Un golpe silencioso

Revista Proceso # 2094, a 18 de diciembre de 2016.

Un golpe silencioso/

JORGE CARRASCO ARAIZAGA

Hace una década, y por un acto irreflexivo, Felipe Calderón sacó al Ejército a las calles para que emprendiera una tarea que no le correspondía: combatir el crimen organizado. Ahora, el titular de la Secretaría de la Defensa, Salvador Cienfuegos, da un manotazo y exige que la tropa vuelva a los cuarteles, a menos que haya una cobertura legal que legitime ese estado de excepción en el que de hecho viven los mexicanos desde hace una década. Esa legitimación ya se cocina en el Congreso con el único fin de crear una ley que haga constitucional la militarización del país.

El secretario de la Defensa Nacional, el general de división Salvador Cienfuegos Zepeda, calló más de lo que dijo. Detrás de sus fuertes críticas a las autoridades civiles está el proyecto de los mandos militares de intervenir para “restaurar el orden interno” en el país con el aval del presidente de la República.

Las presiones del general secretario para que el Congreso elabore ya una Ley de Seguridad Interior están encaminadas también a buscar una protección retroactiva a los militares comprometidos por violaciones a los derechos humanos y, sobre todo, a responder ante un eventual requerimiento judicial internacional por crímenes de lesa humanidad.

El pasado 27 de octubre el PRI presentó una iniciativa de Ley de Seguridad Interior que propone amplias facultades a los mandos militares en casos de amenazas “a las instituciones y al desarrollo nacional”, sin más contrapeso que el de sus compañeros en el gabinete de seguridad nacional y en la que el Legislativo queda como mero facilitador y sin más información que aquella que los militares le quieran dar.

Con el argumento de la inoperancia de la fuerza civil, la cúpula militar ha cabildeado esa iniciativa con el respaldo del presidente Enrique Peña Nieto y su partido. Con la experiencia del sexenio pasado, cuando una propuesta similar quedó congelada en el Congreso, el alto mando militar salió esta vez a hacer una intensa campaña ante la opinión pública.

El pretexto lo dio el desayuno de fin de año del general Cienfuegos con los reporteros que cubren las actividades de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), el pasado jueves 8. A diferencia de otros años, el alto mando del Ejército tomó el micrófono para explayarse en sus declaraciones.

Habló sobre el desgaste de las Fuerzas Armadas en el combate a la delincuencia, de que “no estudiaron para perseguir delincuentes”, del “deseo” de los militares de regresar a los cuarteles y la advertencia de que en el Ejército hay quienes “ya se lo están pensando” (si salen a las calles) para no ser acusados de violaciones a los derechos humanos.

El tono y el discurso tuvieron un destinatario preciso: el secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, al que mediante alusiones responsabilizó de no haber impulsado la iniciativa de ley ni la profesionalización de las policías civiles.

Aunque los legisladores que han presentado iniciativas sobre seguridad interior salieron de inmediato a avalar la retórica del general, respaldada por la mayoría de los formadores de opinión, la ansiada ley para los militares tendrá que esperar, aun cuando en la Cámara de Diputados y en el Senado hay consenso sobre la necesidad de legislar en la materia.

Pero no una ley como la que firmaron los diputados del PRI, César Camacho, coordinador de ese partido, y Marta Sofía Tamayo. El senador panista Roberto Gil presentó el 19 de septiembre un proyecto de ley que le da mayor peso al control legislativo a través de la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional, mientras que el diputado panista Jorge Ramos propone, en lugar de una ley ex profeso, un nuevo capítulo en la actual Ley de Seguridad Nacional.

La divergencia creció más cuando el PRD planteó que al mismo tiempo se debe reglamentar el Artículo 29 de la Constitución sobre la suspensión de derechos en los casos de estados de excepción, y aprobar la reforma constitucional para crear la figura de “mando mixto policial”, bajo el cual los municipios dejan de estar a cargo de la seguridad pública.

La Ley de Seguridad Interior es la principal de una serie de iniciativas en materia de seguridad. También están la Ley General de Víctimas, que ya fue aprobada en el pleno por la Cámara de Diputados y el Senado; la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura; la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas; y la reglamentaria del Artículo 29 de la Constitución.

Las disposiciones tendrán que alinearse con el propósito de la cúpula militar para intervenir en operaciones de “restauración del orden interno”, razón por la cual las tres últimas fueron retiradas cuando iban a ser aprobadas, la semana pasada, en el pleno de la Cámara de Diputados, luego de que en comisiones se habían aprobado las minutas respectivas enviadas por el Senado.

Lo que quieren los militares

La iniciativa del PRI sobre Seguridad Interior va a tono con el discurso de Cienfuegos para tener una ley que proteja a las Fuerzas Armadas, pero sin que existan contrapesos efectivos. Les da a éstas la facultad de “normalizar el orden interno” en cualquier parte del país mediante “operaciones de restauración del orden” en las que la máxima autoridad puede ser un comandante militar designado por el Ejército y la Marina.

Asegura que las Fuerzas Armadas intervendrán “sólo cuando las capacidades de las Fuerzas Federales (Policía Federal) resulten insuficientes para contrarrestar las amenazas”.

En ese caso, a propuesta de los mandos del Ejército y la Armada, el presidente designará a un “comandante de las Fuerzas Armadas participantes”, quien será el encargado de dirigir “los grupos interinstitucionales” que se integren y “definirá las responsabilidades, canales de comunicación y la coordinación entre las autoridades civiles y militares”.

Entre las acciones que podrían efectuar los militares están el establecimiento de destacamentos de seguridad y de bases de operaciones móviles y fijas; la intercepción terrestre, aérea y marítima; patrullajes; puestos de vigilancia; reconocimientos; seguridad en instalaciones estratégicas; escoltas de seguridad y todas “las que se consideren necesarias”.

Respecto al uso de la fuerza, dice que se hará en función de sus propios protocolos para “controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia”, incluso si no es agresiva.

La única previsión que pone a los militares es que sea el presidente de la República, como comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, el que emita una “Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior” a publicarse en el Diario Oficial de la Federación, según lo determine el Consejo de Seguridad Nacional (CSN).

Pero en esa decisión también tomarán parte los propios jefes castrenses como integrantes del CSN, que encabeza el titular del Ejecutivo federal y todos cuyos miembros son sus subordinados.

Además de los titulares de la Sedena y de la Secretaría de Marina, en el CSN participan los secretarios de Gobernación, Hacienda, Función Pública, Relaciones Exteriores y Comunicaciones y Transportes, así como el procurador general de la República.

Un peso importante en el CSN lo tiene el titular de la Secretaría de Gobernación (Segob), quien además de ser el secretario técnico del consejo –es decir el encargado de operar los acuerdos del mismo– participa a través de la Comisión Nacional de Seguridad, que tiene a su cargo a la Policía Federal, y del Centro de Investigación y Seguridad Nacional.

En un escenario de intervención federal, la Segob también será la encargada de la aplicación de la Ley de Seguridad Interior.

La iniciativa del partido gobernante señala que como responsable de la seguridad interior y de la política de seguridad pública, la Segob debe también coordinar con el resto de las dependencias federales, los estados y los municipios, acciones para “la normalización del orden interno en un área o zona geográfica del país”.

Dice que el objetivo de la ley es garantizar la seguridad interior, a la que define como “la condición de paz que permita salvaguardar la continuidad de las instituciones y el desarrollo nacional, mediante el Estado de derecho y la gobernabilidad democrática en beneficio de la población”.

A partir de esa definición dice que la seguridad interior puede estar afectada por el cambio climático, la corrupción, la deficiencia en la profesionalización de los cuerpos de seguridad pública, terrorismo, delincuencia organizada, portación y tráfico de armas de fuego, los desastres y todas aquellas situaciones incluidas en la Agenda Nacional de Riesgos, prevista en la Ley de Seguridad Nacional.

Además, dice que cuando las autoridades competentes estén rebasadas, se considerarán amenazas a la seguridad interior los actos violentos que busquen “quebrantar la continuidad de las instituciones, el desarrollo nacional, la integridad de la federación, el estado de derecho y la gobernabilidad democrática en todo el territorio o en alguna de sus partes”.

Lo mismo, en el caso de fenómenos de origen temporal o emergencias ambiental, biológica, nuclear, química, sanitaria o cualquier otra que ponga en peligro a la sociedad o a la infraestructura estratégica.

Las Fuerzas Armadas también podrán actuar ante “cualquier otro acto u hecho que ponga en peligro la estabilidad, seguridad o paz públicas” en cualquier parte del país.

La propuesta de ley descansa únicamente en el Ejecutivo federal la decisión de emitir una “Declaratoria de Protección a la Seguridad”, cuando así lo decida el propio presidente de la República o a solicitud de algún gobernador o Congreso estatal, mientras que el Congreso sólo debe pronunciarse sobre su legalidad y estar a la espera de “un informe” que el secretario de Gobernación le remita a la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional, acción que define como un “esquema de control democrático”.

El Ejército y la Marina podrían intervenir incluso antes de la declaratoria, pues la propuesta le da al presidente la atribución de “ordenar acciones inmediatas” si hay situaciones “que pongan en peligro a la población o debiliten a las instituciones democráticas”.

La declaratoria, por lo demás, se podrá modificar para prolongar la intervención federal si persisten las causas que le dieron origen. Señala que sus efectos son distintos a los de la suspensión de derechos prevista en el Artículo 29 de la Constitución, pues no “implican la restricción o suspensión de los derechos humanos y sus garantías”.

Sin embargo, en la exposición de motivos, los diputados priistas dicen que esa disposición constitucional aplica para “casos de perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto”, la misma condición que establecen para una intervención de las Fuerzas Armadas.

La información en torno a las Acciones de Orden Interno y de Seguridad Interior será clasificada como de seguridad nacional, por lo que no serán del conocimiento público. Por el contrario, en una intervención de seguridad interior las autoridades civiles tendrán que darles a los militares toda la información de inteligencia que les pidan.

Más aún, de acuerdo con el artículo cuarto transitorio, las operaciones en vigor que al momento de la publicación de la ley estén realizando los militares por algunas de las causas descritas, se seguirán realizando si se cumple con el procedimiento para establecer una intervención federal; es decir, que bastaría con ese requisito mínimo para que la ley sea retroactiva.

Estado de excepción “de facto”

El presidente de la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional, Waldo Fernández González, diputado perredista por Nuevo León, considera que la norma sobre seguridad interior tendría que ser un capítulo de la Ley de Seguridad Nacional, más que un ordenamiento expreso.

En cualquier caso, coincide en la necesidad de regular la participación de los militares en tareas de seguridad interior, pero con fechas específicas para que los gobiernos de los estados fortalezcan a sus policías y las Fuerzas Armadas regresen a sus cuarteles: “Tiene que haber un tiempo preciso, como ocurrió con el nuevo sistema de justicia penal, que estableció plazos” para su entrada en vigor.

Además, propone restablecer el principio de responsabilidad penal para los gobernadores que no certifiquen a sus cuerpos policiacos, tarea que al final del anterior sexenio se fijó para el actual.

Los plazos que se fijaron fueron modificados a propuesta del exsenador priista y actual gobernador de Hidalgo, Omar Fayad, hasta que el tema se desvaneció sin que se cumpliera con lo establecido en los transitorios de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En entrevista, el pasado miércoles 14, Fernández González se dice convencido de darle certeza jurídica a las Fuerzas Armadas no sólo en beneficio de ellas, sino de los ciudadanos, “que tienen que saber en qué casos van a intervenir las Fuerzas Armadas y en cuáles se van a retirar. Parte central del debate es cuándo deben intervenir y bajo qué protocolos de actuación”.

Especializado en política y estrategia de defensa y seguridad nacional, el diputado federal por Nuevo León dice que la legislación en Seguridad Interior se tiene que hacer sin dogmas: “¿Que se va a militarizar el país? Si ya está militarizado. Pero por otro lado tampoco hay que dejar vacíos que impidan el control en la actuación de las Fuerzas Armadas. Hay que ponerle contrapesos al Ejército y al propio Ejecutivo”.

Opuesto a que los militares se conviertan en una autoridad por encima del poder civil en donde intervenga la autoridad federal, asegura que en el caso de Nuevo León, las Fuerzas Armadas se constituyeron de facto en un mando único para resolver el tema de la inseguridad. En las juntas de coordinación, el Ejército tomaba el mando y el control de los operativos, refiere; aunque admite también que hay otras experiencias en las que no ha gustado el mando único de los militares.

“Los militares tienen que enfocarse en su actuar, tienen que estar viendo temas de delincuencia organizada cuando no la pueda confrontar la autoridad civil. Pero es fundamental que en una ley de seguridad interior se determine cuándo tienen que intervenir y a petición de quién, las amenazas que van a enfrentar y los protocolos de actuación, además de establecer en artículos transitorios fechas límite para el fortalecimiento de las policías.

El legislador reivindica el papel del Congreso para fijar contrapesos en una ley en la que se favorece la actuación militar y para que el diálogo entre civiles y militares no sea exclusivamente con el Ejecutivo.

Dice que ante el vacío legal sobre la actuación militar en tareas de seguridad interna y de cara a los compromisos internacionales que ha asumido México en derechos humanos, “pudiera venir una autoridad del extranjero a tratar de enjuiciar a nuestras Fuerzas Armadas. Lo podrían hacer, pero con una ley tendríamos el procedimiento interno de defensa”.

Además, legislar en la materia sería “reconocer el estado de excepción que estamos viviendo desde hace una década. En el sexenio de Calderón no se quiso aceptar esa situación y el costo lo han pagado tanto las Fuerzas Armadas como los ciudadanos”.

Abunda: “Hubo un cálculo político por parte de Calderón pensando que el estado de excepción de facto iba a ser una solución sencilla, sin darse cuenta del entuerto que estaba armando”.

Como presidente de la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional, Fernández dice que quien sacó a los militares de sus cuarteles “simple y sencillamente se lavó las manos, y ahora el PRI, que está en el poder, tampoco le ha entrado con seriedad al problema”, al promover una ley sin contrapesos al poder militar.