Un fiscal general sin contrapesos “sería un monstruo”

Revista Proceso # 2107, 18 de marzo de 2007..

Un fiscal general sin contrapesos “sería un monstruo”/

JORGE CARRASCO ARAIZAGA

Con el énfasis puesto en la necesidad de transformar la PGR en la Fiscalía General autónoma, así como de armonizarla con los sistemas anticorrupción y de transparencia, Diana Cristal González Obregón, autora del manual práctico del juicio oral para México y redactora del nuevo Código Nacional en Procedimientos Penales, evalúa para Proceso los avances y retos del nuevo sistema de justicia penal.

Después de la puesta en marcha del nuevo sistema de justicia penal en junio pasado, en México se puso freno a las adecuaciones para transformar a la Procuraduría General de la República (PGR), subordinada al Ejecutivo, en una Fiscalía General de la República (FGR) autónoma, que además de transparentar su actuación en la persecución de los delitos, fuera determinante en la fiscalización y el combate a la corrupción.

Mantener las actuales estructuras sin cambiar la esencia de lo que ha sido el Ministerio Público ni adaptarlas a las exigencias del sistema nacional anticorrupción y el de transparencia significa dar paso a un fiscal general de la República con gran poder, sin contrapesos ni controles, sobre todo si su titular carece de autoridad moral, advierte Diana Cristal González Obregón, autora del primer y único manual práctico del juicio oral para México y redactora en el nuevo Código Nacional en Procedimientos Penales.

El riesgo no sólo es crear un monstruo como fiscal, sino también que ocurran contrarreformas que desnaturalicen el nuevo sistema de justicia adversarial, puntualiza González Obregó, quien hasta diciembre pasado participó en la revisión de las modificaciones legales necesarias para que la centenaria PGR sea remplazada por una FGR con autonomía técnica y presupuestal.

En la gestión de Jesús Murillo Karam como procurador, la especialista trabajó en el proyecto de transformación de la Oficialía Mayor de la PGR como parte de una fiscalía; y en la de Arely Gómez, en el Proyecto Blindaje, en el que analizó toda la legislación de la PGR para su armonización con el sistema nacional anticorrupción, el sistema nacional de transparencia y el de fiscalización.

Licenciada y doctora en derecho por la UNAM, González Obregón es egresada de la primera y única maestría que en 2007 ofrecieron los gobiernos de México y de Estados Unidos en materia de juicios orales y sistema penal acusatorio, impartida de manera alternada en Southwestern University School of Law, en Los Ángeles, California, y en la Universidad Texas Tech, en Lubbock, Texas.

Como parte de ese grado obtuvo la certificación en el sistema penal acusatorio por el National Institute for Trial Advocay (Instituto Nacional de Litigación Oral), donde se preparan los mejores abogados en oralidad de Estados Unidos. También está certificada por la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (Setec), de la Secretaría de Gobernación.

“Estamos en una etapa de estancamiento. Después de una ola tipo tsunami de cambios muy importantes desde la Constitución de 1917, como los esfuerzos de algunas procuradurías estatales desde 2004 para convertirse en fiscalías, la reforma constitucional al sistema de justicia penal en junio de 2008 y la creación del Código Nacional de Procedimientos Penales, en marzo de 2014, aún se requieren muchos ajustes, a manera de olas gigantescas, como ocurrió en un principio.

“La pregunta es cómo se va a transformar la PGR, porque el sistema penal acusatorio tiene que jalar al sistema nacional anticorrupción, al sistema nacional de transparencia y al de fiscalización”, dice González Obregón, quien en 2013 fue titular de la Unidad de Implementación del sistema de justicia penal en la PGR, donde creó los perfiles de actuación de los operadores de la PGR en el sistema penal acusatorio y varios programas de capacitación, además de coordinar las mesas de redacción del Código Nacional de Procedimientos Penales. Antes fue asesora de Miguel Ángel Mancera en la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal.

“Se requieren muchísimos ajustes. Uno de ellos, la urgente transformación de todas las procuradurías del país en fiscalías, al tiempo de hacer un diagnóstico, particularmente en la PGR, sobre qué es lo que se tiene y de lo que ha sido la experiencia de los primeros meses en la aplicación del nuevo sistema de justicia. Un diagnóstico intra e interinstitucional sobre qué se necesita para una transformación adecuada. No pueden poner un disfraz a una institución y olvidarse de lo que hay adentro”, dice la experta.

Sugiere que ese diagnóstico sea producto de un debate abierto a la ciudadanía, a las organizaciones no gubernamentales, a los académicos –incluidos extranjeros–, así como a expertos en la operación del sistema de justicia, tal y como ocurrió con el Código Nacional de Procedimientos Penales. “Deben participar todos los implicados porque la PGR es muy grande y la problemática es incluso mayor en algunos estados”, detalla.

“Ese diagnóstico debe ser muy concienzudo en todas las áreas para poder armonizar lo que ya viene en materia de corrupción, transparencia y fiscalización, y saber que es lo que la ciudadanía exige y espera de la FGR bajo un sistema acusatorio”.

Incluso menciona modificaciones a la Ley de Amparo, pues bajo el nuevo sistema de justicia penal han ocurrido casos como el del exgobernador de Nuevo León, Rodrigo Medina, quien está vinculado a proceso por peculado y delitos contra el patrimonio del estado, pero que mediante un amparo libró la medida cautelar de prisión preventiva, a pesar de que un juez de control encontró elementos para vincu­larlo a proceso.

“De nada sirve un sistema penal acusatorio muy bonito si no está homologado al sistema anticorrupción, a la transparencia y a la Ley de Amparo, que se reformó en 2011, pero que no ha sido tampoco modificada.”

Para conseguirlo, González Obregón propone la integración de “paquetes legislativos transversales” de anticorrupción, transparencia, fiscalización y sistema acusatorio, para después crear una estructura ad hoc en la Fiscalía General de la República.

La tarea es enorme. La PGR “tiene pies y cabezas por todos lados” y se necesita armonizar las modificaciones legislativas a la PGR con todos esos sistemas e incluir sus protocolos, acuerdos y tratados internacionales; es decir, mover todo.

Refiere que, como asesora de la Oficialía Mayor en la PGR, identificó cambios y adecuaciones necesarias a 21 ordenamientos tan sólo para la Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales.

Características del fiscal

Ante la próxima designación del fiscal anticorrupción, en un proceso en el cual se ha cuestionado la idoneidad de varios aspirantes, expresa su preocupación de que ya se esté llevando a cabo esta selección en el Senado de la República sin que se analicen los lineamientos básicos para una fiscalía autónoma técnica y presupuestal.­

“Falta definir qué va a hacer, cómo se va a coordinar con una fiscalía autónoma y la Secretaría de la Función Pública, qué estructura va a tener, a quién va a rendir cuentas; lo mismo que el fiscal general. En transparencia, tampoco se ha definido qué datos se van a poner, cuáles se van a proteger.

“Hay que definir qué tipo de fiscal general necesitamos porque va a tener un fiscal anticorrupción, al tiempo que la Secretaría de la Función Pública tendrá que modificar y especificar de manera muy clara cuáles son sus funciones para sancionar y cómo se va a armonizar o no con la FGR.”

Asegura que, en materia anticorrupción, las fiscalías estatales tendrán una labor muy importante porque tienen que saber cómo investigar con autonomía técnica, lo que requiere no sólo técnica, sino saber tomar decisiones apegadas a derecho y armonizadas con el sistema nacional de transparencia y protección de datos.

“El fiscal general, en ese caso, debe tener claridad en que va a ser un director de investigación, que tiene que saber realizar una persecución penal de manera cuidadosa, científica y transparente, pero resguardando debidamente los datos que se necesiten y aplicando en materia anticorrupción aquellas medidas que impidan que la investigación se consuma o contamine con esta gran enfermedad que se llama corrupción”, señala.

Como autónomo, el fiscal ya no tendrá que pedir permiso para investigar y ejercer acción penal, como ahora ocurre al depender del Ejecutivo. El fiscal general podrá decidir en qué investigaciones avanzar, subraya González Obregón, quien como asesora de Mancera en la procuraduría local construyó la primera sala de juicios orales del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de Justicia de la capital del país.

Como parte de su maestría en Estados Unidos, González Obregón hizo una pasantía en la corte penal antidrogas de Estados Unidos en Los Ángeles, una pasantía en la Corte con el primer juez latino en Lubbock, Texas, y participó en el Proyecto Inocencia, también en Texas, para apoyar a mexicanos condenados a muerte.

En la PGR, asimismo, propuso la transformación del Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe) como parte de un proyecto académico de Murillo Karam para la FGR. Creó dos doctorados, cinco maestrías y cinco especialidades, además de ser docente y capacitadora en varias procuradurías y tribunales de justicia del país.

Frente a la propuesta de la organización no gubernamental Renace Solidaridad y Justicia de eliminar del nuevo sistema de justicia la etapa de vinculación a proceso, asegura que sería “un retroceso gravísimo”.

Explica: “Se dice que se debe quitar porque no es una figura que se tenga en otras experiencias internacionales donde se aplica el penal acusatorio y porque ha habido interpretaciones diversas y errores al tratar de vincular.

“Esto no es ningún error. La vinculación a proceso es una aportación del sistema penal acusatorio mexicano a otros países porque es el único filtro que se le exige a la fiscalía, y más ya como ente autónomo, para determinar si su investigación merece prosperar o no.

“Esa condición implica cumplir con un requisito que pide el artículo 19 de la Constitución, el de justificar a un juez de control, que no conoce la carpeta de investigación, si hay probabilidad de que la persona haya cometido un delito. Si nos quitan eso, se desnaturaliza la idea central del nuevo sistema de justicia penal”, asegura ante la iniciativa que promueve la mencionada organización, una de las principales impulsoras de la reforma al sistema de justicia penal.

González Obregón también pone el acento en el perfil del fiscal general: “Debe ser una persona con una idoneidad manifiesta, pero también con credibilidad. Y, por qué no decirlo, también (la idoneidad) de su trayectoria profesional porque ésta da idea de la calidad de persona en su toma de decisiones”.

Refiere que en Estados Unidos, cuando alguien va a ser abogado, no importa que haya pasado con las mejores calificaciones, además del examen de conocimientos debe aprobar el de moral character. Si soy una alumna que saqué 10 y pasé mi examen profesional de tesis con todos los honores, pero no pasé el examen de moral, nunca seré abogada.

Se trata de una evaluación de la carrera y de la vida del aspirante. “Si has mentido o no sobre tus antecedentes laborales, por qué has dejado los trabajos si así ha ocurrido, o cómo es tu vida en lo personal. No se castigan tus antecedentes. Lo que les preocupa es que mientas.

“Ahí aplica también el sistema penal acusatorio porque lo que se toma en cuenta es el valor de la palabra. Alguien reprueba cuando dice mentiras; cuando dice haber trabajado en un lugar donde no trabajó, dice no haber sido despedido, pero sí lo fue; o por haber cometido un delito y no haberlo manifestado o por haber sido amonestado administrativamente y no decirlo.

“(El fiscal) debe ser una persona con idoneidad ética y moral. En nuestro país se da prioridad a lo que sabes, pero no al ser humano que es, al comportamiento que tiene como funcionario, a su calidad moral, si es prepotente o no, y cómo es con sus subordinados. La figura del fiscal es muy importante porque va a tomar decisiones fundamentales para el país. Hay que tener cuidado porque en el mundo hay personas muy inteligentes, pero muy monstruosas.”

Abunda: tiene que ser un abogado o abogada que domine el sistema penal acusatorio, porque es lo que va a aplicar. Si viene del inquisitivo y no está convencido del sistema acusatorio, para qué tenerlo ahí. Además de conocedor del sistema anticorrupción y de transparencia, y tener experiencia en teoría del delito, debe contar con la parte operativa.

“Parecen muchos requisitos pero en el país sí hay personas con ese perfil. Debemos ser muy cuidadosos, no caer en un retroceso con un fiscal no idóneo, porque el país ha invertido muchísimo” para transformar su sistema de justicia.

–¿Qué sentido tiene contar con un fiscal anticorrupción si va a estar subordinado al fiscal general de la República?

–Como está ahora la PGR, desde luego que causa pavor que un fiscal anticorrupción dependa de la actual estructura. Esa perspectiva da mucho miedo. Pero se supone que tendrá autonomía respecto al fiscal general. Falta definir muy bien las funciones del fiscal anticorrupción dentro de la FGR. No avanzar en eso será crear un fiscal de pesadilla, un monstruo que va a durar nueve años.
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Quieren una “fiscalía que sirva”
PATRICIA DÁVILA
Después de que la Cámara de Senadores despreció la participación de académicos y asociaciones civiles en el proceso de selección del fiscal anticorrupción –causando la renuncia de éstos el viernes 17–, cerca de un centenar de organizaciones del país solicitaron en audiencia con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que exhorte al Estado mexicano a “retomar el camino iniciado en 2014 hacia la consolidación de una fiscalía autónoma”.

Integradas en el frente llamado #FiscalíaQueSirva, esas organizaciones cuestionan además la autonomía y “los méritos de idoneidad” del actual procurador general de la República, Raúl Cervantes Andrade, quien tiene una relación “directa y cercana con la fuerza política gobernante del país”, y le piden a la CIDH que intervenga para que el Estado mexicano derogue el “pase automático” del titular de la PGR como primer fiscal general de la República, contenido en el artículo transitorio Décimo Sexto constitucional.

Piden también que el Senado discuta, con participación de la sociedad, las propuestas de reforma del artículo 102 constitucional, evaluando su conformidad con los estándares interamericanos en materia de selección de las altas autoridades del sistema de justicia.

En el informe de audiencia “Situación de Independencia y Autonomía del Sistema de Procuración de Justicia en México”, solicitan que el Estado regule un servicio profesional de carrera, resuelva el problema del “pase automático” de todo el personal de la PGR a la Fiscalía General de la República (FGR), de modo que se integren a la nueva institución quienes superen una evaluación satisfactoria de sus capacidades y desempeño.

Las organizaciones piden que la CIDH recomiende al Estado solicitar apoyo técnico de la OEA para la construcción del modelo institucional de la FGR, a través del Centro de Estudios de Justicia de las Américas.

Temerosos de que el actual procurador sea fiscal de manera automática, solicitaron a la CIDH que, en seguimiento, pida al Estado mexicano que informe si existen lineamientos y criterios aprobados y utilizados por el titular del Ejecutivo federal para seleccionar a la persona designada para ocupar el cargo de procurador general.

Y que dé a conocer cuáles son las medidas actuales para asegurar que el proceso de selección y nombramiento del procurador cumpla con los criterios internacionales sobre la materia.

#FiscalíaQueSirva argumentó que el nombramiento de Cervantes se dio, fast track, el 25 de octubre de 2016 sin que se hubiera presentado alguna justificación de los méritos de idoneidad de este personaje, y tampoco existió un contrapeso a su poder mediante un escrutinio mínimo de sus antecedentes, mucho menos hubo un espacio para que la sociedad planteara observaciones u oposición a su candidatura.

“Lo más preocupante son los vínculos políticos y antecedentes de Raúl Cervantes, que no sólo afectan su independencia y ejercicio autónomo del cargo, subordinándolo al poder político, sino que también diluyen la más mínima posibilidad de que el Ministerio Publico pueda perseguir los delitos cuando involucren a funcionarios del gobierno”, señalan.

Cervantes ha sido senador y diputado federal por el PRI, partido en el que ha ocupado cargos como consejero nacional y coordinador de Asuntos Jurídicos.

En su informe, las organizaciones hacen referencia a que el 10 de diciembre de 2014 se aprobó en la Cámara de Diputados la Ley de la Fiscalía General de la República; al analizarla, encontraron que no resuelve los principales problemas de la PGR y que es una ley creada para el modelo inquisitivo: mantiene esquemas de comunicación excesiva por informes, sin flexibilizar las formas de comunicación y coordinación entre las diversas áreas, imponiendo una camisa de fuerza que mantiene la burocracia existente.

No establece la obligación de que el fiscal general elabore, sustente ni presente un plan de política de persecución penal, con lo cual no existe uno de los principales mecanismos de rendición de cuentas de la actuación fiscal.

No delimita funciones operativas de ministerios públicos e investigadores, ni les da facultades; en cambio, concentra facultades en el fiscal general. Establece un servicio de carrera que no otorga seguridad ni estabilidad, y, por el contrario, resulta preocupante el otorgamiento de facultades discrecionales de designación especial al fiscal general, lo cual exceptúa a parte del personal del servicio de carrera, manteniendo el esquema de desigualdad que hasta ahora opera.

Fuera del ámbito del Ejecutivo

–¿Por qué la necesidad de acudir a la CIDH para solicitar una revisión sobre el estado del sistema de procuración de justicia en México? –se le pregunta a Édgar Cortez, del Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia.

–Porque el mismo sistema interamericano recomienda que nuestras procuradurías salgan del ámbito del Poder Ejecutivo.

“Queremos llamar la atención de la CIDH acerca de que existen riesgos de que el tránsito de PGR a FGR sea una mera simulación y no el desarrollo de una institución autónoma con fuerza, con capacidad de investigar delitos de corrupción o violaciones de los derechos humanos, como el caso Ayotzinapa.

“El problema del fiscal anticorrupción, su nombramiento y su funcionamiento va a padecer las mismas dificultades que la PGR, pero acentuadas, porque en el modelo actual el procurador depende del Ejecutivo y, a su vez, los fiscales especiales están supeditados al procurador. Además, porque cuando el Senado tomó este proceso estableció que al final la Junta de Coordinación Política (Jucopo) presentaría una candidatura al pleno para que ratificara a quien sería el fiscal anticorrupción. Era un proceso opaco, cupular y sin participación”, recuerda.

En noviembre, un grupo de organizaciones que siguió de cerca la Ley 3 de 3 y la construcción del Sistema Nacional Anticorrupción, propuso al Senado que integrara un comité técnico que ayudara a la evaluación de los candidatos, y que ese comité, al final, enviara una terna para que de ella eligieran los senadores. Pero la semana pasada les informaron que la Jucopo decidiría el nombramiento. A ello siguió la renuncia de los candidatos a ocupar la Fiscalía Anticorrupción, como Miguel Sarré; luego se dio el retiro de un grupo fuerte de académicos y de organismos civiles.

“Nos dimos cuenta de que la presencia de los académicos y de los organismos civiles en realidad era una especie de aderezo a un mal proceso, para darle legitimidad”, afirma Cortez.


En el fondo el problema es que el fiscal anticorrupción queda supeditado al fiscal general, y no vemos que haya condiciones para que pueda desarrollar investigaciones imparciales y exitosas, por eso se consideró que no había condiciones para participar ni para que se elija un buen fiscal. Se podrá elegir a la mejor persona, pero la mejor persona sin condiciones para desarrollar su trabajo de manera autónoma e independiente, va rumbo a la falta de resultados.