IFE o INE: la encrucijada: Enfoque de Reforma

IFE o INE: la encrucijada

Notas de  Carole Simonnet y Ernesto Núñez

 Enfoque de Reforma 3 noviembre 2013.- Entre la indecisión de la Cámara de Diputados en el nombramiento de cinco consejeros electorales, y del Senado en la aprobación de una nueva reforma electoral, el IFE volvió a quedar incompleto. Y, además, su futuro es incierto.

 Esta vez fue reducido a su mínima expresión en 23 años: cuatro consejeros que, por lo pronto, deberán distribuirse el trabajo de sus seis comisiones permanentes: María Marván, Lorenzo Córdova, Marco Baños y Benito Nacif. Este último encabezará el Consejo General durante el primer periodo de presidencias rotativas mensuales acordado el pasado jueves.

 No es la primera vez que el IFE queda mutilado por la incapacidad de la Cámara de Diputados para nombrar a sus integrantes conforme a lo estipulado en la Constitución: entre octubre de 2010 y diciembre de 2011 el IFE funcionó con seis consejeros; fueron 14 meses en los que se llegaron a poner en riesgo los preparativos de las elecciones federales del 2012.

 El IFE duró 13 meses completo, pues en febrero de este año renunció el recién llegado Sergio García Ramírez, consejero cuestionado por su cercanía al PRI. Y, aunque la Cámara tenía el mandato constitucional de suplirlo –e incluso fue exhortada a hacerlo por el Tribunal Electoral– el IFE se mantuvo con ocho consejeros.

Hasta que el pasado miércoles expiró el periodo de quien era su presidente, Leonardo Valdés, y de los consejeros Macarita Elizondo, Alfredo Figueroa y Francisco Guerrero.

Mutilado, esta vez el IFE enfrenta al mismo tiempo la incertidumbre de su futuro, pues los senadores negocian una reforma político-electoral en la que el acuerdo se ve cada vez más lejano.

INE, una quimera

Hace un año, en el marco de las negociaciones del Pacto por México, los dirigentes del PRI, PRD y PAN acordaron crear una sola autoridad electoral de carácter nacional, encargada de organizar todos los procesos electorales federales, estatales y municipales.

Esto, para imprimir a los comicios locales el mismo grado de legalidad y certeza que le da el IFE a las elecciones federales.

En el Pacto firmado el 2 de diciembre de 2012 se estableció como compromiso 90 llevar a cabo una reforma constitucional para crear esa autoridad nacional, un código de procedimientos electorales de aplicación general y una ley de partidos políticos.

Los firmantes se comprometieron también a realizar ajustes al financiamiento de los partidos, los topes de campaña y las causales de nulidad en las elecciones.

El compromiso se refrendó en el adéndum al Pacto firmado el 8 de mayo, en el que se estableció que la iniciativa de reforma política se presentaría y aprobaría en un periodo extraordinario del Congreso, antes de septiembre.

No ocurrió así. Pero el PAN presentó su propia iniciativa de reforma; una propuesta que establece la desaparición de los institutos electorales de las 32 entidades federativas y la creación del Instituto Nacional de Elecciones.

Desde entonces, el debate en torno al INE mostró el rechazo de académicos, ex consejeros y ex magistrados electorales, y algunos legisladores.

El PRD se sumó a la propuesta y el PRI también se pronunció a favor, aunque tímidamente.

Al inicio del periodo ordinario de sesiones, en septiembre, el jefe nacional del PAN, Gustavo Madero, emplazó al gobierno de Enrique Peña Nieto a aceptar la creación del INE para poder apoyar su reforma energética.

A principios de octubre, tras semanas de estira y afloja, el gobierno federal y las dirigencias de PAN, PRD y PRI llegaron a un acuerdo en el seno del consejo rector del Pacto por México: crear el INE, desaparecer los institutos y tribunales locales, elaborar una legislación electoral única y diseñar una Ley General de Partidos.

Según senadores consultados, la propuesta incluía también la figura de los gobiernos de coalición (propuesta 87 del Pacto) y la reelección de legisladores. Y ésta se negoció directamente en el Consejo Rector, con la participación del secretario de Gobernación, Miguel Osorio Chong, y el jefe de la Oficina de la Presidencia, Aurelio Nuño.

Sin embargo, la confrontación entre el PRI y el PAN por el incremento de impuestos en la reforma fiscal vino a estancar la negociación del INE en el Senado.

A lo que se sumó el rechazo de algunos gobernadores, entre los que destacan los de emblemáticos bastiones priistas: Eruviel Ávila, del Estado de México, tierra del Presidente, y Francisco Olvera, de Hidalgo, entidad natal del secretario de Gobernación.

A la crítica se sumó el jefe de Gobierno del Distrito Federal, Miguel Ángel Mancera.

Los tres mandatarios se manifestaron en contra la semana pasada, haciendo eco de los argumentos esgrimidos por los presidentes de las autoridades electorales locales, quienes desde hace meses salieron en su defensa, negando que estén cooptados por los gobernadores.

Desde mediados de octubre, el coordinador del PRD en el Senado, Miguel Barbosa, y el presidente de la Comisión de Estudios Legislativos Segunda, Alejandro Encinas, exigieron al gobierno federal una renegociación de los términos en los que el Pacto negoció la creación del INE.

Aurelio Nuño y el subsecretario de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación, Felipe Solís Acero, formaron un grupo de trabajo en el que participan –además de Barbosa y Encinas– el vicecoordinador de la bancada del PAN, José María Martínez; el presidente panista de la Comisión de Justicia, Roberto Gil, y el presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales, el priista Enrique Burgos.

En la última reunión, el senador Martínez –jalisciense cercano a Gustavo Madero– defendió la propuesta del consejo rector, pero el corderista Roberto Gil y Encinas se opusieron a la desaparición de los 32 institutos locales.

Hasta la semana pasada, se vislumbraba la posibilidad de acordar una opción intermedia: crear el INE para cumplir con el Pacto, pero mantener los institutos locales.

La propuesta de coexistencia, impulsada por Encinas, prevé convertir al IFE en INE pero descarta la elaboración de una legislación única y sólo prevé atribuirle a la nueva autoridad electoral la facultad de nombrar a los consejeros locales a través del Servicio Profesional Electoral.

Propone también cambiar el mecanismo de designación de los nuevos consejeros nacionales, quienes seguirían electos por mayoría calificada de la Cámara de Diputados pero con una selección técnica previa a cargo de órganos constitucionales autónomos.

Otros puntos que deberán definir los legisladores en las semanas por venir son el número de integrantes del Consejo General y si los consejeros actuales podrán formar parte del nuevo INE.

Por lo pronto, los consejeros del IFE (tanto los que se fueron como los que se quedaron) hicieron la semana pasada llamados para que la Cámara no mantenga esta situación por demasiado tiempo, y advirtieron sobre los peligros que entraña la negociación en curso.

En su última intervención como presidente del IFE, Leonardo Valdés dijo el pasado miércoles: "la contribución del IFE para la gobernabilidad democrática se convirtió en el fundamento para crear una autoridad nacional de elecciones. Paradójicamente, esa expectativa de transformación estructural está pasando por una negociación que vulnera, lamentablemente, la garantía constitucional de estabilidad e independencia de esta autoridad electoral".

Si los partidos cumplen con su intención de aprobar la reforma política antes de la energética, la fase decisiva de dicha negociación comenzará esta semana.

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El INE no debe ser juez'.- Woldenberg

Carole Simonnet

Ciudad de México  (3 noviembre 2013).- Detractor de la propuesta de un Instituto Nacional de Elecciones, el ex presidente del IFE (1996-2003), José Woldenberg, delinea un piso mínimo de tres condiciones para que este organismo en ciernes pueda funcionar como única autoridad electoral con los mismos patrones de calidad que ha demostrado el Instituto Federal Electoral:

Que se tome al IFE como base de dicho instituto; que se instauren juntas permanentes para la elección de diputados locales y ayuntamientos, y que se le quite la función de ser juez de las quejas entre los partidos.

"Si queremos que las organizaciones locales, ahora organizadas por el INE, tengan los estándares de calidad del IFE, se tiene que pensar en una estructura similar a la del IFE para los asuntos locales", advierte.

El académico de la UNAM asegura que el número de consejeros a nivel nacional no importa tanto (7, 9 o 11), pero sí es crucial establecer debajo de las 32 juntas y consejos locales y las 300 juntas y consejos distritales que existen ahora un nuevo andamiaje compuesto por juntas y consejos para distritos locales y ayuntamientos.

Considera que los legisladores cometerían un error si deciden regresar a funcionarios de temporada para las elecciones locales.

"He escuchado voces que me preocupan mucho, claro que se puede hacer elecciones sin servicio civil de carrera, durante décadas se hicieron así en México pero es uno de los candados de seguridad más importantes del IFE", dice.

Y pone un ejemplo concreto: si se va a contratar a un funcionario por 6 meses, se tiene que pensar dónde va a trabajar después de estos 6 meses y dónde va a estar su lealtad. "Mi punto no es que no se pueda sino que no se debe", enfatiza.

Subraya que los integrantes de dichas juntas (que calcula en no menos de tres por cada una) deben ser seleccionados por concursos de oposición abierta y sujetos a todos los beneficios otorgados en el servicio civil de carrera respecto a capacitación, promoción y estabilidad en el empleo.

El investigador insiste en que los partidarios del INE no han realizado un diagnóstico certero cuando afirman que todos los institutos locales han sido cooptados por los gobernadores.

Y agrega que, aunque fuera cierta esta tesis, el remedio que proponen no responde a la enfermedad, pues resultaría más efectivo fortalecer a dichos organismos con la homologación de los criterios de elegibilidad, permanencia en el cargo e inamovilidad de sus consejeros y la instauración del Servicio Profesional Electoral para su personal administrativo.

Advierte del peligro que sería plantear el INE dejando incólumes a los institutos locales actuales.

"Sería un absurdo, porque cuál sería la tarea de cada quien", dice.

Lo que no se debe hacer

En un ejercicio de proyección sobre el mejor diseño de las nuevas funciones del INE, Woldenberg sostiene que puede funcionar siempre y cuando se le quite la facultad de resolver los procedimientos sancionadores.

"Cuando hay litigio hay que irse directamente a las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación", subraya.

Plantea la urgencia de robustecer la definitividad de los actos y etapas del proceso electoral, para evitar que se impugne a contentillo y en cualquier momento.

Y expresa su total rechazo a la pretensión de PAN y PRD de agregar en la Constitución el rebase de los topes de campaña como causal de nulidad.

"Seguir metiendo causales lo que va a causar son estímulos para que se impugnen las próximas elecciones. No se necesita ser Sherlock Holmes para pensar que el resorte que se va a activar para impugnarlas es el rebase de los topes de campaña", dice.

Respecto al nombramiento de consejeros, Woldenberg considera que la Cámara de Diputados sigue siendo el mejor elector, por ser un órgano colegiado de Estado en donde ninguna de las fuerzas políticas tiene la mayoría. Esto, a pesar de los procesos fallidos de 2003 (cuando quedó excluida la izquierda del reparto) y de 2010-2011 (cuando la Cámara tardó 14 meses en elegir a cuatro consejeros).

Independientemente de los candados que se pongan para la evaluación de los candidatos al Consejo, el académico precisa que lo fundamental es que los candidatos designados no aparezcan como correas de transmisión de los partidos políticos.

Y pone como ejemplo de lo que no se debe hacer la última convocatoria lanzada para nombrar a cinco consejeros del IFE, en la que se plantea que cada una de las fracciones designen una lista de 10 candidatos.

"Quedan marcados por los partidos que los promueven, y eso no es bueno", sentencia.

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Es una mala idea'.- Ugalde

Ugalde asegura que si el Congreso va a crear el Instituto Nacional de Elecciones debe tomar previsiones para hacerlo "menos malo"

Carole Simonnet

Ciudad de México  (3 noviembre 2013).- Lo peor que podrían hacer los legisladores sería crear un Instituto Nacional de Elecciones (INE) y mantener a los 32 institutos locales, advierte Luis Carlos Ugalde.

"Sería el peor escenario, porque esto haría crecer la burocracia y la duplicidad de funciones... podemos acabar en ésa por cuestiones de negociación política", indica a unos días de que los senadores definan la reforma político-electoral.

El presidente del IFE entre 2003 y 2007 considera que si el Congreso quiere preservar los logros y el prestigio alcanzados por el IFE en los últimos 23 años, debe evitar sobrecargar de nuevas funciones al nuevo instituto.

Vaticina que, de no hacerlo, el órgano responsable de la organización de todas las elecciones en el país se convertiría en un monstruo burocrático inoperante, susceptible de ser cuestionado en 2018 por los mismos partidos políticos que hoy lo impulsan.

Encargado del polémico proceso electoral del 2006, Ugalde es uno de los expertos que ha levantado su voz en contra de la iniciativa de crear una sola instancia electoral a nivel nacional, impulsada principalmente por el PAN –y defendida al principio por el PRD– con el argumento de acabar con la intromisión de gobernadores en los comicios estatales vía los institutos locales electorales.

El actual director de Integralia Consultores sugiere al Legislativo tomar cinco previsiones a la hora de crear el nuevo órgano electoral.

1. Quitar al INE la facultad de administrar las miles de quejas y litigios que se suscitan en campañas entre partidos y candidatos, para transferirla a las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

2. Remover de la Constitución la prohibición de realizar campañas denigratorias, incluida a raíz de la reforma electoral de 2007.

"Éstas representan el 45 por ciento de las quejas que interponen los partidos durante el proceso electoral. Si se remueve esta prohibición, que además es antidemocrática, absurda y simuladora, se les quita al IFE o a las salas regionales del TEPJF una carga que obstaculiza su labor de organización de los comicios", puntualiza.

3. Eliminar el establecimiento de topes de gastos de campaña que por definición no son observables y, en cambio, orientar la labor de fiscalización a detectar el dinero paralelo que se inyecta en campañas de manera ilegal.

"No debe haber topes de campaña porque nadie los observa y porque no es posible establecer una sanción creíble a partir de topes. Mejor que el nuevo INE se meta a revisar cosas que sí puede atacar con inteligencia financiera: donaciones no reportadas, dinero del crimen organizado y desvío de recursos públicos", explica.

Para logarlo, abunda, se debe modificar el actual sistema de fiscalización basado en una revisión ex post de los informes de partidos políticos, que ha demostrado ser totalmente ineficaz.

4. Descargar al INE de la emisión de credenciales de electores.

5. Quitarle el monitoreo de la transmisión de spots en medios de comunicación.

A su juicio, deben crearse dos organismos autónomos responsables de emitir cédulas de identidad para toda la población (las cuales servirían para votar), y de regular el funcionamiento de los medios de comunicación tanto electrónicos como impresos (revisión de transmisión de spots, cálculo de ratings y audiencias de televisión, radio y periódicos).

"Pensar que el INE, además de organizar todas las elecciones del país, va a dedicarse a castigar a los partidos en todas las elecciones es convertirlo en un foco de conflictividad y convertir cada problema local en un problema nacional", sentencia.

Cuidar la marca

Ugalde urge a cuidar dos grandes valores del IFE: su marca y el personal administrativo y operativo que forman parte del Servicio Profesional Electoral.

Considera indispensable una cirugía mayor al proceso de designación de los consejeros electorales, deslegitimado por haberse convertido en un reparto de cuotas entre los partidos políticos.

"El proceso actual está rebasado, está quebrado, no genera confianza", señala.

Ugalde recomienda establecer una convocatoria abierta, una preselección de candidatos con una fase técnica (examen de conocimientos por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa) y política (comparecencia en comisiones legislativas), y una votación por consenso de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados.

Y, en caso de que no se pongan de acuerdo, debe proceder la insaculación.

En cuanto al número de consejeros, sostiene que, más que incrementarlos –la iniciativa del PAN propone que sean 11–, se debería convertir a los consejos y juntas locales en verdaderos "órganos decisorios", lo que implica tomar medidas para fortalecerlos con órganos de gobierno y mecanismos válidos de selección de funcionarios.

"No necesitas 11 o 15 consejeros, porque el INE será nacional. Lo que sí es fundamental es crear comisiones a nivel estatal y municipal que supervisen el trabajo en ese ámbito geográfico electoral. Las juntas locales y distritales ejecutivas del INE tendrán que ser órganos decisorios muy relevantes, con consejeros que tengan poderes de decisión en su ámbito", subraya.

Dichos consejeros locales –añade– deberían ser designados por los propios consejeros electorales federales para garantizar la operatividad de la nueva institución.

Ugalde pide evitar que se haga realidad en el INE el principio de Peter, que dice que las organizaciones que realizan bien su trabajo generalmente son sobrecargadas de nuevas funciones hasta que llegan a su nivel de incompetencia.

"El INE es una mala idea de política pública. Dado que mi opinión versa sobre cómo hacerlo menos malo, creo que se tiene que volver al INE a los orígenes de una autoridad electoral cuya función es organizar elecciones más que resolver conflictos", indica.

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Debe tener la fuerza del IFE'.- Valdés

El último presidente que ha tenido el IFE se pronuncia a favor de la autoridad electoral nacional, pero con nuevas leyes que la respalden

Ernesto Núñez

Ciudad de México  (3 noviembre 2013).- Leonardo Valdés se apega a lo firmado por los partidos en el Pacto por México para delinear su reforma electoral idónea: Instituto Nacional de Elecciones sí, pero con Ley General de Partidos Políticos y Código Nacional de Procedimientos Electorales.

A punto de dejar la presidencia del IFE, Valdés dice confiar en que los partidos cumplirán lo que acordaron y firmaron en diciembre del año pasado.

"Una exitosa reforma electoral en este momento en México requiere de la ley de partidos, del código nacional y de la constitución del INE", insiste.

El ex consejero electoral advierte al Poder Legislativo que el INE deberá construirse a partir de los recursos humanos y el patrimonio material del IFE: su servicio profesional electoral como sustento de la credibilidad y certeza en el arbitraje comicial; sus inmuebles, sus sistemas informáticos y de monitoreo.

Según Valdés, sólo cuidando este patrimonio el INE va a poder hacer frente a las elecciones del 2015, que se anticipan complejas por la concurrencia de la elección federal en la que se renovará la Cámara de Diputados, más 20 elecciones estatales, 9 de ellas de gobernador.

"El INE que organizará eventualmente esa elección nacional, federal y local tendrá que tener la fortaleza que hoy tiene el IFE para dar buenas cuentas a la nación", advierte.

También ubica áreas en las que debería aprovecharse la reforma política en curso para mejorar procesos y corregir errores del actual IFE: el cómputo distrital donde se hace el recuento de los votos, el modelo de comunicación política y el modelo de fiscalización.

Valdés coincide en trasladar al Tribunal Electoral del Poder Judicial la resolución de los diferendos entre los partidos; los "procedimientos especiales sancionadores" que absorben gran parte del trabajo del Consejo General.

Sin embargo, sugiere que el IFE preserve la facultad de emitir medidas cautelares para que, en caso de que una propaganda afecte la equidad en la competencia, pueda suspender su transmisión de manera inmediata.

"Hay muchas áreas de oportunidad, la ley electoral siempre es perfectible y es bueno que después de una elección presidencial, en el ciclo natural de los procesos electorales se revise, se actualice; se ponga a prueba en la elección intermedia y se consolide para la siguiente elección presidencial. Ésa es una buena experiencia de México en esta materia", añade.