Uno-dos contra Pemex: primero, el golpe fiscal; después, la reforma energética/

Uno-dos contra Pemex: primero, el golpe fiscal; después, la reforma energética/

JENARO VILLAMIL

Revista Proceso No. 1928, 12 de octubre de 2013

Una propuesta tributaria de la Secretaría de Hacienda acaba de prender las alarmas entre diversos actores políticos, toda vez que “debilitaría” a Pemex, además de que busca incorporar los “contratos de utilidad compartida” en beneficio del sector privado. Por lo demás, en foros organizados por la Comisión de Energía del Senado y por la bancada perredista hubo coincidencia en advertir acerca de los peligros de una reforma energética completa, es decir, que implique modificaciones a los artículos 27 y 28 constitucionales.

La reforma energética del gobierno de Enrique Peña Nieto quedó amarrada al futuro de la reforma fiscal que deberá aprobarse en los próximos días en el Congreso. Por la vía de una nueva Ley de Ingresos de Hidrocarburos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) pretende crear un régimen tributario que debilitaría a Pemex e incorpora la figura de los “contratos de utilidad compartida” aun antes de que se aprueben las reformas constitucionales a los artículos 27 y 28 y sin que se conozcan los detalles de la legislación secundaria.

La propuesta ya generó fuertes críticas dentro de la bancada del PRD en el Senado, así como en la Cámara de Diputados. También la fustiga el exdirector de Pemex Adrián Lajous Vargas, quien propone suspender la aprobación de un nuevo régimen tributario en materia de hidrocarburos basado en los contratos de utilidad compartida porque “aún no se conocen el contenido y los alcances de esos contratos”.

Por su parte, el constitucionalista Diego Valadés Ríos considera que las reformas a los artículos 27 y 28 “darían a los particulares derechos reales; es decir, de posesión o propiedad sobre la parte de los recursos que hayan sido objeto de la contratación”.

La nueva Ley de Ingresos de Hidrocarburos propuesta en el paquete fiscal por la SHCP establece dos regímenes fiscales de operación simultánea: uno para Pemex Exploración y Producción, y otro para las empresas privadas operando al lado de la paraestatal o compitiendo con ésta.

La iniciativa de Hacienda modifica la naturaleza de Pemex y las instituciones que giran en torno a ella, como la Secretaría de Energía (Sener), que adquirirá mayor poder de decisión. Esta dependencia se encargaría de asignar a la paraestatal los bloques en explotación directa.

Al mismo tiempo se crearía una empresa para comercializar los hidrocarburos –gas natural o petróleo– obtenidos mediante los contratos de utilidad compartida. El dinero generado se entregaría a la SHCP para su reparto.

Así lo establece la iniciativa en su exposición de motivos:

“El comercializador del Estado entregará al fideicomiso todos los ingresos derivados de la producción, una vez descontado el pago por los servicios de aquél, de conformidad con lo establecido en el contrato de recolección y venta que formalicen con la Secretaría de Energía”.

La iniciativa fue criticada por Lajous, quien participó tanto en los foros de debate organizados por la bancada del PRD como en los de la Comisión de Energía que preside el priista David Penchyna.

“El Poder Ejecutivo difícilmente podrá hacer públicas las legislaciones secundarias a la reforma energética sin que antes se apruebe su paquete fiscal; pero sin conocer los contenidos que se implementarán, ¿cómo quieren aprobar la forma de tasarlos? ¿Aplicarán estos cobros para Pemex o para todas las empresas? Los legisladores no pueden aprobar leyes basándose en conjeturas”, afirmó quien fuera director de Pemex durante el sexenio de Ernesto Zedillo.

Asimismo, propuso que en lugar de los contratos de utilidad compartida se explore la figura de un “régimen de permisos y de licencias”, similar al que hoy rige en materia de gasoductos, transporte y distribución, “y que tiene una larga tradición jurídica en el país”.

El régimen de licencias, abundó, es más fácil de diseñar y administrar porque sus términos y condiciones se fijan por ley, no caso por caso, como ocurre con las concesiones y con los contratos de riesgo, como sería en la figura de los “contratos de utilidad compartida”.

También aseguró que si se adopta el régimen de licencias, la Comisión Nacional de Hidrocarburos deberá tener “amplios poderes regulatorios y una autonomía para proponer áreas geográficas a explorar y desarrollar; definir con el gobierno los bloques que se liquidarán, las ventajas de su adjudicación y abandono, así como el tamaño y frecuencia de las rondas de licitación”.

En el debate organizado por el PRD participó Valadés Ríos, quien se opone a las reformas al 27 y 28 constitucionales porque éstas, dice, darían a los particulares “derechos reales, esto es, de posesión o de propiedad, sobre la parte de los recursos que hayan sido objeto de la contratación”.

La reforma propuesta por el gobierno de Enrique Peña Nieto, planteó el también extitular de la PGR, “fortalece las capacidades decisorias y discrecionales del gobierno, lo cual agrava la situación”.

Y añadió: “Lo que no se ha explicado todavía, desde el punto de vista técnico, ni administrativo y económico es por qué un monopolio petrolero fracasa. Es un caso único en el planeta. No es porque el país no tenga capacidad técnica de gestión, administración o exploración y explotación. Lo que ha hecho fracasar a la industria petrolera es el régimen político”.

Trampas

Un análisis elaborado por la bancada perredista en el Senado, el cual Proceso pudo conocer, advierte que se pretende amarrar la reforma hacendaria a la energética mediante la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, lo que implicará “el desmantelamiento” y el “fin de la autonomía de gestión” de Pemex.

En esta iniciativa se otorgan facilidades para la explotación de hidrocarburos realizada por medio de asignación. La Sener podrá contratar a un comercializador del Estado: una nueva entidad paraestatal que prestará los servicios de recolección y venta de hidrocarburos.

La SHCP creará un “fideicomiso de administración y pago” en una institución de banca de desarrollo para el manejo de los ingresos derivados de los contratos de utilidad compartida, así como del pago de contraprestación a Pemex, eliminando el Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de la paraestatal “y, con ello, toda autonomía presupuestal y de gestión”.

Se abriría así la posibilidad de que Pemex bursatilice y se endeude, pues se “reitera la potestad para que la paraestatal realice negociaciones oficiales, gestiones sobre la posibilidad de acudir al mercado externo de dinero y capitales, así como contratar financiamientos externos y contratar obligaciones de deuda en moneda extranjera, pese a las experiencias negativas que se han reportado (caso Repsol)”, plantea el análisis.

El nuevo esquema fiscal –a partir de la figura de los contratos de utilidad compartida– establece que el comercializador entregará al fideicomiso los ingresos derivados de la venta de la producción de petróleo, conforme a los contratos de venta y recolección que las empresas privadas firmen con la Sener.

Pemex pagará mensualmente al Estado, vía el fideicomiso, una cuota por la parte del área contractual donde no haya comenzado la producción: de 2 mil 650 pesos por kilómetro cuadrado o fracción los primeros 60 meses del contrato, y de 4 mil 250 pesos a partir del mes 61, actualizables anualmente. Cada periodo contractual –un mes o más– el fideicomiso entregará al Estado mexicano un porcentaje del valor de cada tipo de hidrocarburo extraído en cada área.

Este fideicomiso determinará la “utilidad operativa”, restando al valor contractual diversos valores relacionados con la acreditación de pagos de Pemex al Estado, los gastos del propio fideicomiso y los costos, gastos e inversiones de Pemex. De los ingresos que reciba el gobierno federal por la cuota de área contractual y por la utilidad compartida, se destinarán anualmente 2 millones y medio de pesos a la Comisión Nacional de Hidrocarburos.

“Resulta claro que las propuestas planteadas para el caso de la modificación del régimen fiscal en materia de hidrocarburos no tienen como fin asegurar una mejor salud financiera de Pemex, sino garantizar un mercado más atractivo para las inversiones privadas que se pretenden lograr de la reforma a los artículos 27 y 28 constitucionales”, establece el análisis del PRD.

En conferencia de prensa la senadora perredista Dolores Padierna advirtió que el Ejecutivo federal mandó “una reforma tributaria y por atrás mete la reforma energética”. Sentenció: “Es altamente criticable y lo que debe hacerse en este caso es llamar las cosas por su nombre: retirar el tema energético de la política fiscal porque no tiene uno que ver con el otro; ciertamente, el régimen fiscal de Pemex forma parte de la política tributaria y es la parte nodal, fundamental, del presupuesto”.

La legisladora planteó que no habrá tanta urgencia por aprobar lo planteado en materia energética en la reforma tributaria porque entrará en acción en 2015, “aunque quieren aprobar los contratos de utilidad compartida de inmediato, y con ello empezar a trabajar para luego dar por hecho, pues, una reforma constitucional que no se ha dado”.

 Una propuesta

En el marco de los foros de consulta organizados por la Comisión de Energía del Senado, el gobernador perredista de Morelos, Graco Ramírez Garrido, lanzó una propuesta que supone una negociación entre un sector del perredismo y el gobierno federal: aprobar la reforma al 27 constitucional para incorporar la figura de los contratos de utilidad compartida, a cambio de no reformar el 28 constitucional, que cambiaría de estratégico a prioritario varios rubros, incluyendo el de los hidrocarburos.

Ramírez, cercano a Nueva Izquierda y quien tiene interlocución con Cuauhtémoc Cárdenas, afirmó que los peligros no radican en la reforma al 27 sino al 28, “porque entonces sí se desmantela el carácter estratégico de Petróleos Mexicanos y de la Comisión Federal de Electricidad”.

El mandatario estatal advirtió que por esta propuesta podría “ser crucificado” por sus correligionarios, pero enfatizó que es pertinente reformar el artículo 27 y aprobar el nuevo esquema tributario para Pemex porque reduce 10% la carga fiscal de la paraestatal.

–¿Es posible el escenario de que sólo se reforme el 27 y no el 28? ¿Lo aceptaría el PRD? –se le pregunta.

Responde:

–Si el 27 se reforma y el 28 no, todo el supuesto de la propuesta de izquierda es viable. Se va a fortalecer a Pemex, en mi opinión. Esta es mi única discrepancia con la posición del PRD. Simplemente esa es la diferencia que tengo con mis compañeros, de atrevernos a decir que hay que ir con la reforma al 27 y dejemos atrás los tabúes.

–¿Es viable entonces la negociación de modificar el 27 a cambio de mantener invariable el 28?

–Absolutamente, siempre y cuando procuremos que Pemex tenga la capacidad financiera suficiente para que no sean los privados quienes lo muevan, sino el Estado.

Una de las perredistas convencidas de la propuesta de Ramírez es la economista Ifigenia Martínez, quien ya se había rechazado los contratos de utilidad compartida. “Me convenciste”, le dijo al gobernador de Morelos en el salón de la Comisión Permanente, donde se realizó el foro.

Por su parte, el gobernador de Campeche, el priista Fernando Ortega Bernés, apoyó la reforma constitucional propuesta por el Ejecutivo federal, pero criticó que el Fondo de Extracción de Hidrocarburos se excluya del nuevo esquema y afecte a los estados petroleros:

“Con el nuevo régimen fiscal al que migraría Pemex como renovada empresa de la nación, con un sistema tributario asimilable a cualquier empresa; es decir, pagando impuestos sobre la renta en lugar de derechos, esto significará la disminución gradual, hasta su extinción, del citado derecho que alimenta el Fondo de Extracción de Hidrocarburos, mediante el cual se compensa a los estados petroleros”.