La izquierda afina sus armas jurídicas/

La izquierda afina sus armas jurídicas/

JENARO VILLAMIL

Revista Proceso No. 1926, 28 de septiembre de 2013;

 Entrevistado sobre los aspectos jurídicos del llamado de Cuauhtémoc Cárdenas y Andrés Manuel López Obrador a una consulta popular sobre la iniciativa de reforma energética del gobierno federal, el jurista Jaime Cárdenas considera que la exigencia está fundada históricamente en el derecho mexicano. Sin embargo, argumenta, en caso de no tener eco en el Congreso, la izquierda tendrá que recurrir a otras vías de impugnación, como la controversia constitucional, el amparo y la acción de anticonstitucionalidad.

 Las reformas en materia energética a los artículos 27 y 28 constitucionales, promovidas por el Ejecutivo federal, forman parte de las “decisiones políticas fundamentales” establecidas en la propia Constitución; por tanto no se pueden modificar en un proceso legislativo ordinario sin consultar antes a la población o sin acudir a las cortes internacionales, advierte el jurista Jaime Cárdenas Gracia.

 En entrevista con Proceso para analizar los posibles escenarios jurídicos frente a la petición de consulta popular que han expresado tanto Cuauhtémoc Cárdenas como Andrés Manuel López Obrador, el doctor en derecho e integrante del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM argumenta que sí existen posibilidades de llamar a la consulta popular en los términos establecidos en el artículo 35 constitucional, antes que el Senado dictamine y vote la reforma energética.

 En caso de ser aprobada por la mayoría de votos de los senadores del PRI, del PAN y del PVEM, otra vía para revertirla es que alguno de los estados de la República que se sienta afectado promueva una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), apunta Cárdenas Gracia.

 “En el debate sobre la consulta popular hay dos discusiones: si la reforma al artículo 35, realizada en 2012, permite que se pueda celebrar la consulta sin ley secundaria (el secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, argumentó que no es posible), y yo pienso que sí porque la Constitución es autoaplicativa; y el segundo debate es si debe hacerse la consulta hasta la elección federal de 2015; y yo pienso que esta fecha no debe ser restrictiva.

 “La SCJN debe aplicar en este terreno una interpretación pro hominem, es decir, que la Constitución debe interpretarse en un sentido más amplio y no literal, de acuerdo a lo establecido en el párrafo segundo del artículo 1 constitucional”, sintetiza Cárdenas, quien fue consejero del Instituto Federal Electoral entre 1996 y 2003.

 En cualquiera de los escenarios, establece, el pleno de la SCJN deberá intervenir para establecer alguno de los escenarios: si la consulta popular debe hacerse antes de 2015 y resulta válida y vinculante para el proceso de reforma constitucional; o si alguna entidad de la federación gobernada por la izquierda (como Tabasco o el Distrito Federal) tienen interés jurídico para promover una controversia constitucional. “La reciente reforma a la ley de amparo permitiría esta posibilidad”, comenta.

 Para el exintegrante del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal existe otro criterio establecido por constitucionalistas como Ignacio Burgoa, Mario de la Cueva y Jorge Carpizo en sus textos sobre derecho constitucional: las reformas a los artículos 27 y 28 modificarían “decisiones políticas fundamentales”, como la propiedad originaria de la nación sobre el subsuelo, al establecer modalidades de contratos que afectan el texto de la Carta Magna de 1917.

 “No es cualquier cosa esta decisión. No es lo mismo que cambiarle el nombre al estado de Coahuila”, sentenció Cárdenas. “Estás afectando la propiedad del petróleo y de la electricidad, de la que depende el 40% del presupuesto de este país”, explica.

 Escenarios de la consulta

Desde principios de septiembre, el excandidato presidencial y exdirigente nacional del PRD, Cuauhtémoc Cárdenas, propuso convocar a la consulta popular sobre los cambios a los artículos 27 y 28 constitucionales porque éstos constituirían un “desplazamiento absoluto del Estado en las áreas estratégicas del petróleo y la electricidad” (Proceso 1923).

A la iniciativa de Cárdenas le siguió la conformación de un comité ciudadano promotor de la consulta, integrado por Porfirio Muñoz Ledo, Ifigenia Martínez, Clara Jusidman y Carlos Payán, entre otras figuras políticas y activistas de derechos humanos, con el objetivo de conseguir el 2% de las firmas de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores a fin de llamar a una consulta nacional vinculante.

A este planteamiento se sumó el 22 de septiembre pasado el líder del Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), Andrés Manuel López Obrador, pero agregó un punto: que la consulta popular se realice antes y no después de que el Senado apruebe la reforma constitucional. De acuerdo con el excandidato presidencial, la bancada del PRI en el Senado prevé aprobar esta modificación el próximo 15 de octubre.

Al abrir el foro de consultas sobre la reforma energética en el Senado, el 23 de septiembre, Cárdenas insistió en que no son necesarias modificaciones a los artículos 27 y 28 constitucionales para darle mayor fortaleza y autonomía de gestión a Pemex, ni lo son para permitir la inversión privada en el sector. En conferencia de prensa, el exjefe de Gobierno capitalino insistió en la necesidad de consultarle a la población si está de acuerdo o no en esta modificación a la Carta Magna.

 Ante esta coincidencia de los dos principales líderes de la izquierda, el gobierno federal sólo ha señalado que la consulta popular no se puede realizar porque no existe una ley reglamentaria a la reforma al artículo 35 constitucional.

 “Desde el primer juicio de amparo, en el siglo XIX, hasta lo que hicimos en materia de reforma de derechos humanos, en una interpretación constitucional amplia, no se requiere una ley secundaria para poder realizar la consulta. Creo que ese es el primer debate”, argumenta Jaime Cárdenas.

 Sobre la realización de la consulta antes de 2015, el jurista establece que sí es posible, siempre y cuando la SCJN realice una interpretación pro hominem y no restrictiva de la fecha establecida en el propio artículo constitucional.

 “La objeción que nos pueden hacer es que la Suprema Corte ha dicho que se puede aplicar el principio pro hominem siempre y cuando no haya una restricción en el propio texto constitucional. Lo que hay que contestarles es que decir que deben realizarse en elecciones federales es una fecha, no una restricción”, argumenta.

 “Sí hay manera de hacer la consulta antes del 2015 y antes de que se dictamine la reforma constitucional –enfatiza–. Hay que maximizar el derecho de participación política. El derecho de consulta está previsto en la Constitución, en su artículo 35, fracción octava, y la fecha de elecciones no hay que entenderla como una restricción. Puede haber participación en otras fechas”.

 –¿Qué sucede si la misma reforma estableció como fecha límite para la entrada en vigor de la consulta popular y de su ley reglamentaria el 9 de agosto de 2013?

 –El artículo transitorio de la reforma al artículo 35 en 2012 estableció un plazo. Ya se venció un plazo, entonces se aplica la Constitución. Los derechos no pueden ser postergados. Los derechos humanos son previos al orden jurídico, según el nuevo constitucionalismo internacional. Los derechos existen antes que el Estado. El Estado se justifica si protege y reconoce estos derechos, no al revés.

 Decisiones políticas fundamentales

Para entrar al fondo del tema, se le plantea a Cárdenas Gracia por qué es importante consultar a la población en una reforma a los artículos 27 y 28 constitucionales.

–Hay autores del derecho mexicano, entre ellos algunos que no se caracterizaban por su progresismo, por ejemplo Ignacio Burgoa, que dijeron que en derecho constitucional en México hay una serie de decisiones políticas fundamentales y que son implícita o explícitamente de mayor valor que otras que están en la Constitución. Y enumeraba varias de estas decisiones políticas fundamentales, incluyendo la propiedad de los hidrocarburos.

“Varios lo plantean: Mario de la Cueva y Jorge Carpizo, entre otros. Incluso juristas del siglo XIX, como Castillo de Velasco, decía que había principios que no podían ser tocados por el procedimiento de reforma constitucional permanente sino que ameritaban un constituyente originario.

“La pregunta es si los recursos del subsuelo forman parte de las decisiones políticas fundamentales. Según Ignacio Burgoa, sí. Esto tiene que ver con el concepto de propiedad en el derecho mexicano, muy diferente a la concepción del derecho a la propiedad en la cultura anglosajona.

“Se trata de un principio histórico. Hasta en los tratados de Córdoba, de principios del siglo XIX, se establece que la nación es la propietaria de esa riqueza. Se trata de un tema de historia jurídica del Estado mexicano y se retoma después de la amarga experiencia del gobierno de Porfirio Díaz.

 “Entonces, si vas a afectar o establecer modalidades en los derechos originarios de la nación vía estos contratos, estás tocando un elemento esencial, una decisión política fundamental del Constitucionalismo mexicano.

 “Puedes decir: un constituyente originario puede ser demasiado. Bueno, entonces pregúntale a la soberanía que, según el artículo 39, reside en el pueblo. Pregunta qué dice la ciudadanía”.

 –Los defensores de la reforma argumentan que no están planteando modificar la propiedad originaria de la nación.

 –No, pero estás estableciendo modalidades muy importantes de contratos y el artículo 27 dice que la propiedad originaria es de la nación. Tiene que ver con actos originarios como la expropiación de 1938. Estás modificando una parte fundamental del derecho constitucional mexicano. No es cualquier cosa. Estás cambiando el régimen jurídico del petróleo y de la electricidad, cuando representan casi el 40% del presupuesto de este país. Es un elemento central de la Constitución.

Las otras vías

Una vez establecida la importancia de la consulta, pero consciente de la correlación de fuerzas en el Poder Legislativo, se le pregunta al especialista: si no hubiera consulta popular, ¿existen otros mecanismos jurídicos para objetar una decisión del Congreso?

–El sistema constitucional mexicano establece tres vías: el amparo, que el 33% de los legisladores de una de las cámaras promueva una acción de anticonstitucionalidad, y la tercera vía es la controversia constitucional.

“¿Cuál es el problema? La nueva Ley de Amparo, en el artículo 61, fracción primera, que se refiere a la no procedencia, establece que no hay amparo contra reformas a la Constitución.

“así, la vía más probable es la controversia constitucional. De hecho, ya se utilizó contra los modelos de contratos derivados de la reforma energética de 2008. La SCJN le dijo a los diputados y a los municipios de Tabasco que la promovieron que no teníamos interés jurídico.

“Con la reforma a la Ley de Amparo de junio de 2011 ya se podría reconocer el interés jurídico legítimo para controversias constitucionales. El único camino que vamos a tener es que algún estado de la república gobernado por la izquierda promueva una controversia. Ahí habrá que demostrar el interés legítimo. Todo depende de lo que la SCJN acepte por interés legítimo. Esas son las tres modalidades”.

Cárdenas Gracia argumenta que si las vías jurídicas internas se agotan, es posible acudir a la Corte Interamericana de Derechos Humanos para hacer valer lo que establece el Protocolo Adicional de San Salvador, firmado por el Estado mexicano.

En el párrafo segundo del artículo 1 de este protocolo se establece que “para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia”.

–¿Cómo ve a la contraparte jurídica? ¿Tienen alguna noción constitucionalista?

–Es una visión preparada por despachos de consultores extranjeros y mexicanos. La gran teórica de esto es Miriam Grunstein, del CIDE, autora del libro De la caverna al mercado. Hay otra revista como Enerlegis. Ellos no se meten a cuestiones constitucionales sino al tipo de contratos. Están en un nivel de la regulación jurídica de los contratos.

“Ellos quieren una reforma constitucional para que no venga la SCJN a decirles que la reforma secundaria que aprobaron es anticonstitucional o este contrato es inconstitucional. La certeza jurídica es que esté en la Constitución. Es certeza jurídica para los empresarios, las trasnacionales, no para los ciudadanos”.

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Para los foros de consulta, un manual de simulación

JENARO VILLAMIL

Revista Proceso No. 1926, 28 de septiembre de 2013;

Para el éxito de los foros parlamentarios sobre la reforma energética en el Senado se necesita “reducir los espacios mediáticos de la oposición”, que “los foros sean cortos, no mayores a dos semanas”, “controlados (fechas, tiempos de participación, número de preguntas, cierre)” y sirvan “como referente en el marco de la aprobación de la reforma constitucional”.

Así lo establece un manual de “diseño preliminar” para los Foros Parlamentarios sobre Reforma Energética –copia del cual obtuvo Proceso– elaborado por la Comisión de Energía del Senado presidida por el priista David Penchyna.

El documento sobre los foros que se iniciaron el lunes 23 acota a un máximo de dos semanas las consultas y establece una “posible lista de invitados” del PRI, del PAN y del PRD y un cronograma para dictaminar la iniciativa de reforma del Ejecutivo federal en menos de tres días.

 La “fecha estimada para la aprobación del dictamen en el pleno” es el 15 de octubre, de acuerdo con el apartado 4, el de “Logística”. Originalmente se pronosticó que los foros empezaran el miércoles 18 y concluyeran este lunes 30.

 Este es el mismo documento al que hizo referencia, el viernes 20, el excandidato presidencial Andrés Manuel López Obrador, para descalificar los foros de consulta del Senado como una “simulación”.

 El manual no establece ningún criterio a discutir, ni temas o análisis profundos sobre las consecuencias o alcances legislativos de las reformas a los artículos 27 y 28 constitucionales, tal como lo planteó la iniciativa del Ejecutivo federal. Y menos hace referencia a las otras iniciativas de reforma, las presentadas por el PAN y el PRD.

 Más bien es una guía para inducir y asegurar que la iniciativa peñista se discuta y apruebe en el Senado en sus términos, sin ajustes ni modificaciones.

 Se incluye un apartado sobre “Comunicación social”. En él se advierte que es necesario “acercarse con plumas (sic) y líderes de opinión afines para la elaboración de artículos y editoriales” y sobre todo, “reducir los espacios mediáticos de la oposición”.

 En el mismo apartado establece que debe existir una “coordinación entre Legislativo y Ejecutivo” en materia de comunicación social, “asegurar espacios en medios masivos de comunicación” y “preparar y suministrar información para los contenidos que se transmitan”.

 En esta “estrategia integral” participarán el Canal del Congreso y “los aparatos de comunicación social del Poder Legislativo”, así como “la Presidencia de la República, dependencias y organismos del ramo energético para socializar los trabajos de los foros, destacar los mensajes, reducir los espacios mediáticos de la oposición, operar un micrositio en internet y operar redes sociales”.

 Los “elementos sustantivos” de los foros son los siguientes: “Deben ser institucionales, plurales y equilibrados”, “el Senado tiene que ser el eje de la convocatoria. Invitará formalmente a la Cámara de Diputados”, “la Comisión de Energía del Senado debe llevar la mano en la organización, apoyándose en las demás comisiones unidas”, “la agenda de los foros y sus participantes deberá ser integrada a instancias de las propuestas de cada partido político” y “necesitan ser cortos, no mayores a dos semanas, a partir de la tercera semana de septiembre”.

Retirada perredista

Penchyna negó en conferencia de prensa que hubiera alguna estrategia para marginar a las voces opositoras a la reforma y mucho menos, la intención de invitar a un mayor número de ponentes favorables al PRI.

“Es que no hay 50 (ponentes) para el PRI, eso es falso. Nosotros hicimos un trabajo profesional, donde acercamos nombres a consideración de todos, donde incluimos nombres que pensamos, a la falta de lista que ellos no nos han entregado, que ellos podían tener el interés de invitarlos. Así de transparente es”, declaró Penchyna el martes 24. Un día antes el coordinador perredista en el Senado, Miguel Barbosa Huerta, anunció el retiro de su bancada por considerar los foros desiguales e inequitativos.

 A su vez el coordinador de la bancada del PRI, Emilio Gamboa Patrón, negó que el formato y la lista de invitados fueran “inequitativos”: “Queremos oír todas las voces. Ustedes escucharon de voz propia que yo era de la idea que viniera Andrés Manuel López Obrador y aquí plasmara sus ideas, sus inquietudes; pero tomó la decisión de no venir”.

 Hasta ahora sólo ha tenido lugar la primera de 17 rondas de participación en los foros de consulta, según el documento preliminar elaborado por la Comisión de Energía el jueves 19.

 En el primer foro participaron Cuauhtémoc Cárdenas, Federico Reyes Heroles y Juan Pardiñas, en la mañana. El primero argumentó en contra y los dos siguientes a favor de la iniciativa de reformas constitucionales. Por la tarde estuvieron Jaime Zabludovsky, presidente del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales; Gerardo Gutiérrez Candiani, dirigente del Consejo Coordinador Empresarial y Jordy Herrera, último secretario de Energía de Felipe Calderón. Estos tres argumentaron a favor de la apertura a los contratos y a las concesiones en materia de explotación petrolera.

 Las demás sesiones no se han realizado. La crisis derivada de la salida del PRD de los foros pretende ser subsanada con un nuevo acuerdo en la Junta de Coordinación Política del Senado, integrada por los coordinadores de las cinco bancadas.

 El acuerdo original publicado en la Gaceta Parlamentaria el viernes 20 sólo estableció una mecánica general, sin incluir contenidos o temas específicos a abordar en los foros.

 Según este acuerdo sobre “el formato”, las sesiones se realizarán del 23 de septiembre al 8 de octubre, cada sesión tendrá un mínimo de cinco y un máximo de ocho invitados, las preguntas se desahogarán en una sola ronda, sin derecho a réplica, y “se deberá cuidar que los participantes atiendan a criterios de pluralidad, representatividad y conocimiento del tema del que se trate”.