Revista
Proceso
No. 1988, 6 de diciembre de 2014
Análisis
crítico sobre el sistema nacional anticorrupción/ARTURO GONZÁLEZ DE ARAGÓN
En
el México actual, la corrupción se transparenta pero la impunidad es la
constante. Nos hemos convertido en una sociedad sin sanciones, en una sociedad
sin consecuencias; en suma, en una República de la Impunidad. La ética política
y la moral pública deben ser una premisa cotidiana en la actuación de los
actores políticos.
De
forma similar, en uno de los reportes presentados por la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos se informó que en México se cometen 12 millones de delitos
al año, de los cuales no se denuncia el 85% y sólo terminan en sentencia 120
mil, lo que significa que únicamente se castiga el 1% del total de los delitos
cometidos.
En
la Universidad de Nueva York se presentó el Índice Global 2013 de la
Organización The World Justice Project, en el que México se ubicó en el lugar
77 entre 99 países, debido a sus niveles de impunidad, narcoviolencia e
inseguridad, que lo convierten en una de las naciones más débiles en la
implantación de un estado de derecho.
En
fechas recientes, los legisladores del Partido Acción Nacional en las cámaras
de diputados y de senadores de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión,
presentaron una iniciativa con proyecto de decreto que reforma, adiciona y
deroga diversas disposiciones a los artículos 22, 73, 74, 76, 79, 109, 113,
114, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a
fin de crear el Sistema Nacional Anticorrupción.
La
iniciativa de referencia se integra en 35 hojas, dividida en los apartados
siguientes: Exposición de Motivos; Consideraciones; Sistema Nacional
Anticorrupción; Sistema Nacional de Fiscalización; Sistema Nacional de
Planeación; Extinción de Dominio, y Proyecto de Decreto.
Los
pilares fundamentales que sustentan y articulan la creación del Sistema
Nacional Anticorrupción (SNA) se conforman de la siguiente manera:
El
Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción.
El
Consejo Nacional para la Ética Pública.
El
Comité de Participación Ciudadana.
La
Secretaría de la Función Pública (SFP) en materia de control interno.
La
SFP (designación de auditores externos), la Auditoría Superior de la Federación
(ASF), la Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción, y el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en materia de control externo.
La
Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción (sanciones
penales), y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (sanciones administrativas).
El
Sistema Nacional de Fiscalización.
Coordinar
la fiscalización
El
Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción estará integrado por los
responsables de las instancias competentes y tendrá como objetivo coordinar
todos los esfuerzos con el fin de implementar políticas transversales en
materia de prevención, control, y disuasión de la corrupción, así como la
promoción de la integridad, tanto en los ámbitos federal, estatal y municipal,
como en los tres poderes de la Unión y en los órganos constitucionalmente
autónomos, incluyendo sistemas de coordinación de información y de indicadores
de desempeño. Elaborará un informe anual de avances y resultados.
El
Consejo Nacional para la Ética Pública será presidido por el presidente de la
República y se conformará con el presidente de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, los presidentes de las cámaras de senadores y de diputados del
Congreso de la Unión, los titulares de los órganos constitucionales autónomos
federales, el auditor superior de la Federación, el presidente del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa, los titulares de los poderes ejecutivos de
las entidades federativas y los integrantes del Comité de Participación
Ciudadana.
El
Comité de Participación Ciudadana se conformará con cinco ciudadanos destacados
por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a
la corrupción, designados en la Cámara de Senadores por el voto de las dos
terceras partes de los legisladores presentes. Este comité será el órgano
ciudadano responsable de canalizar los esfuerzos, opiniones y recomendaciones
de las organizaciones de la sociedad civil en el combate a la corrupción.
La
SFP subsiste y será responsable del control interno en el Poder Ejecutivo
Federal, en materia de prevención, corrección, auditoría, investigación y
sanción. Se le restituyen todas las funciones que le fueron suprimidas por la
reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública del 2 de enero de 2013.
Se propone fortalecerla. Se le retira la facultad de sanción administrativa a
todos los órganos internos de control, incluida la SFP, así como a las
contralorías estatales y municipales, la que corresponderá al
Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
La
ASF, en materia de control externo federal, tendrá nuevas facultades, a saber:
llevar a cabo auditorías en tiempo real, eliminando los principios de anualidad
y posterioridad a que estaba sujeta; efectuar investigaciones de posibles actos
de corrupción; promover presuntas responsabilidades administrativas ante el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa y penales ante la Fiscalía
Especializada en materia de Combate a la Corrupción; recurrir las resoluciones
correspondientes; podrá, en vía de atracción, investigar presuntas
irregularidades de las entidades federativas en el manejo de recursos federales
(ingresos y egresos); presentar a la Cámara de Diputados informes individuales
de auditoría, cuando la revisión sea concluida, teniendo el carácter de
públicos; el Informe del Resultado que se presentaba a la Cámara de Diputados
será sustituido por el Informe General Ejecutivo del Resultado; los informes de
auditoría de las entidades de fiscalización estatales y del Distrito Federal
serán públicos; se modifican los plazos para presentar la Cuenta Pública del
Ejecutivo Federal al último día hábil de febrero, el Informe General Ejecutivo
del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública al 31 de
octubre del mismo año, y la conclusión de la Revisión de la Cuenta Pública por
la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de diciembre del mismo año; e iniciar
la fiscalización a partir del primer día hábil del año siguiente al cierre del
ejercicio fiscal.
Tenemos
conocimiento de que la facultad exclusiva en materia de sanción económica
resarcitoria, en esta iniciativa, se le quita a la ASF, lo que parece un
verdadero despropósito. Al 30 de septiembre de 2014 la ASF ha recuperado
recursos federales que se han reintegrado al erario público por cerca de 90 mil
millones de pesos, en casi 14 años de existencia (www.asf.gob.mx).
Estamos
de acuerdo en que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía
Especializada en materia de Combate a la Corrupción tengan facultades de
sanción económica resarcitoria, cada uno en su ámbito de competencia, pero a
todas luces parece absurdo que esta facultad se le quite a la ASF, cuya
productividad en esta materia resulta impresionante. En todo caso, estas tres
instituciones deberían contar con esta facultad, haciendo más productiva la
gestión institucional del Estado mexicano en la recuperación de recursos
públicos mal aplicados.
La
Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción dependerá de la
Fiscalía General de la República (antes Procuraduría General de la República),
que ahora es autónoma y deja de depender del Poder Ejecutivo. Será la
responsable de investigar y ejercer la acción penal en contra de los servidores
públicos y las personas físicas y morales que cometan actos de corrupción en
contra del patrimonio público federal. En los casos de presunta responsabilidad
administrativa estará facultada, como órgano acusador, para turnar el
expediente al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
El
Tribunal Federal de Justicia Administrativa será autónomo y tendrá facultades
para: dirimir controversias entre la administración pública federal y los
particulares; imponer sanciones administrativas a los servidores públicos
federales y de los órganos constitucionalmente autónomos, así como a los
servidores públicos estatales y municipales por irregularidades cometidas en el
manejo y aplicación de recursos federales; y a los particulares que incurran en
actos de corrupción; imponer a los responsables sanciones económicas
resarcitorias (pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias) por los daños y
perjuicios al patrimonio público federal (Hacienda Pública Federal y patrimonio
de entes públicos federales). Finalmente podrá imponer sanciones para suspender,
destituir e inhabilitar a servidores públicos responsables de actos de
corrupción.
Creación
de un Sistema Nacional de Fiscalización que tenga por objeto: coordinar las
acciones de los órganos de fiscalización en el país; ampliar el alcance de las
revisiones; evitar duplicidades; permitir el intercambio efectivo de
información; homologar criterios de planeación, ejecución y reporte de
auditorías; y establecer las responsabilidades derivadas del propio sistema.
La
iniciativa también propone que se aplique la extinción de dominio de los bienes
derivados del enriquecimiento ilícito, con el propósito de cumplir con los
tratados internacionales en materia de combate a la corrupción, como la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención
Interamericana contra la Corrupción, de las que México forma parte y está
comprometido a cumplir con sus acuerdos.
Mayor
vigilancia social
La
creación del SNA tiene los siguientes aspectos positivos: visión integral;
apoyo de los partidos políticos; la SFP, responsable del control interno, no
desaparece y será fortalecida; se permite una fiscalización más oportuna por
parte de la ASF; se crean nuevas instancias como la Fiscalía Especializada en
materia de Combate a la Corrupción y el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa; y se le da participación a la sociedad civil como proponente,
promovente, observadora y denunciante, así como coadyuvante en la definición de
políticas públicas en la materia.
Los
aspectos negativos de la iniciativa son los siguientes: quitar a la ASF la
facultad de sanción económica resarcitoria, en lugar de que tanto la ASF como
la SFP, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa puedan contar con esta facultad, creando un
frente más amplio que sancione la enorme corrupción en el país; la presentación
a la Cámara de Diputados de informes individuales de las auditorías realizadas
por la ASF una vez que sean concluidas, aproximadamente mil 200 auditorías
anuales, hará que su titular comparezca constantemente ante la Comisión de
Vigilancia, afectando su labor sustantiva; replicar el Sistema Nacional
Anticorrupción en las 32 entidades federativas tendría enormes costos para el
erario, estimando presupuestos anuales de entre 15 y 20 mil millones de pesos;
carece de opiniones de un mayor número de especialistas en la materia y de más
representantes de la sociedad civil, necesarias para fortalecer la iniciativa y
alcanzar el mayor consenso posible.
Para
aspirar a que la iniciativa tenga éxito se requieren políticas públicas y de
acciones inmediatas en las materias siguientes:
Adoptar,
como una política pública inflexible, la tolerancia cero a la corrupción y a la
impunidad. Sancionar todos los delitos cometidos.
Acabar
con la enorme discrecionalidad existente en el manejo de los recursos
presupuestales, para lo que es necesario amarrar las manos de los servidores
públicos que hacen mal uso de los recursos que pertenecen a todos. El cobro de
comisiones (moches) por legisladores que autorizan partidas presupuestarias; el
caso de las cámaras de diputados y de senadores, y de los congresos locales,
que no son transparentes, que manejan asignaciones presupuestarias como botín
personal y que no rinden cuentas de su aplicación; así como los gobiernos
estatales y municipales que hacen uso indebido de los recursos federales que se
les transfieren para educación, salud, seguridad pública e infraestructura,
entre otros.
Crear
los mecanismos suficientes para reducir a su mínima expresión los incentivos
perversos de la corrupción. Informar a la sociedad de todas aquellas personas
físicas y morales, públicas y privadas, que tengan procesos acusatorios por
corrupción.
Exhibir
públicamente a todos los corruptos a través de sistemas de información
permanentes (portales), tanto en el servicio público (SFP) como en
observatorios ciudadanos comprometidos con la lucha en contra de la corrupción.
Eliminar
del Marco Jurídico las adjudicaciones directas en materia de adquisiciones y
obras públicas, que han sido fuente inagotable de corrupción, desvío de
recursos y conflicto de intereses.
Hacer
públicas las declaraciones patrimoniales de todos los servidores públicos para
conocimiento de la sociedad. Revisar y modificar el actual formato y sus
contenidos.
Sin
excepción alguna, todos los subejercicios presupuestales deben ser reintegrados
a la Tesorería de la Federación. Definir reglas.
Actualizar
la Ley de Coordinación Fiscal y las Reglas de Operación de los Fondos Federales
que se transfieren a estados y municipios.
Marco
sancionatorio claro y que se cumpla. Sancionar todos los delitos cometidos, sin
excepción alguna. Vigilar estrechamente la actuación de los sancionadores.
Partidos
políticos sujetos a fiscalización de la ASF. Modificar el artículo 2 de la Ley
de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación para hacerlo posible.
Si
queremos cambiar a México debemos empezar por cambiarnos a nosotros mismos.
Ante el pobre crecimiento económico, los malos gobiernos, la inseguridad y la
corrupción y la impunidad que nos ahogan, debemos adoptar actitudes y conductas
que vigilen, denuncien, exhiban y exijan de los gobernantes el cumplimiento
cabal del compromiso asumido con la sociedad.
Como
imperativo del cambio, tanto en el ámbito público como en el ámbito privado,
tenemos que terminar con las componendas, las complicidades y las corruptelas
de los actores, incluyendo gobernantes, servidores públicos, partidos
políticos, legisladores, poderes y empresarios (personas físicas y morales),
que no han sabido cumplir el enorme compromiso que tienen con la sociedad para
responder al reto que asumieron y tienen de cara a la Nación. Todos los actores
deben ser congruentes con el compromiso social.
Todos
debemos entender que los mandantes somos los ciudadanos y que los servidores
públicos son los mandatarios, responsables de cumplir y hacer cumplir el
mandato recibido. La sociedad debe utilizar el enorme poder con que cuenta para
hacer cumplir la responsabilidad de los gobernantes. El país es de todos y no
es patrimonio particular de nadie.
*
Titular de la Auditoría Superior de la Federación en el periodo 2002-2009.
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