Uno-dos contra
Pemex: primero, el golpe fiscal; después, la reforma energética/
JENARO
VILLAMIL
Revista
Proceso
No. 1928, 12 de octubre de 2013
Una
propuesta tributaria de la Secretaría de Hacienda acaba de prender las alarmas
entre diversos actores políticos, toda vez que “debilitaría” a Pemex, además de
que busca incorporar los “contratos de utilidad compartida” en beneficio del
sector privado. Por lo demás, en foros organizados por la Comisión de Energía
del Senado y por la bancada perredista hubo coincidencia en advertir acerca de
los peligros de una reforma energética completa, es decir, que implique
modificaciones a los artículos 27 y 28 constitucionales.
La
reforma energética del gobierno de Enrique Peña Nieto quedó amarrada al futuro
de la reforma fiscal que deberá aprobarse en los próximos días en el Congreso.
Por la vía de una nueva Ley de Ingresos de Hidrocarburos, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) pretende crear un régimen tributario que
debilitaría a Pemex e incorpora la figura de los “contratos de utilidad
compartida” aun antes de que se aprueben las reformas constitucionales a los
artículos 27 y 28 y sin que se conozcan los detalles de la legislación
secundaria.
La
propuesta ya generó fuertes críticas dentro de la bancada del PRD en el Senado,
así como en la Cámara de Diputados. También la fustiga el exdirector de Pemex
Adrián Lajous Vargas, quien propone suspender la aprobación de un nuevo régimen
tributario en materia de hidrocarburos basado en los contratos de utilidad compartida
porque “aún no se conocen el contenido y los alcances de esos contratos”.
Por
su parte, el constitucionalista Diego Valadés Ríos considera que las reformas a
los artículos 27 y 28 “darían a los particulares derechos reales; es decir, de
posesión o propiedad sobre la parte de los recursos que hayan sido objeto de la
contratación”.
La
nueva Ley de Ingresos de Hidrocarburos propuesta en el paquete fiscal por la
SHCP establece dos regímenes fiscales de operación simultánea: uno para Pemex
Exploración y Producción, y otro para las empresas privadas operando al lado de
la paraestatal o compitiendo con ésta.
La
iniciativa de Hacienda modifica la naturaleza de Pemex y las instituciones que
giran en torno a ella, como la Secretaría de Energía (Sener), que adquirirá
mayor poder de decisión. Esta dependencia se encargaría de asignar a la paraestatal
los bloques en explotación directa.
Al
mismo tiempo se crearía una empresa para comercializar los hidrocarburos –gas
natural o petróleo– obtenidos mediante los contratos de utilidad compartida. El
dinero generado se entregaría a la SHCP para su reparto.
Así
lo establece la iniciativa en su exposición de motivos:
“El
comercializador del Estado entregará al fideicomiso todos los ingresos
derivados de la producción, una vez descontado el pago por los servicios de
aquél, de conformidad con lo establecido en el contrato de recolección y venta
que formalicen con la Secretaría de Energía”.
La
iniciativa fue criticada por Lajous, quien participó tanto en los foros de
debate organizados por la bancada del PRD como en los de la Comisión de Energía
que preside el priista David Penchyna.
“El
Poder Ejecutivo difícilmente podrá hacer públicas las legislaciones secundarias
a la reforma energética sin que antes se apruebe su paquete fiscal; pero sin
conocer los contenidos que se implementarán, ¿cómo quieren aprobar la forma de
tasarlos? ¿Aplicarán estos cobros para Pemex o para todas las empresas? Los
legisladores no pueden aprobar leyes basándose en conjeturas”, afirmó quien
fuera director de Pemex durante el sexenio de Ernesto Zedillo.
Asimismo,
propuso que en lugar de los contratos de utilidad compartida se explore la
figura de un “régimen de permisos y de licencias”, similar al que hoy rige en
materia de gasoductos, transporte y distribución, “y que tiene una larga
tradición jurídica en el país”.
El
régimen de licencias, abundó, es más fácil de diseñar y administrar porque sus
términos y condiciones se fijan por ley, no caso por caso, como ocurre con las
concesiones y con los contratos de riesgo, como sería en la figura de los
“contratos de utilidad compartida”.
También
aseguró que si se adopta el régimen de licencias, la Comisión Nacional de
Hidrocarburos deberá tener “amplios poderes regulatorios y una autonomía para
proponer áreas geográficas a explorar y desarrollar; definir con el gobierno
los bloques que se liquidarán, las ventajas de su adjudicación y abandono, así
como el tamaño y frecuencia de las rondas de licitación”.
En
el debate organizado por el PRD participó Valadés Ríos, quien se opone a las
reformas al 27 y 28 constitucionales porque éstas, dice, darían a los
particulares “derechos reales, esto es, de posesión o de propiedad, sobre la
parte de los recursos que hayan sido objeto de la contratación”.
La
reforma propuesta por el gobierno de Enrique Peña Nieto, planteó el también
extitular de la PGR, “fortalece las capacidades decisorias y discrecionales del
gobierno, lo cual agrava la situación”.
Y
añadió: “Lo que no se ha explicado todavía, desde el punto de vista técnico, ni
administrativo y económico es por qué un monopolio petrolero fracasa. Es un
caso único en el planeta. No es porque el país no tenga capacidad técnica de
gestión, administración o exploración y explotación. Lo que ha hecho fracasar a
la industria petrolera es el régimen político”.
Trampas
Un
análisis elaborado por la bancada perredista en el Senado, el cual Proceso pudo
conocer, advierte que se pretende amarrar la reforma hacendaria a la energética
mediante la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, lo que implicará “el
desmantelamiento” y el “fin de la autonomía de gestión” de Pemex.
En
esta iniciativa se otorgan facilidades para la explotación de hidrocarburos
realizada por medio de asignación. La Sener podrá contratar a un
comercializador del Estado: una nueva entidad paraestatal que prestará los
servicios de recolección y venta de hidrocarburos.
La
SHCP creará un “fideicomiso de administración y pago” en una institución de
banca de desarrollo para el manejo de los ingresos derivados de los contratos
de utilidad compartida, así como del pago de contraprestación a Pemex,
eliminando el Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de
la paraestatal “y, con ello, toda autonomía presupuestal y de gestión”.
Se
abriría así la posibilidad de que Pemex bursatilice y se endeude, pues se
“reitera la potestad para que la paraestatal realice negociaciones oficiales,
gestiones sobre la posibilidad de acudir al mercado externo de dinero y
capitales, así como contratar financiamientos externos y contratar obligaciones
de deuda en moneda extranjera, pese a las experiencias negativas que se han
reportado (caso Repsol)”, plantea el análisis.
El
nuevo esquema fiscal –a partir de la figura de los contratos de utilidad
compartida– establece que el comercializador entregará al fideicomiso los ingresos
derivados de la venta de la producción de petróleo, conforme a los contratos de
venta y recolección que las empresas privadas firmen con la Sener.
Pemex
pagará mensualmente al Estado, vía el fideicomiso, una cuota por la parte del
área contractual donde no haya comenzado la producción: de 2 mil 650 pesos por
kilómetro cuadrado o fracción los primeros 60 meses del contrato, y de 4 mil
250 pesos a partir del mes 61, actualizables anualmente. Cada periodo
contractual –un mes o más– el fideicomiso entregará al Estado mexicano un
porcentaje del valor de cada tipo de hidrocarburo extraído en cada área.
Este
fideicomiso determinará la “utilidad operativa”, restando al valor contractual
diversos valores relacionados con la acreditación de pagos de Pemex al Estado,
los gastos del propio fideicomiso y los costos, gastos e inversiones de Pemex.
De los ingresos que reciba el gobierno federal por la cuota de área contractual
y por la utilidad compartida, se destinarán anualmente 2 millones y medio de
pesos a la Comisión Nacional de Hidrocarburos.
“Resulta
claro que las propuestas planteadas para el caso de la modificación del régimen
fiscal en materia de hidrocarburos no tienen como fin asegurar una mejor salud
financiera de Pemex, sino garantizar un mercado más atractivo para las
inversiones privadas que se pretenden lograr de la reforma a los artículos 27 y
28 constitucionales”, establece el análisis del PRD.
En
conferencia de prensa la senadora perredista Dolores Padierna advirtió que el
Ejecutivo federal mandó “una reforma tributaria y por atrás mete la reforma
energética”. Sentenció: “Es altamente criticable y lo que debe hacerse en este
caso es llamar las cosas por su nombre: retirar el tema energético de la
política fiscal porque no tiene uno que ver con el otro; ciertamente, el
régimen fiscal de Pemex forma parte de la política tributaria y es la parte
nodal, fundamental, del presupuesto”.
La
legisladora planteó que no habrá tanta urgencia por aprobar lo planteado en
materia energética en la reforma tributaria porque entrará en acción en 2015,
“aunque quieren aprobar los contratos de utilidad compartida de inmediato, y
con ello empezar a trabajar para luego dar por hecho, pues, una reforma
constitucional que no se ha dado”.
Una
propuesta
En
el marco de los foros de consulta organizados por la Comisión de Energía del
Senado, el gobernador perredista de Morelos, Graco Ramírez Garrido, lanzó una
propuesta que supone una negociación entre un sector del perredismo y el
gobierno federal: aprobar la reforma al 27 constitucional para incorporar la
figura de los contratos de utilidad compartida, a cambio de no reformar el 28
constitucional, que cambiaría de estratégico a prioritario varios rubros,
incluyendo el de los hidrocarburos.
Ramírez,
cercano a Nueva Izquierda y quien tiene interlocución con Cuauhtémoc Cárdenas,
afirmó que los peligros no radican en la reforma al 27 sino al 28, “porque
entonces sí se desmantela el carácter estratégico de Petróleos Mexicanos y de
la Comisión Federal de Electricidad”.
El
mandatario estatal advirtió que por esta propuesta podría “ser crucificado” por
sus correligionarios, pero enfatizó que es pertinente reformar el artículo 27 y
aprobar el nuevo esquema tributario para Pemex porque reduce 10% la carga
fiscal de la paraestatal.
–¿Es
posible el escenario de que sólo se reforme el 27 y no el 28? ¿Lo aceptaría el
PRD? –se le pregunta.
Responde:
–Si
el 27 se reforma y el 28 no, todo el supuesto de la propuesta de izquierda es
viable. Se va a fortalecer a Pemex, en mi opinión. Esta es mi única
discrepancia con la posición del PRD. Simplemente esa es la diferencia que
tengo con mis compañeros, de atrevernos a decir que hay que ir con la reforma
al 27 y dejemos atrás los tabúes.
–¿Es
viable entonces la negociación de modificar el 27 a cambio de mantener
invariable el 28?
–Absolutamente,
siempre y cuando procuremos que Pemex tenga la capacidad financiera suficiente
para que no sean los privados quienes lo muevan, sino el Estado.
Una
de las perredistas convencidas de la propuesta de Ramírez es la economista
Ifigenia Martínez, quien ya se había rechazado los contratos de utilidad
compartida. “Me convenciste”, le dijo al gobernador de Morelos en el salón de
la Comisión Permanente, donde se realizó el foro.
Por
su parte, el gobernador de Campeche, el priista Fernando Ortega Bernés, apoyó
la reforma constitucional propuesta por el Ejecutivo federal, pero criticó que
el Fondo de Extracción de Hidrocarburos se excluya del nuevo esquema y afecte a
los estados petroleros:
“Con
el nuevo régimen fiscal al que migraría Pemex como renovada empresa de la
nación, con un sistema tributario asimilable a cualquier empresa; es decir,
pagando impuestos sobre la renta en lugar de derechos, esto significará la
disminución gradual, hasta su extinción, del citado derecho que alimenta el
Fondo de Extracción de Hidrocarburos, mediante el cual se compensa a los
estados petroleros”.
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