Límites y posibilidades de la sentencia de la Suprema Corte/JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ*

Revista Proceso, 2035, 8 de noviembre de 2015.

Límites y posibilidades de la sentencia de la Suprema Corte/JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Este texto es un fragmento de la opinión del autor en el Amparo en revisión 237/2014 (uso recreativo de mariguana), publicada en el portal de esa institución.

En su opinión sobre el Amparo en revisión 237/2014 (uso recreativo de mariguana), el ministro de la Suprema Corte de Justicia José Ramón Cossío expone su acuerdo con el proyecto del tribunal para declarar que la sanción penal del consumo personal de mariguana con fines lúdicos es violatoria del derecho al desarrollo libre de la personalidad, como alegan cuatro personas que presentaron el recurso. Sin embargo, advierte que el proyecto debería reforzarse con dictámenes científicos y consultar a diversos sectores sociales, además de ampliar su enfoque para que el Estado garantice positivamente el derecho a la salud y el orden público. Es decir, dice el ministro, “no podemos otorgar una autorización abierta a los quejosos sin acompañarla de lineamientos para el establecimiento de una política pública integral en materia de drogas”.

 1. Introducción

 La experiencia de los últimos cincuenta años demuestra que la política prohibicionista en materia de drogas ha fracasado y que, por lo tanto, la misma requiere un cambio. Sin que haya disminuido la prevalencia de las adicciones en el mundo ni en nuestro país, es claro que la política que limita el acceso a sustancias controladas ha contribuido a incrementar la violencia y la corrupción asociadas a la delincuencia organizada, ha lastimado tanto a comunidades como a individuos, y ha generado un mercado negro de millones de dólares, afectando con todo ello los derechos humanos y la salud de la población mundial y nacional.

 En estas circunstancias, urge un debate amplio, incluyente e informado que lleve a todas las autoridades del Estado mexicano y a la sociedad a replantearse el modo de aproximación al fenómeno del consumo y producción de drogas. Estoy seguro que ninguno de los aquí presentes [el pleno de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación], ni aún los más favorables a la legalización de las drogas, pretenden que ésta se lleve a cabo sin la apropiada regulación.

Ahora bien, el proyecto que está sometido a nuestra consideración nos plantea como pregunta a responder si la negativa de la autoridad administrativa para emitir una autorización a cuatro individuos a fin de que siembren, cultiven, cosechen, preparen, posean y transporten el estupefaciente conocido como “cannabis” y el psicotrópico “THC” para su uso lúdico y recreativo es o no violatorio de sus derechos humanos.

Partiendo del derecho al libre desarrollo de la personalidad, el proyecto propone analizar la proporcionalidad de la medida legislativa que prohíbe realizar diversas actividades relacionadas con la producción y el consumo de mariguana, para concluir que tal medida no sólo es innecesaria, al existir medios alternativos igualmente idóneos que restringen menos el derecho, sino que además es desproporcionada en sentido estricto, toda vez que genera una protección mínima a la salud y al orden público frente a la intensa intervención al derecho de las personas a decidir qué actividades lúdicas desean realizar.

Si bien llego a coincidir en que la negativa a otorgar la autorización administrativa a los quejosos resulta violatoria de sus derechos, específicamente de su autonomía personal, difiero de la metodología [las negritas son empleadas por el autor] utilizada para ello, así como de los alcances de los efectos propuestos. Estoy convencido de que nuestra resolución debe conllevar efectos mayores y más específicos, así como hacerse cargo de las medidas necesarias para una concesión integral del amparo. Es más, me parece que de no prever medidas exhortativas de carácter estructural, lejos de estar protegiendo los derechos de nuestros ciudadanos, los estaríamos poniendo en riesgo. Me explico.

2. Crítica a la metodología del proyecto

En primer lugar y toda  vez que  nuestra decisión implica un pronunciamiento general sobre la política nacional en materia de drogas, en la que están involucrados diversos temas tales como la afectación a la salud de los individuos, la salud pública, el orden público, la violencia, la delincuencia y la corrupción, hubiera sido deseable acudir a conocimiento técnico y científico especializado de manera formal [cursivas del autor], así como escuchar las opiniones de diversos sectores.

Este modo de proceder lo ha llevado a cabo la Suprema Corte en ocasiones anteriores, con fundamento en el artículo 79 del Código Federal de Procedimientos Civiles, y en los Acuerdos Generales Plenarios 10/2007, por el que se establecen los lineamientos para la comparecencia de especialistas, y el 2/2008, en el que se establecen los lineamientos para la celebración de audiencias relacionadas con asuntos cuyo tema se estime relevante, de interés jurídico o de importancia nacional.

Fue con base en dichos acuerdos que el Tribunal Pleno se allegó de conocimientos especializados y escuchó a la opinión pública en asuntos de relevancia y trascendencia, tales como los relativos a la interrupción del embarazo, las telecomunicaciones y el sistema de deducciones tributarias conocido como costo de lo vendido.

Recordemos que en las acciones de inconstitucionalidad promovidas contra las leyes que autorizaban la interrupción del embarazo en el Distrito Federal, un tema particularmente sensible para la sociedad mexicana, se realizó un ejercicio amplísimo con la finalidad de que este Alto Tribunal se allegara de la mayor y mejor información posible sobre el tema debatido. En materia de salud, se requirió a la Secretaría de Salud, al IMSS, al ISSSTE y a los Institutos o Secretarías del ramo de cada una de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como al Consejo Nacional de Población. En materia de administración de justicia, se requirió a los presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y del Distrito Federal, a las Procuradurías Generales de Justicia de todas las entidades federativas y del Distrito Federal, a los Presidentes de los Tribunales Colegiados de Circuito en materia penal y mixta, y a los Magistrados de Tribunales Unitarios de Circuito y a los Jueces de Distrito, en las mismas materias. Asimismo, se ordenó el desahogo de diversas pruebas periciales médicas, bioquímicas y biológicas a cargo de expertos de la UNAM, del Instituto Politécnico Nacional e, incluso, de la Universidad Nacional de Colombia. Además, se celebraron diversas sesiones de comparecencia, a fin de que asociaciones, agrupaciones y particulares manifestaran sus ideas en audiencias públicas. Tal ejercicio involucró la participación de aproximadamente 80 personas de muy distinto origen, formación e ideología. Incluso, se creó un micrositio en la página electrónica de la SCJN, de acceso abierto al público, con todo el material documental y audiovisual recibido y generado en relación con el asunto.

Desde mi perspectiva, haber realizado respecto del tema de la legalización de la mariguana un ejercicio como el acabado de mencionar, con la intervención de todos los actores relevantes y de la opinión pública, hubiera permitido a esta Suprema Corte de Justicia no solo resolver este caso concreto, sino constituirse en el foro nacional para la discusión y futura implementación de una política integral en materia de drogas.

Un segundo aspecto metodológico que no comparto del proyecto es que al colocar el derecho al libre desarrollo de la personalidad, como premisa mayor, elimina cualquier posibilidad de intervención estatal cuando estamos frente a una sustancia que produce una afectación “no tan grave” en la salud de las personas. En la lógica propuesta, no se entiende por qué se requeriría una autorización administrativa para realizar las actividades relacionadas con su consumo, las cuales deberían considerarse siempre permitidas y sin posibilidad alguna de límite.

No coincido en que el Estado abdique de su facultad regulatoria simplemente porque una sustancia no sea “tan dañina”. La obligación constitucional es garantizar positivamente el derecho a la salud. Lo que resulta desproporcionado —y en esto concuerdo con el proyecto— es que el Estado pretenda utilizar el Derecho Penal para proteger el derecho a la salud y el orden público. Sin embargo, ello no puede traducirse en un coto vedado para la acción estatal.

En otras palabras, el que el consumo de cierta sustancia se encuentre permitido, no tiene como consecuencia que el Estado esté impedido para regular las conductas asociadas a tal consumo ni prevenir, atender o tratar sus efectos. Si bien el mismo proyecto acepta que las campañas de información y las estrategias de salud pública serían más efectivas que la prohibición misma, al final su construcción argumentativa se centra exclusivamente en la no intromisión estatal frente a las libertades individuales, lo cual imposibilita asumir y desarrollar un enfoque de salud pública, indispensable para proteger debidamente los derechos humanos de la población en general, y el derecho a la salud en particular.

Asimismo, me preocupa que conforme a la argumentación del proyecto, el único valor a tomarse en cuenta para evaluar la proporcionalidad de la medida legislativa sea la magnitud del daño generado. Me parece, con todo respeto, que el grado de afectación no es el único criterio que el legislador puede tomar en cuenta legítimamente para regular una sustancia. Además de lo que el proyecto denomina “magnitud del daño”, el legislador puede tomar en cuenta, por ejemplo, las posibles formas de uso y abuso, las posibilidades legales y fácticas de combatir el abuso con éxito, las costumbres de la sociedad, el marco de cooperación internacional para el control y la lucha en contra de las drogas y, de manera muy relevante, la incidencia de la delincuencia organizada que participa en su comercialización.

En este sentido, soy de la opinión que cerrar la discusión a la oposición del libre desarrollo de la personalidad y la magnitud del daño que genera el consumo de cierta sustancia, es una sobre-simplificación del problema que representa el análisis de la política estatal en materia de drogas, y deja en una pobre posición al Estado para generar la regulación que garantice los derechos humanos de la población a la luz de la Constitución y de los tratados internacionales aplicables, tal como nos lo mandata el artículo 1º constitucional.

Tampoco me convence la comparación que realiza el proyecto entre la mariguana con el tabaco y el alcohol. Me parece que cada sustancia debe ser regulada conforme a sus especificidades y que, de hecho, sería plenamente justificado a la luz de la Constitución darle un tratamiento diferenciado a cada una de ellas. Contrariamente a lo que sostiene el proyecto, el que el tabaco y el alcohol se encuentren regulados y no prohibidos, no se sigue en automático que deba autorizarse la siembra, cultivo, cosecha, preparación, acondicionamiento, posesión y transporte de la mariguana. Máxime que una traslación así obligaría también a aceptar su venta y comercialización, pues no habría justificación para negarlas, si el tabaco y el alcohol se venden y comercializan.

En suma, si bien estoy de acuerdo con los resolutivos del proyecto, me parece que el camino propuesto para llegar a ellos resulta cuando menos problemático y carece del componente fundamental que debiera acompañar una resolución como la que hoy fallamos: esto es, el enfoque de salud pública, pues la autorización de las sustancias necesariamente conlleva su regulación a partir del eje central de la salud pública.

3. Crítica a los efectos del amparo

En el proyecto se propone declarar la inconstitucionalidad de los artículos 235, último párrafo, 237, 245, fracción I, 247, último párrafo, y 248 de la Ley General de Salud para el efecto de que la Secretaría de Salud expida a los cuatro quejosos la autorización a la que hacen referencia los artículos 235 y 247 de la referida Ley, para la realización de los actos relacionados con el consumo personal con fines recreativos (sembrar, cultivar, cosechar, preparar, poseer  y transportar) en relación exclusivamente con el estupefaciente cannabis y el psicotrópico THC, sin que ello implique la autorización para realizar actos de comercio, suministro o cualquier otro que se refiera a la enajenación y/o distribución de dichas sustancias.

Quiero llamar la atención en que el proyecto no se refiere a una alternativa de despenalización general de las conductas relacionadas con la mariguana. Únicamente se refiere a la posibilidad de autorizar a los cuatro quejosos que aquí han solicitado un amparo para la realización de las conductas relacionadas con el uso lúdico o recreativo de la mariguana. Las autorizaciones que se pretenden otorgar no hacen, entonces, ninguna diferencia para todos aquellos individuos que en el pasado realizaron idénticas conductas y que por lo mismo se encuentran ya privados de su libertad. Tampoco permiten la realización de las conductas señaladas por aquellas personas que no tengan el permiso de la autoridad sanitaria responsable. Esto es y en términos de los efectos propuestos en el proyecto, para la realización de las conductas indicadas sería necesaria, además de la solicitud de la autorización, la obtención de un amparo por cada individuo consumidor, ya que hasta en tanto la autoridad legislativa no modifique las disposiciones legales prohibicionistas, los sujetos que no cuenten con la autorización correspondiente podrán ser procesados.

Es por todo ello que,  de la manera más franca y respetuosa, no coincido con los alcances de los efectos propuestos.  No podemos otorgar una autorización abierta a los quejosos sin acompañarla de lineamientos para el establecimiento de una política pública integral en materia de drogas. El hecho de que no exista evidencia científica concluyente sobre el grado de afectación que causa el consumo de la mariguana, como el propio proyecto lo reconoce, no nos permite considerarla como una sustancia inocua, de ahí que tengamos frente a nosotros un reto enorme en términos de salud pública.

No hay que perder de vista que a nivel mundial, la permisión y descriminalización del uso recreativo de la mariguana  se ha dado mediante procesos de deliberación democrática en el seno de congresos y parlamentos. Los cuatro casos que cita el propio proyecto, esto es, el de los estados de Colorado y Washington en los Estados Unidos de América, los Países Bajos y Uruguay, han sido producto de amplios procesos legislativos, acompañados de la implementación de políticas públicas muy sólidas. Si bien las causas, procesos de implementación, regulación y consecuencias varían de país en país, un elemento común es que dichas medidas se han dado en un marco regulatorio fuerte, ordenado, integral y consensuado democráticamente.