Miguel Carbonel y Gómez Mont

Seminario La Reforma del Estado: Un Diálogo Universitario, realizado en el auditorio Dr. Héctor Fix-Zamudio del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

México, D. F., a 12 de febrero de 2010 |

DR. MIGUEL CARBONELL: Desde luego agradezco a los organizadores de la oportunidad para compartir la mesa con mi jefe en la Facultad de Derecho, con el señor Secretario de Gobernación.

Debo decirle, señor Secretario, que estamos muy honrados en la Universidad y en este Instituto por su presencia; y desde luego, con mi querida amiga María Amparo Casar, con quien ya llevamos tiempo discutiendo sobre la Reforma del Estado.

He preparado una exposición que se divide en cuatro partes: En la primera de ellas señalaré algunos puntos que creo que no pueden dejar de estar presentes en cualquier Reforma Política.

En una segunda parte, me pronunciaré sobre los principales aspectos de la Iniciativa del Presidente Calderón del 15 de diciembre del año pasado.

En un tercer momento haré una reflexión sobre las preocupaciones que tengo respecto del contenido de la Iniciativa y finalmente haré una última consideración conclusiva o de cierre.

¿Cuáles son los cuatro temas que creo que ninguna Reforma Política que valga la pena, a modo simplemente administrativo, puede dejar de considerarse en México?

Primero, la reelección de legisladores.

Originalmente, como sabemos, la Constitución de 1917 no establecía una prohibición para que se reeligieran de forma inmediata nuestros legisladores.

Es decir, no hay en este sentido un mandato que estuviera previsto originalmente por el Poder Constituyente que se reunión en el Teatro de la República de Querétaro.

No fue sino hasta 1933 cuando se incorpora la prohibición que hoy figura en los Artículos 59 -por cuanto hace a los legisladores federales- y 116, por lo que respecta a los legisladores locales.

En la doctrina hay un asentado consenso acerca de la necesidad de repensar esta limitación para poder ir dando pasos hacia el modelo seguido por la mayor parte de países democráticos del mundo.

En este sentido, hay que señalar que en caso de aprobarse la reelección legislativa, lo único que estaría pasando en México es que estaríamos dando un paso hacia la normalización democrática.

Hoy en día el esquema que tenemos en este aspecto es claramente anormal -digamos- respecto de la mayoría de países democráticos del mundo.

Ahora bien, lo que se tiene que discutir en este punto es si la reelección legislativa debe o no tener límites y las modalidades en que se podría presentar la reelección.

Por ejemplo, cabría preguntarse -y es una pregunta que ha estado también en los debates, tanto académicos como políticos- si es correcto que se puedan reelegir o no quienes hayan llegado a nuestras cámaras por vía de representación plurinominal. Ahí hay un aspecto que creo que tendría que llamarnos la atención.

Dos: Ratificación del Gabinete.

Las preguntas importantes aquí son las siguientes:

Primero: ¿Deben los funcionarios más importantes del Gabinete Presidencial pasar por algún tipo de filtro? ¿Debe intervenir en esos nombramientos el Congreso de la Unión o alguna de sus cámaras?

Recordemos que los secretarios del despacho no solamente ejercen funciones de la mayor importancia sino que también manejan cuantiosos recursos presupuestales.

Me pregunto: ¿La valoración sobre su idoneidad y sobre su capacidad profesional la debe hacer el Presidente? ¿O es mejor arreglo institucional si se involucra, por ejemplo, al Senado?

Este es un segundo tema que me parece que tiene que estar presente en una Reforma Política que valga la pena.

Tres: El tamaño del Congreso.

En los años recientes, por distintas causas que valdría la pena indagar, desde luego en otro momento, se ha instalado en México una corriente de opinión en el sentido de que nuestro Congreso de la Unión es muy grande.

La opinión pública la sostiene en términos generales, con alguna excepción, como la de nuestro colega del Instituto, Lorenzo Córdoba, pero creo que la idea de reducir las cámaras debe ser -desde luego- ponderada por nuestros legisladores y aparece desde luego en la Iniciativa del Presidente de la República.

Ahora bien, la discusión en este punto creo que se debe centrar en dos aspectos:

Primero: ¿Qué tanto debe reducirse el Congreso?; y segundo: ¿La reducción cómo debe de afectar a las formas de elección de los legisladores?

Es decir: ¿Se deben reducir los legisladores plurinominales? ¿Se debe replantear el esquema de la lista nacional en el Senado? ¿Se debe avanzar hacia una mayor proporcionalidad?

Estas son las preguntas importantes.

Y un cuarto tema, que también desde la UNAM y desde el Instituto hemos venido poniendo en la mesa en reiteradas ocasiones y yo lamento que no todos lo tomen con la importancia que merece: La Suplencia Presidencial.

Desde hace años hemos venido destacando -insisto- este foco rojo que tenemos en México respecto de la suplencia del Presidente, en caso de falta absoluta del mismo.

El problema es que ninguna norma jurídica prevé alguna hipótesis de suplencia inmediata; es decir, en el minuto cero en que pueda acontecer -ojalá nunca pase- o se pueda dar una falta absoluta del Presidente, sino que la Constitución, como saben, faculta al Congreso para nombrar a quien debe hacerse cargo del Poder Ejecutivo en caso de falta del propio titular del Poder Ejecutivo Federal.

Esta ausencia de regulación es una bomba de tiempo y puede poner al país en aprietos. Debería ser objeto de atención por parte del Congreso a fin de desactivar el riesgo latente.

La solución creo que pasa por designar una prelación de sustitutos automáticos del Presidente, que debe comenzar -y así se ha manifestado en documentos que el Instituto de Investigaciones Jurídicos ha preparado, a petición del Senado- debe comenzar por el Secretario de Gobernación

Estos son los cuatro puntos que creo que no pueden dejar de estar ausentes en una Reforma Política.

Segunda parte de mi exposición:

Respecto de la propuesta concreta del Presidente Felipe Calderón, tendría los siguientes comentarios:

Primero: ¿Reelección Legislativa?: Si. ¿Con límites?: Sí.

¿Reelección de alcaldes?: Tengo muchísimas dudas. Ese es un aspecto que sí merece una reflexión ulterior; insisto, incluso en el esquema en que lo plantea el Presidente, que no es imperativo para las Entidades Federativas sino solamente potestativo, para que cada una de ellas pueda tomar la solución que mejor le acomode.

Dos: ¿Reducción del Congreso?: Sí, pero con unos matices que señalaré. Estoy de acuerdo con la idea general de reducir el Congreso, pero no con la forma en cómo el Presidente Calderón lo plantea en la Iniciativa.

Tres: ¿Segunda Vuelta para la Elección Presidencial?: No, no me parece que solucione ningún problema y creo que más bien genera un sesgo artificial hacia el bipartidismo.

Cuatro: ¿Porcentaje mínimo para que los partidos mantengan el registro del 4 por ciento?: No estoy de acuerdo. Al contrario, creo que debemos alentar la formación de partidos que sean más representativos y que puedan incorporar a ciudadanos que hoy no se sienten representados por ninguno de los que actualmente existen.

Cinco: Candidaturas Independientes, dice el Presidente: Ya están, las candidaturas independientes ya están a nivel federal; en el 41 se quitó el candado en la Reforma de noviembre del 2007.

Por lo tanto, si esto verdaderamente quieren que camine, tiene que transitar por una Iniciativa de Reforma al COFIPE, no a la Constitución porque el COFIPE desde luego que lo puede contemplar.

Iniciativa Ciudadana, propone el Presidente: Totalmente de acuerdo, desde luego que sí y bienvenida esta parte de su propuesta.

¿Iniciativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación?: Por las razones que expresaré más adelante, no. No creo que sea pertinente que la Suprema Corte, que tiene hoy el carácter doble de Tribunal Constitucional y de Tribunal Superior de Causación -porque todavía conoce de asuntos de causación por vía de amparo- tenga Iniciativa Legislativa.

No habría un solo juez, no habría un solo magistrado de este país que se atreviera a declarar inconstitucional una Ley cuya Iniciativa provino de la Suprema Corte.

Entonces, eso sería -respecto de esas leyes- aniquilar la independencia interna y tampoco le veo ninguna ventaja.

Cuando la Corte ha querido que transite alguna de sus propuestas por el Congreso, ha logrado hacerlo llegar al Congreso. No ha logrado que se apruebe; bueno, a lo mejor, en buena hora pero desde luego, ha podido hacerlo llegar al Congreso.

Iniciativa Preferente y Referéndum, propone el Presidente Calderón: Por las razones que también explicaré, no. En esos términos no me parece.

Al contrario, me parece de hecho que esta es la parte más complicada, más difícil de transitar para una lógica de profundización democrática.

Veto Parcial, que también viene en la propuesta del Presidente Calderón: No. Veto Parcial me parece que también es un elemento sumamente perturbador del diálogo que tiene que haber entre Poder Legislativo y Poder Ejecutivo.

Explico algunas de estas cosas.

Primero, me preocupa la complicada fórmula que se propone para la integración del Senado.

El elector creo que debe tener frente a sí la boleta electoral más simple que sea posible y la propuesta presentada por el Presidente no abona en esta simplicidad sino que complica las cosas, sin que resuelva nada en lo fundamental.

Es decir, estoy de acuerdo con el Presidente en el sentido de que valdría la pena repensar la composición del Senado, pero no para hacer tan complicada la boleta.

De hecho sería muy interesante que alguien hiciera -nuestros expertos en Derecho Electoral ojalá que se den el tiempo- una simulación de boleta.

Suponiendo que se apruebe la Iniciativa del Presidente, ¿cómo quedaría la boleta para el Senado en el 2012, contando las tres fórmulas que deben estar por partido, más las candidaturas independientes?

Es decir, ¿estamos hablando de cuántos nombres?; ¿de una boleta con 50 nombres, a lo mejor?

Esto me parece que, insisto, no resuelve nada en lo fundamental y complica bastante el asunto.

Dos: Me preocupa que se cierre el acceso a ofertas partidistas minoritarias a través de esta elevación del umbral del registro, cuando la credibilidad de los partidos está en uno de los puntos más bajos de la historia reciente de nuestro país.

Necesitamos más y mejores jugadores sobre el terreno, no menos; hay que oxigenar el escenario político, no asfixiarlo.

Tres: Me preocupa el veto parcial de las leyes cuando en un plazo de 20 días no exista una votación en el Congreso respecto de una ley vetada u observada y este punto -tratándose de la Ley de Ingresos- es todavía más delicado.

Imagínense ustedes qué hubiera pasado con la Ley Federal de Extinción de Dominio reglamentaria del Artículo 22, que fue objeto de una discusión incluso -diría yo- tensa entre el Ejecutivo y el Legislativo, con instrumentos de este tipo.

Insisto que lejos de allanar el camino hacia el diálogo entre Poderes, lo dinamita.

Cuatro: Me preocupa -¡y mucho!- que se pretenda legislar al margen del Congreso.

No estoy de acuerdo en que la Iniciativa Preferente pueda devenir en una nueva Ley que no ha sido discutida ni votada por los representantes populares.

¿Qué pasaría no si este Presidente, cualquier otro Presidente, llegue quien llegue, en el momento en que termine esta Administración, manda, bajo la lógica de la Iniciativa Legislativa Preferente una nueva Ley del IVA, o una nueva Ley del Impuesto Sobre la Renta?

O pensemos qué legitimidad tendría una Ley Federal del Trabajo, o una nueva Ley de Amparo promulgadas sin debate parlamentario.

La Afirmativa Ficta que se propone crea problemas serios de calidad deliberativa y dispara en el centro de la capacidad del Congreso para constituirse como el foro de la representación nacional.

Legislar al margen del Parlamento es algo que no debe ocurrir en ninguna democracia robusta.

Lo mismo aplica -incluso con mayor razón- para el caso de las Reformas Constitucionales.

La idea de matizar ese riesgo a través del referéndum puede ser un guiño efectivo hacia la opinión pública, pero debemos reconoce responsablemente los enormes peligros que puede conllevar bajo gobiernos con liderazgos mesiánicos o carismáticos de por medio; gobiernos como otros que hemos visto en nuestra América Latina y que seguimos viendo en nuestra América Latina.

Y por último, una reflexión de cierre:

Más adelante -no en este momento porque no está así plantada la agenda- estimo que deberán ser otros los temas que se incluyan en el debate.

Por ejemplo, la sociedad civil organizada y algunos académicos hemos venido reclamando desde hace ya algún tiempo una reforma a fondo del Capítulo de Derechos Fundamentales de la Constitución.

El actual desorden de esa parte de nuestra Carta Magna, lo anticuadas que resultan algunas de sus disposiciones y la falta de orientación moderna en general son elementos que aconsejan que se proceda a una cirugía mayor. Ojalá que sea la siguiente etapa del debate.

Otro tema importante que habrá que abordar en algún momento no muy lejano, se refiere al modelo de Federalismo que queremos para México.

Hay algunos elementos que parecen sugerir la conveniencia de caminar hacia otro modelo de Federalismo, ensayando fórmulas que pudieran parecerse al Federalismo cooperativo -tipo Alemania- o bien al Federalismo asimétrico, tipo España, con las debidas reservas del caso porque España es un Estado Regional y no propiamente Federal, pero sí tiene una distribución asimétrica de funciones y de competencias que creo que en alguna medida podría ser objeto de debate para nuestra realidad.

La compleja gobernabilidad de un país plural y muy extenso como México requiere de un arreglo federalista más moderno.

Y por último, Eficacia en el Gobierno y Profundización Democrática no son conceptos opuestos.

Por el contrario, solamente habrá acción política efectiva en la medida en que sea respaldada sobre sólidas bases democráticas, deliberativas y jurídicas.

Como quiera que sea resulta alentador que entre el Presidente de la República y los principales partidos con representación parlamentaria se haya iniciado un diálogo serio, de altura, para aportar soluciones y propuestas a un tema que interesa de manera fundamental a la ciudadanía.

Sin embargo, la Reforma del Estado es un tema demasiado importante como para dejarlo en manos solamente de los políticos. La sociedad civil, los medios de comunicación y los académicos tenemos también una responsabilidad.

Se trata de definir la forma en que queremos que trabajen quienes nos gobiernan. El objetivo final es robustecer el proceso de asentamiento y maduración de una democracia como la mexicana, que todavía es sumamente frágil.

Hagamos de la Reforma del Estado una oportunidad para sumar y no para dividir, un espacio de diálogo para la generosidad y la imaginación, no para la mezquindad y el cálculo cortoplacista.

Depende de todos el que empiece a sonar, de una vez y para siempre, la hora de la ciudadanía.

Necesitamos políticos que sepan leer el presente y avizorar el futuro, necesitamos ciudadanos de tiempo completo que aporten, debatan y argumenten.

Necesitamos volver a LA POLÍTICA, con Mayúsculas.

Muchas gracias.
***
Segunda intervención

DR. MIGUEL CARBONELL:  Déjenme decirles que yo, desde hace años, admiro a Fernando Gómez Mont. Lo hice cuando fue uno de los más brillantes litigantes en materia penal; lo sigo haciendo por su desempeño responsable -brillante como Secretario de Gobernación- y quiero decirles que hoy lo admiro todavía más porque hizo una defensa muy contundente, muy inspirada, muy iluminada, de la necesidad de los partidos políticos cuando hace dos días que él renunció.

Me parece que eso demuestra una gran congruencia y una gran integridad personal y creo que políticos honestos como Fernando Gómez Mont necesita más este país.

¡Bravo, señor Secretario!, por defender la necesidad de los partidos en una democracia. Yo coincido con usted y lo admiro por eso.

Cinco cuestiones muy rápidas:

Primero, yo me sumo al reconocimiento que creo que hemos expresado todos al Presidente de la República por haber presentado la Iniciativa.

El Partido Acción Nacional llevaba nueve años gobernando y no nos había podido decir cuál era su visión de la democratización de México articulada en una Iniciativa. Esto es algo que vale la pena subrayar y apoyar.

Qué bueno que fue un Presidente, que además tiene experiencia legislativa. Creo que eso abona todavía más.

Dos: El Presidente elevó la apuesta. No se limitó -como otros- a convocar a foros o a comisiones de estudio y quién sabe qué y dijo "ésta es mi apuesta" y ahora, esa apuesta cae en la cancha de los demás.

Es decir, yo sí espero que muy pronto vengan Iniciativas complementarias de las demás fuerzas políticas porque en efecto, como dijo el Secretario, no tiene por qué ser la síntesis de todo lo discutible lo que plantea el Presidente.

Creo que responsablemente, quienes han dicho "sí" en parte o "no" en parte o "no" a todo tienen la responsabilidad de presentar su propio esquema y discutirlo en base a foros, que a nosotros nos encantan, por supuesto. Créanme que los políticos tienen que discutir con base en iniciativas, artículos concretos.

Tres: Yo creo que sí se puede -respecto de lo que yo dije, no respecto de lo que se ha escuchado en otros debates, en otros foros- con respeto pero con legitimidad, decir que en la Iniciativa hay pulsiones autoritarias, sin por ello decir que quien las está presentando es un autoritario. Es un análisis de los efectos nada más, no de la persona.

Estamos discutiendo textos, no estamos discutiendo biografías ni talantes; y puede ser -y lo sostengo- que aprobada en sus términos solamente respecto de tres puntos: veto parcial, trámite de iniciativa preferente, por las razones que yo les voy a explicar, y referéndum para Reformas Constitucionales sin Congreso, desencadenen pulsiones autoritarias. Y lo sostengo.

Cuatro: Yo coincido con el Secretario en que no se vale criticar esta propuesta por decir que no promueve el crecimiento económico. Es que son dos cosas distintas.

Yo creo que esta propuesta es prerrequisito para que luego podamos discutir con buenos incentivos lo demás. Y si tienes legisladores que tengan buenos incentivos, si tienes ventanas de colaboración y de diálogo entre Poderes, puedes plantear una Reforma Laboral, puedes plantear una Reforma Hacendaria, puedes plantear una Reforma Energética.

En ese sentido, dicen "es que no es la madre de todas las reformas"; no, no es la madre pero es romper el candado, es abrir la puerta y en ese sentido, creo que sí debemos apostarle fuerte a que salga una Reforma Política.

Cinco: Pensé -escuchando al Secretario- que iba a hacer planteamientos solamente generales y no iba a entrar a los detalles, pero celebro que haya entrado a los detalles. Qué bueno que lo hizo, señor Secretario, porque eso me permite hacer algunas reflexiones en ese sentido.

Primero: Iniciativa Legislativa Preferente.

Sostengo mi punto: Es una propuesta para legislar sin Parlamento y dice el Secretario: "No, porque pueden ellos votarlo; el Presidente propone algo pero para que ellos lo voten y lo rechacen".

Nada más que en la Iniciativa, Secretario, en la página 34, en el párrafo segundo, no se refiere solamente a la votación, se refiere a la dictaminación y eso es diferente porque el dictamen lo puede impedir una Comisión.

Entonces, estamos poniendo la aprobación tácita de una Ley en manos de una Comisión y hay Comisiones -usted lo sabe muy bien, Secretario- que en esta Legislatura y en la anterior llevan tiempo sin reunirse por falta de quórum.

¿Le pongo una que sufro en lo personal?

La Comisión de Derechos Humanos del Senado de la República, que apenas en diciembre se reunión -después de dos años- y que tiene un atraso para nombrar a los integrantes del Consejo Consultivo de la CNDH de seis, de diez integrantes.

Entonces, ahí hay una posibilidad de que una Comisión al no reunirse, al impedir el quórum, genere esto. Entonces, no nada más se trata de la votación.

Ahora, si se tratara solamente de la votación, me preocupa también que haya una visión como de un Poder Legislativo que sea "un Poder Legislativo de rechazo", que es como definió Hessen a la jurisdicción constitucional, como una jurisdicción de rechazo: "Ustedes, si quieren, rechacen".

Yo creo que el debate debe ser mucho más rico.

Dice el Secretario "pero mira, esto existe en muchos países; en muchos países el Ejecutivo legisla, emite un decreto, luego la Cámara convalida y esos se llaman decretos de necesidad o de urgencia, como en la Constitución Española".

Bueno, pero eso es diferente, Secretario.

¿Quieren eso? Propónganlo. Si quieren eso, si quieren legislar de urgencia por condiciones específicas, propónganlo. Pero esto es diferente.

En muchas democracias existe la legislación de urgencia y funciona. De acuerdo. Pero hay que proponerlo, no hay que equiparar una cosa -creo yo- con otra.

Dice el Secretario: "Bueno, es que el veto parcial nos permite identificar aquello que genera consenso y nos permite administrar las diferencias y se va a aplicar solamente en casos difíciles", pero yo le pregunto al Secretario, con el mayor respeto y admiración que ya dije:

¿Pero quién decide qué es lo que genera consenso? El Ejecutivo.

¿Quién administra las diferencias? El Ejecutivo.

Dice: "…en los casos difíciles". Sí, claro, pero es que en los casos difíciles es en donde más atención hay que poner. Por eso no puse ejemplos de leyes facilitas, puse el ejemplo de la Ley de Extinción de Dominio. Ese es un caso difícil.

¿Qué hubiera pasado "veto parcial con extinción de dominio"?

Muchos de nosotros opinamos que la Iniciativa tenía vicios de inconstitucionalidad, la de extinción de dominio. Entonces, con un esquema de veto parcial yo ahí lo veo complicado.

Dice el Secretario: "La segunda vuelta no genera necesariamente bipartidismo" y defiende la segunda vuelta con el esquema de los resultados de las últimas elecciones.

Yo ahí debo decir francamente -y les juro que estaba poniendo atención- que no entendí el cómo se justifica la segunda vuelta por el hecho que hayan rotado en el primero, segundo y tercer lugar bajo el esquema actual. ¿Cuál es la relación? Ojalá nos lo pueda explicar porque yo ahí sí no entendí.

Pero habla el Secretario también de un efecto de arrastre que puede generar mayorías y ahí es donde uso ese argumento para ver el problema.

Claro, el efecto de arrastre se va a dar no solamente respecto de la presidencial sino respecto de la legislativa porque ustedes lo que van a tener es un período de un mes en campaña, en donde solamente van a haber dos candidatos.

¿Y eso no genera una atención hacia el bipartidismo?

Es decir, las últimas cuatro semanas no va a salir en la tele. Imagínense, en una elección presidencial, que es una elección de liderazgo, no va a salir prácticamente en la tele la tercera, la cuarta o la quinta fuerza porque a los medios no les atraen tanto los candidatos a diputados como el candidato a la Presidencia.

Perdón, pero eso genera una fuerte atención hacia el bipartidismo.

Ahora, ¿quieren generar gobernabilidad, quieren generar mayorías? Hay una ruta más fácil, Secretario, valdría la pena intentarla: Quiten la cláusula "gobernabilidad"; propongan la cláusula "gobernabilidad"; ¿el 8 por ciento?, vámonos al 15 por ciento entonces. Esa sí es una ruta clara y habría que decirlo.

Y por último, para no excederme, señor Presidente de la Mesa, la ratificación no es la panacea. Así es, coincido.

¿Qué sí lo es? ¿La reelección es la panacea? ¿El veto parcial es la panacea?

Es decir, en Reforma Política no hay varitas mágicas ni descalificar una idea porque "es que no es la panacea".

La última vez que se quiso aprobar la Reforma al 59, Una senadora del PRI se subió a la Tribuna de la Cámara de Senadores y dijo: "No la vamos a aprobar porque no es la panacea, porque no evita la corrupción en los municipios".

¿La reelección evita la corrupción en los municipios? ¿A quién se le ocurre decir eso? Se dijo en la Tribuna del Senado.

Entonces, no es la panacea, pero tiene una virtud, creo yo, que es evitar que lleguen los peores, evitar que lleguen los peores; y si esa virtud la podemos aplicar en México, algo habremos avanzado.

Garantizar un Gabinete de élite, un Gabinete técnico, profundamente profesional a lo mejor no; pero si hay un candidato profundamente impresentable, con esto lo paramos. De otra forma, no veo yo cómo pararlo.

Saludo nuevamente la presencia del Secretario y le doy las gracias por esta oportunidad de diálogo.