en una imparable expansión del sistema penal, que con frecuencia se traduce en instrumento de abuso del poder en detrimento de derechos humanos, sino en estrategias político-criminales más funcionales y racionales frente al delito, sobre todo en una época en que México sufre los influjos de los procesos de la globalización y la internacionalización, las reformas constitucionales de 2008 y de 2011 tratan de responder a esos objetivos. Por ello, la reforma al sistema procesal penal, del que depende la función que corresponde desarrollar al Ministerio Público y al órgano judicial, la forma y los límites en que cada uno debe desarrollar dicha función, así como la función y los alcances de la defensa y el rol de la víctima del delito, no puede apartarse de esos grandes objetivos. Es decir, la reforma que se plantea no ve al “proceso como un fin en sí mismo”, sino como un medio para lograr los fines de la justicia material; su importancia, entonces, habrá que verla desde la perspectiva de su función social.

b) Si la reforma constitucional de 2008 obedeció al acuerdo sobre la necesidad de fortalecer el sistema procesal acusatorio y oral, para mejorar la calidad de la justicia y hacer que el sistema sea más funcional, habrá que procurar que en su implementación el sistema esté en condiciones de responder a las expectativas de la sociedad y a las exigencias del estado democrático de derecho. Sin embargo, en el proceso de implementación, lejos de lograr uniformidad de criterios y una aplicación igualitaria de la ley, se está propiciando mayor dispersión de formas de aplicar la ley procesal penal en el país; situación que igualmente se observa en las iniciativas de Código Federal de Procedimientos Penales que se encuentran en el Congreso de la Unión, incluyendo la enviada por el Ejecutivo Federal en 2011, que se quedó atorada en la Cámara de Diputados y que al parecer, con ciertas modificaciones, hizo suya el Senador Escudero del Partido Verde.

Las diferencias de criterios legislativos se observa en torno a: la función del proceso penal y su vinculación con el derecho penal sustantivo; las etapas del procedimiento penal ordinario y, por ende, sobre los momentos procedimentales en que deben observarse los derechos, principios y garantías procesales; el equilibrio que debe existir entre la fase de investigación y el proceso, al restársele importancia a la etapa de investigación de los delitos y no preverse el uso de técnicas modernas de investigación, no obstante ser ésta la parte que más tiene que ver con las expectativas de la sociedad ante el problema de la delincuencia, la inseguridad y la impunidad; los casos y las condiciones en que debe proceder la aplicación de criterios de oportunidad o de mecanismos alternativos de solución de conflictos; los requisitos materiales para la orden de aprehensión y el auto de vinculación a proceso (o de formal prisión), así como de la sentencia condenatoria y los criterios para la individualización de la pena; los alcances que debe tener la aplicación del juicio oral, al que ahora se le asigna un papel secundario, entre otras.

c) Por ello, para consolidar un sistema de justicia penal que se ajuste a las exigencias del Estado democrático de Derecho, es necesario contar con un Código de Procedimientos Penales único, que se sustente en principios y criterios de corte democrático, para que los objetivos político-criminales del derecho penal y de la reforma constitucional se puedan alcanzar. Para ello, deben aplicando los mejores criterios para lograr un desarrollo coherente y funcional del sistema, así como el mayor equilibrio con relación a la observancia de los derechos del inculpado y los que corresponden a la víctima del delito. Asimismo, la nueva legislación procesal penal debe responder a las expectativas actuales de la sociedad, que exige una más efectiva protección de sus bienes jurídicos frente al delito y que, en el ejercicio del poder penal sus derechos se vean respetados. Por ello, además de atender el aspecto meramente garantista, que tiene que ver con los límites del poder penal y la garantía de protección de los derechos humanos de los actores del drama penal (víctimas y victimarios), que sin duda constituyen aspiraciones legítimas de la sociedad, la legislación procesal penal debe también atender las otras aspiraciones sociales, como es contar con un sistema penal que garantice de manera más efectiva la protección de sus bienes jurídicos frente al delito, que se combata eficazmente la delincuencia y la inseguridad pública provocada por ésta, y que se abata la impunidad y la corrupción, entre otros males que aquejan al sistema.

d) El proyecto que se presenta, procura regular instituciones y estrategias más realistas y racionales, en lugar de proponer medidas utópicas o que resultan irrealizables; por ello, hace a un lado los mitos y se ubica más en las realidades nacionales, sabiendo de las fortalezas y debilidades y de lo que se le puede atribuir y exigir al sistema de justicia penal y de lo que no. No hay duda que el actual sistema se encuentra sobresaturado por la ingenuidad de pensar que puede atender cualquier problema; por ello, con base en una visión realista, se sugiere establecer otras estrategias político-criminales para atender de manera eficaz los conflictos sociales, para que el sistema penal pueda estar en condiciones de cumplir su objetivo de manera más razonable; de otra manera, se seguirán creando falsas expectativas y nuevos desencantos sociales, que finalmente repercuten en un mayor descrédito de la justicia penal.

Por razón de lo anterior, lejos de sólo adoptar y trasplantar algún modelo procesal ajeno, que finalmente pueda resultar extralógico en una realidad como la nuestra, la propuesta se esfuerza en autogenerar un modelo nacional, partiendo de la base constitucional ya establecida, que sin duda tiene sus rasgos característicos que la diferencian de los de otros países, si bien no se ignoran las experiencias del derecho procesal penal comparado, en cuanto a las buenas prácticas y a las condiciones para que ellas funcionen.

e) También se reconoce que México es un país guiado por un destino común, que en principio se encuentra sujeto a iguales condiciones de vida, de cultura, de aspiraciones y movido por ideales coincidentes; que es un país que habla el mismo idioma y cuyos habitantes profesan mayoritariamente la misma religión, y que políticamente es una República representativa, democrática, federal y laica, compuesta de Estados libres y soberanos, a quienes se reserva, entre otras, la facultad de legislar en materia penal del fuero común, y que por esta razón en nuestro país existen tantos Códigos Penales y Códigos de Procedimientos Penales como Estados de la Federación existen, incluyendo al Distrito Federal, además de la legislación federal. Pero, igualmente se reconoce que la existencia de una gran cantidad de Códigos ha traído como consecuencia la diversidad de criterios legislativos y la falta de una justicia igualitaria en materia penal. Por ello, se sugiere la unificación de la legislación procesal penal.

Ahora bien, dado que uno de los principales escollos que se ha hecho valer en contra de la idea de la unificación legislativa ha sido el de la soberanía de los Estados y el federalismo, pues se piensa que facultar al órgano federal para legislar en materia penal en toda la República atentaría en contra de la soberanía local, en la propuesta de CPP único se parte de la idea de que la unificación no representa un atropello a la soberanía de los Estados y al federalismo; sobre todo cuando en otras materias, tal vez menos trascendentes que la penal, no se ha negado el régimen federal al atribuirse a la Federación facultades para legislar, como es la materia de salubridad, de impuestos, de seguridad social, de quiebras y suspensión de pagos, juegos y sorteos, mercantil, laboral, entre otras, en las que se ha buscado, por medio de la coordinación, el bienestar de la colectividad sin dañar el sistema federal que nos rige. Es decir, si esto se ha logrado en otras áreas del quehacer estatal, también se puede seguir sistemas parecidos por lo que se refiere a la justicia penal y a la lucha contra el crimen, que sin duda son problemas que plantean mayores exigencias y que las entidades federativas deben estar interesadas de que frente a ellos se uniformen o unifiquen los criterios político-criminales; lo que, además de tener ventajas, no atenta contra la soberanía de las entidades federativas y es perfectamente compatible con el federalismo. La experiencia de otros países con sistemas federales así lo demuestra.

Además, a diferencia de las realidades de hace noventa años, habrá que tomar en cuenta las transformaciones que han ido experimentando distintos ámbitos de la vida nacional en una época en que los países del mundo se encuentran inmersos en procesos de globalización e internacionalización, que agravan ciertos problemas como el de la delincuencia organizada nacional y transnacional, o en que los avances de la ciencia y de la tecnología plantean nuevas exigencias en el ámbito de la política criminal y de la justicia penal; lo que hace cuestionarse, tanto en el plano nacional como internacional, si el argumento de la soberanía estatal todavía puede seguir utilizándose como pretexto para obstaculizar avances importantes en materia de lucha contra la delincuencia y de justicia penal, sobre todo para lograr que ésta sea funcional e igualitaria en todo el país.

f) Por ello, a diferencia de otros tiempos, en los actuales se hace más necesaria la unificación de la legislación penal, modernizándola y previendo mecanismos que permitan satisfacer de manera más razonable las expectativas de la sociedad y las exigencias del estado democrático de derecho. Sólo de esa manera se podrá atender en forma más amplia los objetivos de la reforma constitucional y superar las dificultades que ha encontrado el proceso de implementación, provocadas principalmente por la diversidad o falta de uniformidad de criterios sobre los nuevos contenidos de la Constitución, la cual se propicia por la doble jurisdicción penal y por la gran cantidad de Códigos de Procedimientos Penales que existen. La unificación de la legislación procesal penal hará que los criterios político-criminales se unifiquen en torno: a las estrategias y mecanismos aplicables en la investigación de los delitos; a la relación que debe existir entre el Ministerio Público y la policía, para que aquél asuma su rol de conducir la investigación, al uso de medidas cautelares, a la aplicación de criterios de oportunidad y de mecanismos alternativos de solución de conflictos y, en fin, en torno a la necesidad de precisar y uniformar los criterios respecto del modelo procesal y del juicio oral a seguir, y de si éste debe ser la regla o sólo aplicarse de manera excepcional, entre otros tantos puntos. Lo anterior implica igualmente unificar criterios para que los derechos y las garantías que consagra la Constitución se hagan efectivos de manera igualitaria en todo el país.

Es evidente que una única legislación procesal penal válida para toda la República tendrá sus implicaciones, además de requerir una previa reforma constitucional para darle al Congreso de la Unión la facultad exclusiva de legislar en esta materia; por ello, es necesario analizar y discutir sobre su viabilidad según las condiciones actuales. Pero, igualmente habrá que discutir sobre qué tanto habrá que confiar el dejar en manos de un solo órgano legislativo tan importante tarea, como es la de generar una única legislación procesal penal que efectivamente cumpla con los objetivos constitucionales y las expectativas sociales. Por ello, debe propiciarse una amplia discusión y un intenso análisis de todas sus implicaciones, entre las que destacará la relativa a determinar el modelo procesal acusatorio y oral que debe adoptarse en México, ya que será único y no puede correrse el riesgo de que no sea el adecuado. Si existen diversos modelos y prácticas procesales, habrá que procurar que en la legislación procesal penal única se adopte el que mejor se acomode a las realidades socio-culturales y jurídicas nacionales y a la realidad del propio sistema de justicia penal que se quiere modificar

g) El proyecto que aquí se presenta tiene la pretensión de responder a los señalamientos e inquietudes anteriormente señalados; al menos esa es la visión que tienen quienes participaron en su diseño y desarrollo, quienes reconocen de antemano que toda obra humana es perfectible y que, por tanto, ésta también lo es. Pero, igualmente debe reconocerse que, en torno a estas cuestiones que tienen que ver con la política criminal y la justicia penal que debe funcionar en un determinado lugar como en torno a otras muchas cuestiones, existen siempre diferentes puntos de vista o perspectivas, dependiendo del enfoque que se le dé a las cosas o del ángulo en que uno se encuentre en un determinado momento. Así sucede, por ejemplo, con los distintos actores del sistema de justicia penal (víctimas, ministerios públicos, jueces, inculpados, defensores), o con los que de alguna o de otra manera tienen que ver con dicho sistema (sociedad civil, defensores de derechos humanos, etc.), cuyos puntos de vista no siempre son coincidentes; es decir, se puede encontrar visiones diferentes tanto intrasistémicas como extrasistémicas, que exigen lograr cierta conciliación en este tipo de tareas, tanto por lo que hace al problema a enfrentar como con relación a la forma y los mecanismos para hacerlo.

Por otra parte, el proyecto de legislación procesal penal que ahora se presenta, procura adoptar una posición racional y equitativa, es decir, busca el equilibrio entre los extremos garantismo y eficientismo y entre los derechos de los victimarios y los derechos de las víctimas. Procura responder a las exigencias del estado democrático de derecho, que tienen que ver con los derechos y garantías del debido proceso, y a las expectativas de la sociedad mexicana, que tienen que ver con la funcionalidad del sistema penal para la protección de sus bienes jurídicos frente al delito. Asimismo, busca el equilibrio entre la investigación del delito y el proceso del inculpado, para evitar acusaciones sin sentido o sin sustento, que lo único que pueden propiciar es la fabricación de culpables y toda clase de atropellos, pero igualmente para garantizar acusaciones consistentes que eviten la impunidad de verdaderos culpables, a la vez que procura una mayor racionalidad entre el uso de los juicios orales y de las salidas alternas o procesos abreviados, atendiendo precisamente a los objetivos del proceso penal. Es decir, el proyecto de CPP único reconoce las bondades de los juicios orales y confía en que ellos pueden demostrar sus rendimientos si, lejos de rehuirlos o evitarlos, se los aplica al mayor número de los casos relevantes; esto es, a diferencia de otras legislaciones o iniciativas, para las cuales el juicio oral sólo se aplica de manera excepcional –aún cuando ahora se diga que constituye “el horizonte permanente” o “el barómetro de todas las decisiones del proceso”-, para el proyecto debe constituir la regla; pero, para ello se sugiere hacer uso de otros mecanismos que permitan antes despresurizar al actual sobresaturado sistema penal y, de esa manera, generar un sistema ágil, que esté en condiciones reales de cumplir con el objetivo que se le atribuye. Sólo así podrá construirse un sistema penal que pueda mantener la confianza de la ciudadanía.