LOS DIPUTADOS LIEV VLADIMIR RAMOS CÁRDENAS, NANCY GONZÁLEZ ULLOA Y GUSTAVO GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN, ATINENTE AL DICTAMEN QUE PRESENTAN LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, Y DE GOBERNACIÓN, CON OPINIÓN DE LA COMISIÓN DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA, RESPECTO A LA MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE REFORMA POLÍTICA
México, DF, a 12 de octubre de 2011.
Diputado Alejandro Encinas Rodríguez
Presidente de la
Comisión de Puntos Constitucionales
De la Cámara de Diputados
Del Congreso de la Unión
LXI Legislatura
Presente
Los suscritos, diputados federales del Grupo Parlamentario de Acción Nacional, de la Comisión de Puntos Constitucionales y Gobernación de la Cámara de Diputados, LXI Legislatura del Congreso de la Unión, por este medio, y con fundamento en los artículos 90, 91 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, me permito presentar por este medio un voto particular, con relación al dictamen que presentan las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y, de Gobernación, con opinión de la Comisión de Participación Ciudadana, respecto de la minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política, particularmente en lo relativo a la reforma por la cual se adicionan los párrafos quinto y sexto a la fracción IV del artículo 74, de nuestra citada ley fundamental.
Lo anterior, con base en las cuestiones y valoraciones que seguidamente se indican:
Antecedentes
1. El 27 de abril de 2011, el Pleno del Senado de la República, aprobó Dictamen en sentido positivo con Proyecto de Decreto por el que se reforman el párrafo primero y la fracción II del artículo 35; la fracción III del artículo 36; el artículo 59; el último (ahora antepenúltimo) párrafo del artículo 71; la fracción XXVI del artículo 73; el párrafo cuarto de la fracción VI del artículo 74; la fracción II del artículo 76; las fracciones IV, VI y VII del artículo 78; el artículo 83; los párrafos primero, segundo y tercero (que pasan a ser a ser cuarto y quinto respectivamente) del artículo 84; los párrafos primero, segundo y tercero (que pasa a ser cuarto) del artículo 85; las fracciones II, III y IV del artículo 89; el segundo párrafo de la fracción I del artículo 115; el segundo párrafo de la fracción II y el inciso e) de la fracción IV del artículo 116; la fracción III de la Base Primera del artículo 122. Se adicionan las fracciones VI VII y VIII al artículo 35; una fracción IV y dos párrafos finales al artículo 71; una fracción XXIX-P al artículo 73; dos párrafos tercero y cuarto al artículo 75; los párrafos quinto y sexto a la fracción IV del artículo 74; los párrafos segundo, tercero y último al artículo 84; un cuarto párrafo al artículo 85, recorriéndose en su orden el párrafo siguiente; un segundo párrafo al artículo 87; un último párrafo a la fracción II del artículo 116;un inciso o) a la fracción V de la Base Primera del artículo 122, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; enviándolo a la Cámara de Diputados para los efectos del artículo 72 fracción E de la Constitución Federal.
2. El 28 de abril de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, recibió la Minuta del Senado de la República, con Proyecto de Decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, acordando el turno a las Comisiones Unidas de puntos Constitucionales y de Gobernación y a la Comisión de Participación Ciudadana, para su opinión.
3. Con fechas 14, 15, 21 y 28 de julio, y 1° de agosto del presente año, se llevó a cabo el Foro “La Reforma Política, Cambio Estructural de la Vida Social en México”, en las Ciudades del Distrito Federal; Mérida, Yucatán; Durango, Durango, y Guadalajara, Jalisco, respectivamente.
4. El 21 de septiembre de 2011, la Comisión de Participación Ciudadana envió a la Comisión de Puntos Constitucionales su Opinión a la Minuta del Senado de la República, con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Reforma Política.
5. El 28 de septiembre de 2011, la Comisión de Puntos Constitucionales discutió y aprobó diversas modificaciones a la Minuta del Senado, entre las cuales se encuentra no contemplar la reforma prevista en la fracción IV del artículo 74 Constitucional.
6. En dicha discusión los Diputados del Partido Acción Nacional manifestaron su inconformidad por no contemplar esta propuesta. Por ese motivo, presento este voto particular en virtud de la omisión en el proyecto de Dictamen, de la reforma que en el presente voto particular se propone al artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las razones que a continuación se exponen:
Consideraciones
Todo país que se considere democrático debe contar con un ordenamiento jurídico diseñado para hacer frente a problemas presentes y futuros.
A nuestra consideración el tema de aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación es uno de los que requieren una mayor atención, toda vez hablar de presupuesto es hablar de ingreso, asignaciones y control del gasto, éste último a cargo de la Cámara de Diputados.
Son precisamente la tributación y el gasto dos materias que le corresponde ejercer al Congreso de la Unión, específicamente a la Cámara de Diputados.
Sin embargo, al igual que ocurre en la reconducción presupuestal, existe el riesgo que en la revisión y reestructuración del Proyecto que le envía el Ejecutivo, la Cámara de Diputados no pueda concretar acuerdos que le permita conformar una distribución equitativa del presupuesto, dejando de observar aquellos rubros que de acuerdo a las condiciones del país requieran mayor atención.
Como se sabe, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación son instrumentos legales propuestos anualmente por el Presidente de la República y aprobados por la Cámara de Diputados, siendo el Presupuesto de Egresos donde se determina cuánto, cómo y en qué se gastarán los recursos públicos de la Federación.
Con la finalidad de evitar que el Presupuesto de Egresos sea presa de intereses políticos, es necesario que se realicen las debidas reformas legales que permitan dar certidumbre a la distribución del gasto que desde el Poder Ejecutivo se propone, ya que es desde éste ámbito donde se lleva el registro de los sectores que necesitan de mayor atención. La solución a éste problema es sin duda, establecer claramente en el texto constitucional, la facultad del Ejecutivo para realizar observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación.
Desde la creación del México independiente, y considerando la permanencia durante 70 años de un único partido político como titular del Poder Ejecutivo, era obvio que nadie se preocupara por revisar la distribución de los recursos, puesto que el Congreso estaba conformado por el partido en el poder.
Sin embargo existen registrados algunos antecedentes en los que el Ejecutivo Federal presentó observaciones a los proyectos de presupuesto: 1
1912 Francisco I. Madero. Observaciones del Ejecutivo, a los salarios de los Diputados previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
1918 Venustiano Carranza. Observaciones del Ejecutivo, referentes a la ampliación de la partida 42 del Presupuesto de Egresos de la Federación.
1919 Venustiano Carranza. Observaciones del Ejecutivo a las partidas 45, 65 y 1001 del Presupuesto de Egresos de la Federación.
1919 Venustiano Carranza. Observaciones del Ejecutivo al Presupuesto de Egresos de la Administración de Justicia del Fuero Común en el Distrito y Territorios Federales.
1922 Álvaro Obregón. Observaciones del Ejecutivo al Presupuesto de Egresos del Gobierno del Distrito Federal para 1923.
1922 Álvaro Obregón. Observaciones del Ejecutivo al artículo 7o. del Presupuesto de Egresos, a efecto de que sean consideradas en el presupuesto, las partidas relativas a la Dirección de Estadísticas.
1927 Plutarco Elías Calles.- Observaciones del Ejecutivo al decreto que creó la partida 9,601 bis, del Ramo Noveno del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Ahora los tiempos son totalmente diferentes, la alternancia en el Poder Ejecutivo, así como la escasa conformación de mayorías en el Congreso, son un punto generador de choque y enfrentamiento entre las fuerzas políticas, en donde, existe el riesgo latente de no contar en tiempo y forma con los tiempos establecidos en nuestra Constitución.
No debemos dejar pasar la falta de sanción ante el incumplimiento de las obligaciones constitucionales por los legisladores, lo cual sin duda fomenta que no se cumplan en tiempo y forma los mandatos constitucionales.
Ante ello, no podemos ser omisos y debemos generar oportunidades de colaboración entre poderes, sin que esto sea visto como una subordinación del Legislativo ante el Ejecutivo.
El maestro Jorge Carpizo nos recuerda la existencia del veto en la vida política del país, acerca del cual anota: “El veto es una institución conocida del derecho constitucional mexicano, pues estuvo reglamentado en la constitución de Cádiz (artículos 144-150). en la de Apatzingán (artículos 128 y 129), en la de 1824 (artículos 55 y 56), en la de 1836 (artículos 35, 36 y 37 de la ley tercera) y en la de 1857 (articulo 71)”.
Por su parte, la facultad del veto, conferida al Ejecutivo por el inciso b) del artículo 72 de la Constitución Nacional, es definida por Tena Ramírez de la siguiente manera: 2
“El veto es la facultad que tiene el Presidente de la República para objetar en todo o en parte, mediante las observaciones respectivas una ley o decreto que para su promulgación le envía el Congreso.
De igual manera señala que el artículo 72 constitucional se refiere sólo a la tramitación de proyectos cuya resolución no sea exclusiva de alguna de sus Cámaras. [...] el artículo 72 sólo concede al Ejecutivo el derecho de veto respecto de las resoluciones del Congreso de la Unión. 3
Así pues, el veto constituye un periodo de reflexión que la Constitución concede al Ejecutivo para analizar, con más detalle, la conveniencia, importancia y constitucionalidad de una ley o decreto que emita el Poder Legislativo, y dentro de las cuales, se puede ubicar perfectamente al Presupuesto de Egresos de la Federación.
En aras de precisar ésta situación, el titular del Ejecutivo Federal presentó ante la Cámara de Senadores el proyecto de iniciativa en materia de reforma política en donde contempla la posibilidad de hacer observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación.
En el rubro de consideraciones realiza argumentos fundamentales para sustentar su propuesta: 4 “La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ofrece un conjunto de mecanismos que permiten procesar los conflictos y las diferencias entre los Poderes de la Unión para que la pluralidad se transforme en fortaleza y no en obstáculo; para que la diversidad y complejidad de la representación política den vida y dinamismo al sistema democrático. Uno de los mecanismos más característicos del equilibrio de pesos y contrapesos entre poderes en los sistemas presidenciales es la posibilidad del Ejecutivo de observar, ya sea parcial o totalmente, las leyes o decretos aprobados por el Poder Legislativo”.
El Grupo Parlamentario de Acción Nacional se encuentra comprometido con rediseñar permanentemente nuestro marco jurídico, para que éste responda de manera efectiva a las necesidades cambiantes de toda sociedad. Ante ello, estamos convencidos de que facultar al Ejecutivo Federal para realizar observaciones al presupuesto de Egresos de la Federación tendrá las siguientes ventajas particulares:
a) Se atribuye clara y expresamente la facultad del Ejecutivo para realizar veto parcial o total al PEF, la cual ha sido reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación
En la sentencia de la Controversia Constitucional 109/2004, la Suprema Corte sostuvo que el Presidente de la República está facultado para formular observaciones al PEF, basando sus argumentos en 12 apartados generales relativos a
1. El Presupuesto de Egresos de la Federación sigue el proceso legislativo,
2. El primer párrafo del artículo 72 constitucional, no califica a los apartados de dicho artículo,
3. Las excepciones para la procedencia de las observaciones están expresamente previstas en la Constitución,
4 La facultad del Ejecutivo Federal de formular observaciones garantiza un adecuado equilibrio entre los Poderes de la Unión,
5. La formulación de observaciones al Presupuesto de Egresos no contradice el mandato constitucional de anualidad,
6. Los alcances del proceso de aprobación del Presupuesto de Egresos, necesariamente implican la facultad de observaciones,
7. La facultad del Ejecutivo de formular observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación, es acorde con su facultad exclusiva de iniciativa,
8. La Cámara de Diputados no goza de facultades absolutas para modificar el Presupuesto de Egresos,
9. Antecedentes del veto del Ejecutivo federal, respecto del Presupuesto de Egresos de la Federación,
10. Conforme al artículo 126 constitucional, en relación con el 72, el Presidente de la República tiene la facultad de observar normas en materia presupuestaria,
11. El derecho de veto debe ser tanto para la Ley de Ingresos como para el Presupuesto de Egresos,
12. La evolución histórica del procedimiento legislativo respalda la facultad del Ejecutivo Federal para hacer observaciones al Presupuesto de Egresos.
Como sustento de lo anterior, se transcriben algunos párrafos de la sentencia:
“Por las razones expuestas y con fundamento en los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que el Presidente de la República sí cuenta con facultades para hacer observaciones al Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación y que, en su caso, una vez discutidas por la Cámara de Diputados, deberán ser superadas por las dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión correspondiente.”
“En consecuencia, procede declarar la invalidez del Acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados, de la LIX Legislatura, aprobado en sesión de fecha catorce de diciembre de dos mil cuatro, por ser violatorio de los artículos 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Federal; motivo por el cual se declara también la nulidad de dicho Presupuesto únicamente en la parte que fue objeto de observaciones, para el efecto de que, la Cámara de Diputados demandada, en ejercicio de sus facultades exclusivas, se haga cargo de las indicadas observaciones, como en derecho corresponda, a la mayor brevedad posible.”
“Por tales razones, no puede sostenerse que la intervención del Ejecutivo Federal en la elaboración del Decreto de Presupuesto de Egresos, quede limitada a la presentación del proyecto, participación en los debates de los trabajos de la comisión y a su publicación, ya que del contenido de los artículos 70, último párrafo, 71 y 72 que establecen normas relativas al procedimiento legislativo, se concluye que el Presidente de la República, sí cuenta con facultades para hacer observaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.”
“Tampoco puede admitirse que de aplicarse el derecho de veto al proceso de aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos, se rompería el principio de colaboración contenido en la fracción IV, del artículo 74, constitucional, en atención a que, el derecho de veto es un mecanismo a través del cual la Constitución evita que un Poder se sobreponga a otro, estableciendo así un sistema de pesos y contrapesos; esto es, si la función esencial del Poder Legislativo es expedir leyes, al Poder Ejecutivo se le confiere la facultad mediante el ejercicio del veto de neutralizar, temporalmente, todo acto que considere lesivo, con lo cual se logra un adecuado equilibrio de fuerzas y colaboración entre ambos poderes, que garantiza la unidad política del Estado.”
b) Se evitan riesgos en la conducción de las finanzas públicas.
c) Si el presidente no tuviera la posibilidad de hacer observaciones al presupuesto, sería reducido a un mero funcionario técnico que hace los cálculos correspondientes, para que finalmente otra instancia tome las decisiones políticas y señale las pautas de gasto y los rubros estratégicos de inversión pública.
d) La mayoría de los sistemas presidenciales reconocen esta atribución del Ejecutivo como elemento de generación de acuerdos y equilibrio con el Legislativo (Carrillo y Lujambio, 1998).
e) Su implementación coadyuvaría a equilibrar el sistema de pesos y contrapesos en la distribución del gasto público. En suma, se pretende normar la facultad del Ejecutivo Federal, reconocida por la SCJN, y con ello establecer de forma clara, expresa y detallada la facultad del Ejecutivo para hacer observaciones parciales, o en su caso, vetar totalmente al Presupuesto de Egresos de la Federación, así como la Ley de Ingresos de la Federación.
f) Tanto el veto parcial como la reconducción presupuestal son instrumentos que se dan al Ejecutivo que aumentan la eficiencia del sistema sin afectar la pluralidad en el Congreso (Casar, 2009).
g) En general, el examen del derecho comparado parece demostrar que sí se puede vetar el presupuesto, ya sea de forma parcial o total, con excepción de Costa Rica y Honduras.
En suma a lo anterior, no podemos dejar de señalar que algunos estudiosos del derecho han realizado pronunciamientos claros acerca de la facultad del Ejecutivo Federal de realizar observaciones al Presupuesto de Egresos, como por ejemplo, lo hace el maestro Luis Carlos Ugalde: 5 “El artículo 72 constitucional, en su fracción j, enumera los casos en los cuales el veto presidencial no procede (funciones de cuerpo electoral o de jurado, acusaciones extraordinarias de la Comisión Permanente). Entre estos caso, no se encuentra señalado el de vetar el presupuestos, por tanto, el ejecutivo puede acogerse a la facultad que le otorga a contrario sensu la fracción B del artículo 72, esto es la de hacer observaciones, a pesar de que dicha fracción hable del Congreso.”
Nuestro grupo parlamentario se encuentra comprometido plenamente con el desarrollo de nuestras instituciones por tanto, dejamos en claro que estamos dispuestos a retomar las propuestas y los acuerdos que se han tomado en la Cámara de Senadores con la finalidad de hacer viable y posible una reforma política en beneficio de nuestras instituciones y de nuestra sociedad.
En atención a lo expuesto, se hace necesario proponer a través del presente voto particular, en el contexto de la Reforma Política, lo siguiente:
Para adicionarse al proyecto de decreto del dictamen: La adición de los párrafos quinto y sexto a la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74. (...)
I. a III. ...
IV. (...)
...
...
...
El Ejecutivo federal podrá hacer observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación en un plazo de diez días naturales. Si el Ejecutivo no tuviera observaciones lo promulgará y publicará.
El Presupuesto de Egresos de la Federación observado, en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto con sus observaciones a la Cámara de Diputados para que sea discutido de nuevo por ésta en un plazo de diez días naturales; si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, volverá de inmediato al Ejecutivo para su promulgación y publicación.
En razón de todo lo que anteriormente se expone, y en uso de las facultades previstas en los artículos 90, 91 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta soberanía el siguiente voto particular con relación a una parte del dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Gobernación, con opinión de la Comisión de Participación Ciudadana, respecto a la minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política, proponiendo para la aprobación del Pleno el texto que se detalla a continuación en el
Proyecto de Decreto
Único. Se adicionan los párrafos quinto y sexto a la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 74. (...)
I. a III. ...
IV. (...)
...
...
...
El Ejecutivo federal podrá hacer observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación en un plazo de diez días naturales. Si el Ejecutivo no tuviera observaciones lo promulgará y publicará.
El Presupuesto de Egresos de la Federación observado, en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto con sus observaciones a la Cámara de Diputados para que sea discutido de nuevo por ésta en un plazo de diez días naturales; si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, volverá de inmediato al Ejecutivo para su promulgación y publicación.
Notas
1 Diario de los Debates de la Cámara de Diputados 1916-1994. Versión electrónica, discos 1, 2 y 3.
2 Calzada Patrón, Feliciano (1990). Intervención presidencial en la actividad legislativa, en el Derecho Constitucional páginas 264-265. México, DF, Harla. http://mail.udgvirtual.udg.mx/biblioteca/bitstream/123456789/1786/1/Int ervencion+presidencial.pdf
3 Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. 28ª ed. México: Porrúa, 1994, página 266.
4 Iniciativa de ley presentada por el Ejecutivo Federal ante la Cámara de Senadores el 15 de diciembre de 2009.
5 Ugalde, Luis Carlos, Relaciones Ejecutivo-Legislativo en México: El caso del veto presidencial, en http://www.bibliojuridica.org/libros/1/346/35.pdf, página 5.
México, Distrito Federal, a 12 de octubre de 2011.
Diputados: Liev Vladimir Ramos Cárdenas, Nancy González Ulloa, Gustavo González Hernández (rúbricas).
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