Informe de ONU sobre la libertad de opinión y expresión en México

Dictamen de la Primera Comisión de la Comisión Permanente

 A la Primera Comisión de Trabajo de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión, Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, en el Segundo Receso del Segundo Año de Ejercicio Constitucional de la LXI Legislatura, fue turnada para su análisis y dictamen las proposiciones con punto de acuerdo:

C. PRESIDENTA DIPUTADA RUIZ MASSIEU SALINAS:  Tenemos ahora la discusión del dictamen de la Primera Comisión con punto de acuerdo en relación al informe de las Naciones Unidas sobre la libertad de opinión y expresión en México (....) En consecuencia, está a discusión. No habiendo oradores registrados, solicito a la secretaría consulte a la Asamblea, en votación económica, si es de aprobarse.

-EL C. SECRETARIO DIPUTADO CASTELLANOS RAMIREZ: Consulto a la Asamblea, en votación económica, si aprueban el anterior punto. -Quienes estén porque se apruebe, favor de levantar la mano. (La Asamblea asiente.)

-Quienes estén porque no se apruebe, favor de levantar la mano. (La Asamblea no asiente.)

Mayoría por la afirmativa, presidenta.

-LA C. PRESIDENTA DIPUTADA RUIZ MASSIEU SALINAS: Aprobado. Comuníquese.

El Dictamen:

• por el que se solicita un informe detallado al titular de la Fiscalía especial para Delitos contra Periodistas de la Procuraduría General de la Republica, información respecto de los casos de periodistas asesinados, amenazados o perseguidos por ejercer su profesión, presentada por los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
• con relación al informe de la de las Naciones Unidas sobre la libertad de opinión y expresión en México, presentada por los senadores Rubén Fernando Velázquez López, José Luis Máximo García Zalvidea, Rosalinda López Hernández  y José Guadarrama Márquez, integrantes de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, y miembros del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.

Con fundamento en los artículos 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 116, 122, párrafo primero, y 127 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como 58, 60, 87, 88, 175 y 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, los miembros de esta Primera Comisión que suscriben, someten a la consideración del Pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el presente dictamen, al tenor de los siguientes:

ANTECEDENTES

1.- Con fecha de ocho de junio de 2011, los senadores Rubén Fernando Velázquez López, José Luis Máximo García Zalvidea, Rosalinda López Hernández  y José Guadarrama Márquez, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentaron ante el Pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la proposición de mérito.

2. Con fecha 8 de junio de 2011, los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron ante el Pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la proposición de mérito.

2.- En esa misma fecha la Presidencia de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, dispuso que dicha solicitud de Punto de Acuerdo se turnara para su estudio y dictamen correspondiente a la Primera Comisión, de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, por lo que se emite en este acto el Dictamen correspondiente, de conformidad con las siguientes:

CONSIDERACIONES

 En la proposición en referencia número 1, los promoventes destacan que:

I.1.- El Para conocer la situación que privan las libertades de opinión y de información en nuestro país, las relatorías sobre libertad de expresión de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) realizaron por primera vez  una visita oficial conjunta a México, misma que se desarrollo del 9 al 24 de agosto de 2010.
La visita estuvo encabezada, respectivamente, por Catalina Botero, Relatora Especial sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), y Frank La Rue, Relator Especial sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y de Expresión de la ONU, que mantuvieron reuniones con autoridades, organizaciones de derechos humanos y periodistas en los estados de Sinaloa, Chihuahua, Guerrero y en el Distrito Federal.
El objetivo de dicha visita fue la de evaluar directamente la situación de los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información en el país.

I.2.- El 19 de mayo 19 de 2011, se presentó ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, el Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, Frank La Rue, Misión México.

I.3.  Dicho informe analiza el marco jurídico y el contexto histórico y político de la libertad de opinión y expresión y del acceso a la información en México. Relata la actual situación de violencia e impunidad, ejemplificada por el hecho que muy pocos de los 66 casos de asesinato de periodistas ocurridos entre el año 2000 y diciembre de 2010 hayan sido esclarecidos. La ausencia de investigaciones concluidas en la gran mayoría de los casos impide determinar con exactitud las causas y los responsables de estos crímenes. Solamente entre el año 2000 y diciembre de 2010, 12 periodistas fueron desaparecidos. El informe hace referencia también a atentados recientes contra los medios de comunicación. En algunas zonas, los periodistas se encuentran sujetos a intimidación y autocensura. El informe señala que la libertad de expresión en México enfrenta graves obstáculos. Las cifras mencionadas han convertido a México en el país más peligroso para ejercer el periodismo en las Américas.

En respuesta a esta grave situación, el informe hace referencia a la necesidad de crear un mecanismo nacional de protección para periodistas. Sostiene que el nuevo mecanismo de protección debe ser implementado a través de un comité oficial e interinstitucional de alto nivel; liderado por una autoridad federal; con capacidad de coordinación entre las diversas autoridades y órdenes de gobierno; dotado con recursos propios y suficientes; y con la participación de periodistas y organizaciones de la sociedad civil en su diseño, funcionamiento y evaluación. El Relator Especial recomienda fortalecer a la Fiscalía Especial para la Atención a Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión de la Procuraduría General de la República y a las procuradurías locales.

Así mismo, el informe refiere que existe en México una alta concentración en la propiedad y el control de los medios de comunicación a los que se les ha asignado frecuencias radioléctricas. No existen procedimientos claros, precisos y equitativos para otorgar frecuencias de operación a las radios comunitarias. El Relator Especial recomienda adoptar un marco normativo que brinde certeza jurídica, promueva la desconcentración de la radio y la televisión y contribuya a generar un espacio mediático plural y accesible a todos los sectores de la población. El Relator Especial expresa su preocupación por el cierre de algunas radios comunitarias derivado de un marco regulatorio que no corresponde con los estándares internacionales.

Por otra parte, el documento oficial de la ONU refiere que el gasto público en publicidad oficial es alto y tiende a incrementarse. Existen casos en que la publicidad oficial ha sido utilizada como mecanismo para presionar y premiar, castigar y privilegiar a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas. Deberían establecerse criterios objetivos, claros, transparentes y no discriminatorios en la asignación de publicidad oficial para todos los niveles y órdenes de gobierno.

Por otro lado, el informe se detiene en el análisis del derecho penal y la libertad de expresión y las acciones civiles relacionadas con su ejercicio. El Estado Federal despenalizó los delitos de calumnia, difamación e injurias en 2007 y 18 entidades federativas han despenalizado estas conductas. Sin embargo, la Ley sobre Delitos de Imprenta de 1917, que prevé penas privativas de la libertad, sigue vigente. La Procuraduría General de la República ha iniciado procesos penales contra periodistas que trabajan en radios comunitarias que no contaban con los permisos correspondientes. El Relator Especial considera que los periodistas interesados en asuntos públicos, particularmente aquellos que investigan casos de corrupción o actuaciones indebidas, no deben ser sujetos de acoso judicial u otro tipo de hostigamiento como represalia por su trabajo. Deben establecerse estándares diferenciados para evaluar la responsabilidad civil ulterior e incluyendo el estándar de la “real malicia”, así como la estricta proporcionalidad y razonabilidad de las sanciones ulteriores.

II. Respecto de la proposición número 2, mencionan en la exposición de motivos del punto de acuerdo en dictaminación manifiestan que la libertades de expresión, de imprenta y de manifestación de las ideas, son  garantías fundamentales para el desarrollo de un sistema político y social de cualquier país y pilar de los sistemas democráticos en el ejercicio del poder de los  Estados y sus formas de gobierno, cuando  se sustentan en Leyes y derechos, ya que significan la garantía de libertades y el ejercicio de derechos fundamentales para los ciudadanos y parte del equilibrio de poderes entre la sociedad civil y el Estado. 

Sin embargo, manifiestan su preocupación por los resultados del informe final del relator especial de la ONU para la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y de Expresión, Frank La Rue y la misión oficial conjunta con la relatora especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Catalina Boter, México se ha convertido en el país más peligroso para ejercer el periodismo en las Américas, pues del año 2000 al 2010, 66 comunicadores han sido asesinados y 12 desaparecidos, de acuerdo a la exposición de motivos.

Dicho informe manifiesta la falta de voluntad política que ha prevalecido en la Fiscalía Especial para Delitos contra Periodistas de la PGR,  pues desde 2006, año en que fue creada, ha logrado la sanción penal prácticamente ningún responsable y únicamente ha consignado cuatro casos.

Por otro lado, quienes suscriben el punto de acuerdo manifiestan el claro desequilibrio de parte del gobierno oficial en materia de gasto público en publicidad oficial, que se ha vuelto cuantioso  con una tendencia a incrementarse, presumiendo de casos, en los que la publicidad oficial ha sido utilizada como mecanismo para presionar y premiar, castigar y privilegiar a los medios de comunicación en función de sus líneas y estrategias informativas.

En este contexto, se solicita a esta dictaminadora que se solicite un informe al Titular de la Fiscalía Especial para Delitos contra Periodistas de la Procuraduría General de la República, para que en un plazo no mayor a 14 días naturales, rinda un informe pormenorizado del periodo 2000 a 2011 en materia de denuncias de ataques contra periodistas.

III. Esta  Primera Comisión quiere resaltar que comparten las motivaciones que los legisladores promoventes invocaron en la proposición en estudio. En tal sentido, es procedente hacer las siguientes reflexiones relacionadas con el estudio de la materia presentada en la proposición legislativa en comento:

Es preciso destacar que el derecho a la libertad de expresión está consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en fundamentales instrumentos internacionales en los que México es Parte: el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los artículos 13 y 14 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Asimismo, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha precisado que las restricciones al ejercicio del derecho a libertad de expresión deben ser fijadas por ley, responder a fines específicos y ser necesarias.

Por otra parte  en México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha precisado en su desarrollo jurisprudencial las dimensiones del contenido del derecho a libertad de expresión y sus límites, así como la prohibición de la censura previa. Los límites a la libertad de expresión deben hacerse valer a través de la atribución de responsabilidades. Ha destacado también su valor instrumental, al subrayar que se trata de un derecho indispensable para la formación de la opinión pública. El pleno y seguro ejercicio de la libertad de expresión forma parte del interés público y origina una conexión entre derecho individual y sistema político.

La libertad de expresión es una de las condiciones de la existencia y de posibilidad de un régimen democrático; ello significa, que la libertad de expresión es un condición necesaria para que se puede considerar que un determinado país hay democracia.

En este orden de ideas, debe destacarse que la posibilidad de que todas  las personas participen en las discusiones públicas es uno de los bienes más preciados para una sociedad, y constituye el presupuesto necesario para la construcción  de una racionalidad discursiva que permite la generación de consensos y la toma de decisiones entre los componentes de os diversos grupos sociales, pero que también constituya un cauce de expresión de os disensos que en la democracia son tan naturales como los acuerdos. La deliberación pública  realizada en libertad es de las características de los modernos regímenes democráticos.

La libertad de expresión es lo que permite la creación de la opinión pública, esencial para darle contenido a varios principios del el Estado constitucional, como lo son algunos derechos fundamentales –como el de información, petición o los relacionados con la participación ciudadana-. La existencia de una opinión pública libre y robusta también es una condición para el funcionamiento de la democracia representativa.

La libertad de expresión tiene como consecuencia la prohibición de toda forma de censura, en un doble sentido: no se puede censurar a los interlocutores en cuanto a los sujetos dotados de la posibilidad de participar en los debates de la res publica, por una parte, y no se pude tampoco censurar –al menos en forma previa y de conformidad a los límites impuestos por la propia ley- los contenidos de la discusión. En principio, todos los temas son discutibles en el seno de  la democracia.

Resulta de una enorme trascendencia para el interés público el  contenido del Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, Frank La Rue, Misión México. En tal sentido resulta destacar los razonamientos del referido informe que se transcriben a continuación.

a) El Estado Mexicano enfrenta una situación crítica de violencia e inseguridad. El pleno goce de la libertad de expresión y opinión se ha visto fuertemente comprometido en este contexto. Dentro de los graves y diversos obstáculos que enfrenta México, destacan los asesinatos contra periodistas y otros gravísimos actos de violencia contra quienes difunden información, ideas y opiniones, así como la impunidad generalizada en estos casos. Las diversas fuentes consultadas por el Relator Especial confirman que en México la violencia contra periodistas tiende a intensificarse.[1]

b) El Estado no solamente está obligado a garantizar que sus agentes no cometan actos de violencia contra periodistas, sino también a prevenir razonablemente las agresiones provenientes de particulares. Tiene además la obligación de investigar, procesar, juzgar y, en su caso, sancionar a los autores de dicha violencia. El hecho de que el Relator Especial se pronuncie sobre un acto de violencia no implica necesariamente que ese acto resulte directamente atribuible al Estado. No obstante, estos hechos sí ponen de manifiesto la obligación del Estado de prevenir, proteger y, en su caso, sancionar este tipo de hechos.[2]

c) Llama la atención del Relator Especial que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) sea la única institución estatal que cuente con un registro público y documentado de crímenes contra periodistas. Existe también un Subprograma de Sistematización de Información en la Fiscalía Especial para los Delitos Cometidos contra la Libertad de Expresión, que ha emprendido diversas acciones. Según la CNDH, entre el año 2000 y diciembre de 2010, 66 periodistas fueron asesinados y, entre 2005 y 2010, 12 han sido desaparecidos. A estas cifras deben añadirse los 18 ataques en contra de instalaciones de medios de comunicación registrados en los últimos cinco años.[3]
Si bien las cifras compiladas por la CNDH son una herramienta útil para entender la gravedad y el deterioro de la situación confrontada por los periodistas, no existe una institución que tenga la función de recolectar y mantener actualizados y documentados los datos sobre la violencia contra los profesionales de la prensa ni sobre los procesos administrativos y penales realizados en relación a estos casos.[4]

d) A través de sus diversos encuentros con periodistas, el Relator Especial pudo observar que las amenazas y actos de hostigamiento son una característica regular del ejercicio del periodismo, principalmente del periodismo local que cubre temas de corrupción, delincuencia organizada, narcotráfico, y seguridad pública, entre otros. La gran mayoría de las agresiones contra periodistas locales o regionales no se denuncian, por falta de confianza en la gestión de las respectivas autoridades y por falta de credibilidad en los resultados.[5]

e) Las cifras reportadas así como la información adicional recibida permiten afirmar que desde el año 2000 México es el país más peligroso para ejercer el periodismo en las Américas.[6]

En ese orden de ideas, los legisladores integrantes de la Primera Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, someten a esa Honorable Asamblea el siguiente:

PUNTO DE ACUERDO

Único.- La Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión cita a una reunión de trabajo, en el seno de la Primera Comisión, a los titulares de la Fiscalía para la Atención de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión, adscrita a la Procuraduría General de la República, y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos con el objeto de que presenten, en un plazo no mayor a 14 días naturales,  un informe detallado sobre la situación del estado que guarda el ejercicio de la libertad de opinión y expresión; la situación de las agresiones, ataques, agravios e intimidaciones contra medios de comunicación y periodistas, así como los resultados y las acciones emprendidas por las autoridades en la materia.

Sala de Comisiones de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión, a los catorce días del mes de junio de 2011.