El Senado y su plan para mermar la credibilidad del Tribunal Electoral.., la web de Nexos

El Senado y su plan para mermar la credibilidad del Tribunal Electoral

Nexos, OCTUBRE 24, 2016

La redacción

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El contexto: las designaciones y la propuesta de un fast track legislativo

El pasado jueves 20 de octubre, el Senado de la República concluyó la última etapa del procedimiento para renovar a los integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Tres magistrados (Felipe de la Mata, Janine Otálora y Mónica Soto) fueron nombrados por un periodo de nueve años; otros dos (Felipe Alfredo Fuentes y Reyes Rodríguez) por un periodo de seis años; y los dos restantes (Indalfer Infante y José Luis Vargas) por un periodo de tres. Con esto, los Senadores cumplieron con uno de los principales propósitos de la reforma electoral de 2007-2008: terminar con la lógica del “borrón y cuenta nueva” y establecer un sistema de nombramientos escalonados que facilitara el aprendizaje institucional de la Sala Superior, brindando de esta forma estabilidad y certeza jurídica al sistema electoral, al tiempo en que se renovaría de manera paulatina, como ocurre en muchos otros órganos colegiados (SCJN, INAI, INE, etc).

Sin embargo, en días recientes en ciertas columnas políticas y algunos senadores del PRI y del PAN1 han señalado que junto con el acuerdo al que llegaron los partidos políticos para la designación de quienes integrarán la Sala Superior a partir de este 4 de noviembre, también pactaron modificar el tiempo que durará el cargo de aquellos que fueron designados por tres y seis años. A pesar de que el proceso de designaciones ya concluyó y que los nuevos magistrados ya tomaron protesta, se ha dicho que en los siguientes días se pretende presentar y aprobar, fast track, una reforma que busca “prorrogar” el nombramiento de cuatro de los magistrados. Así, quienes fueron nombrados por tres años desempeñarían el cargo por seis, mientras que los nombrados por seis años incrementarían su periodo a ocho.

Los dichos de los senadores del PRI y del PAN –pues hasta el momento no se ha presentado ninguna iniciativa para reformar en este sentido la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF)- no sólo levantan sospechas por el tiempo y la forma en que se han lanzado; esto es, justo después de concluido este proceso de designación. Estamos, entonces, frente a una posible decisión que de tomarse sería por demás cuestionable en términos jurídicos, institucionales y políticos.

Jurídicamente, la reforma sería a todas luces inconstitucional, pues, con ella se violaría el procedimiento de designación establecido en la Constitución, el principio de separación de poderes, así como el artículo 13 constitucional. Institucionalmente, se trata de una reforma que anularía los beneficios de la renovación escalonada y afectaría la lógica de aprendizaje colectivo de la Sala Superior del TEPJF. Finalmente, en términos políticos, estamos frente a una eventual decisión que afectaría gravemente la credibilidad de los magistrados recién nombrados y que amenazaría con disminuir aún más la baja legitimidad de la Sala Superior.

Violación al procedimiento de designación y al principio de separación de poderes

En este contexto, el artículo 99 constitucional resulta relevante al menos por tres razones. Primero, en él se establece un procedimiento de designación mixto, en el cual intervienen tanto la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), quien propone a los candidatos, así como el Senado de la República, quien realiza la elección final a partir de esas propuestas.2 Segundo, el artículo 99 también establece, con toda claridad, que la elección de magistrados del TEPJF “será escalonada” y que se realizará “conforme a las reglas y al procedimiento que señale la ley”. Tercero, en dicho artículo constitucional establece –más allá de la temporalidad ordinaria de los nombramientos– un principio de “improrrogabilidad” que prohíbe extender el nombramiento de los magistrados de la Sala Superior y de las salas regionales.3

El nombramiento del pasado jueves cumplió con esos requisitos. En primer lugar, tanto la SCJN como el Senado de la República cumplieron con el mandato constitucional y legal de realizar una renovación escalonada a partir de las reglas preestablecidas, así como conforme a la convocatoria emitida para iniciar el proceso de renovación. En particular, los ministros de la Corte y los senadores cumplieron con lo dispuesto en los artículos transitorios de la reforma constitucional4 de 2007 y la reforma legal5 de 2008, los cuales establecen puntualmente periodos diferenciados e improrrogables (de tres, seis y nueve años) para los magistrados que inicien su mandato el 4 de noviembre de 2016.

A partir de estas reglas –que nunca fueron controvertidas ni cuestionadas ni antes ni durante el proceso de renovación– fue que se desarrolló una larga cadena de actos que terminó con la designación del pasado jueves. Dicho de otro modo, estas fueron las reglas con las que la SCJN emitió la convocatoria; con las que los aspirantes decidieron (o no) participar en el proceso de designación; con las que se realizaron las votaciones y comparecencias en la SCJN; con las que se aprobó la conformación final de las ternas; con las que se realizaron las segundas comparecencias ante el Senado y; finalmente, con las que se aprobaron las designaciones correspondientes. Estas fueron, pues las reglas del juego.

De ahí que no sea difícil ver por qué el Congreso de la Unión carece de facultades para aprobar una reforma que prorrogue el periodo de magistrados cuyo proceso de designación ya concluyó. En primer lugar, la Constitución sigue una lógica de pesos y los contrapesos al establecer que en el proceso de designación participen dos poderes del Estado: el legislativo, a través del Senado, y el judicial, a través de la SCJN. La eventual propuesta de reforma de los senadores del PAN y del PRI violaría lo dispuesto en el artículo 99 de la Constitución, pues permitiría que un solo poder (el legislativo) modificara, de manera unilateral, una designación concluida en la que –por mandato constitucional– deben participar dos poderes del Estado mexicano. Desde esta perspectiva, la reforma propuesta implicaría que, en los hechos, una invasión a las facultades que la Constitución confiere a nuestro tribunal constitucional.

En segundo lugar, la reforma también sería inconstitucional en la medida en que violaría el principio de improrrogabilidad establecido en el artículo 99 constitucional. Si bien en dicho artículo se establece la temporalidad que ordinariamente tendrán los nombramientos (9 años), lo cierto es que ahí también se establece que, en todo caso, lo nombramientos serán improrrogables. Lo anterior no es algo menor, pues la improrrogabilidad es una garantía de independencia judicial que busca que los integrantes de la máxima autoridad en materia electoral puedan desempeñar su encargo sin presiones de tipo político. Dicho de otro modo, lo que la Constitución busca es eliminar los incentivos perversos que se generarían si los magistrados electorales tuviesen que “quedar bien” con los Senadores para poder continuar en su encargo. Estamos, pues, frente a una iniciativa que atenta contra una de las garantías de la independencia judicial.

Violación al artículo 13 constitucional: prohibición de leyes privativas

Pero en caso de que esta iniciativa de reforma se presente en los términos que ha saltado a la opinión pública, con propósito de prorrogar el periodo de los magistrados electorales, además, constituye una violación directa al artículo 13 de la Constitución, toda vez que se trataría de ley privativa6. En efecto, la SCJN ha sostenido, de manera constante y reiterada, que son inconstitucionales aquellas leyes que no cumplen con las características de generalidad, abstracción y permanencia. Específicamente, en un innumerable número tesis y jurisprudencias7, la SCJN ha establecido que deben considerarse como leyes privativas a aquellas disposiciones que:

(1) Se refieren a situaciones que se agotan en un número predeterminado y previamente definido de casos.

(2) Pierden su vigencia una vez que se aplican a un caso previsto y determinado de antemano.

Tampoco es difícil ver por qué una reforma en estos términos, sería un claro ejemplo –casi de libro de texto– de lo que constituye una ley privativa. Por una parte, es claro que la prórroga propuesta se refiere a un número predeterminado y previamente definido de casos; esto es, los dos magistrados que fueron nombrados por seis años (Felipe Alfredo Fuentes y Reyes Rodríguez) y los dos nombrados tres (Indalfer Infante y José Luis Vargas). Por otra parte, también es evidente que la reforma perderá vigencia una vez que se aplique a un caso previsto y determinado de antemano, esto es, la designación de estos cuatro individuos en particular.

Incluso si los senadores tienen la delicadeza de no señalar el nombre de estos cuatro magistrados en la iniciativa, resulta más que evidente que estamos frente a una reforma legislativa que, en la práctica, va dirigía a personas con nombre y apellido. Las designaciones ya están hechas, por lo que no queda la menor duda de quiénes son los cuatro individuos que se beneficiarían con la aprobación de esta reforma.

No se puede modificar normas que ya no existen 

En la reforma constitucional en materia electoral de 2007, se estableció en el artículo 99 constitucional que la renovación de quienes integren la Salas del TEPJF sería escalonada. Para ello, se señaló en el artículo quinto transitorio de este decreto de reforma que sería en la LOPJF donde se regularía tal escalonamiento. En consecuencia, en el decreto de reforma de la LOPJF de 2008, en sus artículos transitorios, se señaló la manera en que se escalonaría tal renovación. En efecto, en el artículo cuarto transitorio del decreto de reforma de la LOPJF, del 1º de julio de 2008, estableció que para la renovación escalonada de la Sala Superior: “la Cámara de Senadores elegirá a siete nuevos magistrados, de los cuales dos de ellos concluirán su mandato el 31 de octubre de 2019, dos más el 31 de octubre de 2022 y los tres restantes el 31 de octubre de 2025.”

En este sentido, los plazos de duración de los cargos para quienes integren la Sala Superior a partir de la designación recién realizada por el Senado de la República se establecieron en el régimen transitorio tanto de la Constitución –al establecer el sistema escalonado y remitir a la ley secundaria para definir los tiempos de éste-, así como en el transitorio de la LOPJF. Por lo que en caso de que el Congreso de la Unión decida modificar estos plazos tendríamos que preguntarnos: ¿Es modificable el régimen transitorio de una ley?

En principio pareciera que no, pues, dichas disposiciones son justo transitorias. Es decir, precisamente tienen la función de establecer las reglas que se deben seguir entre la pérdida de vigencia de una norma y la entrada en vigor de otra. De ahí que en este caso, lo dispuesto en el artículo quinto transitorio del decreto de reforma constitucional de 2007 y el cuarto transitorio del decreto de reforma de la LOPJF de 2008, se agotó con la conclusión del actual proceso de designación de quienes integraran la Sala Superior del TEPJF a partir del 4 de noviembre próximo. De tal manera que dichas disposiciones carecen de vigencia y, por ello, no pueden ser modificables. Los senadores, si consideraban pertinente modificar los plazos de estos cargos de magistrados, debieron realizarlo previamente a que iniciará este proceso de renovación –pues éste, una vez que tomaron protesta los candidatos designados conforme a las bases de la convocatoria emitida por la SCJN, ya finalizó.

Para concluir: aprendizaje institucional truncado y crisis de legitimidad

Las razones, expuestas en los apartados precedentes, debiesen ser suficientes para entender por qué una reforma como la que pretenden proponer los senadores del PRI y del PAN, sufriría de serios vicios de inconstitucionalidad. Pero, más allá de estas razones jurídicas, existen otras que permiten apreciar que una reforma de este tipo no sería una idea atinada.

Por una parte, si bien un ajuste legal en estos términos no rompería en sentido estricto y formal el esquema de escalonamiento que estableció la reforma constitucional de 2007 para el TEPJF. Lo cierto es que su lógica claramente sería trastocada, pues, ésta lo que busca es que los cambios en la integración de las salas se den de manera paulatina y ordenada. El sistema actual garantiza que, en el futuro, toda persona que sea nombrada como magistrado electoral se integre a un órgano colegiado en el que aproximadamente un tercio de sus integrantes cuente con amplia experiencia en el cargo (esto es, con seis años de servicio) y aproximadamente otro tercio cuente con una experiencia intermedia (tres años de servicio). Esto facilita la integración de los nuevos miembros, garantiza continuidad institucional y, sobre todo, hace que la curva de aprendizaje colectiva sea menos pronunciada.

Es falso que el sistema de escalonamiento sea un “despropósito” o un “sinsentido”, como algunos senadores han sugerido. En realidad, tanto el Senado como la Cámara de Diputados han realizado un enorme número de nombramientos que siguen un esquema similar o, de plano, idéntico. Tal sería el caso, para no ir más lejos, de la designación de 15 magistrados electores de Salas Regionales en 2013 y de los integrantes de la Sala Regional Especializada en 2014, así como del nombramiento de los consejeros electorales del Instituto Federal Electoral (IFE) en 2007 y de los actuales integrantes del Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) en 2014. No queda claro, pues, por qué si la renovación escalonada es “altamente inconveniente”, los actuales senadores han aprobado reformas que establecen dicho esquema o, en su caso, por qué guardaron silencio en designaciones pasadas.

Por último, es importante señalar que la aprobación de una eventual reforma como la han esbozado senadores del PRI y del PAN representaría un duro golpe a la legitimidad del TEPJF y, en particular, de los magistrados recién nombrados. No han sido pocas las voces que han señalado, de manera documentada y reiterada, los muchos problemas de la justicia electoral federal. La renovación de la Sala Superior abrió la puerta para que los nuevos magistrados electorales, con sus sentencias, corrijan los errores del pasado e impulsen una mejor justicia electoral. En este sentido, flaco favor le harían los senadores a la nueva integración de la Sala Superior si aprueban, en fast track, una reforma que sólo terminaría por abonar a la idea de que esta designación siguió una perversa lógica de cuotas y cuates. Vale mencionar que entre los magistrados recién designados hay abogados con enorme capacidad técnica y solvencia ética. De los cuales se espera que eleven el nivel de discusión constitucional y electoral en esta institución. No merecen que sus nombres sean asociados a una reforma que viola la Constitución, que rompe el desarrollo institucional del TEPJF y que amenaza con destruir la credibilidad de la nueva integración. Ojalá se traté de sólo de meros dichos de algunos senadores a los medios de comunicación y no resulté en una reforma legislativa con estos problemas legales y políticos.

Editorial El Juego de la Suprema Corte

1 Véanse las notas publicadas en La Jornada y en El Universal.

2 El artículo 99, párrafo undécimo, de la Constitución establece lo siguiente: “Los Magistrados Electorales que integren las salas Superior y regionales serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La elección de quienes las integren será́ escalonada, conforme a las reglas y al procedimiento que señale la ley”.

3 Los párrafos duodécimo y decimotercero del artículo 99 constitucional establecen lo siguiente: “Los Magistrados Electorales que integren la Sala Superior deberán satisfacer los requisitos que establezca la ley, que no podrán ser menores a los que se exigen para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y durarán en su encargo nueve años improrrogables. Las renuncias, ausencias y licencias de los Magistrados Electorales de la Sala Superior serán tramitadas, cubiertas y otorgadas por dicha Sala, según corresponda, en los términos del artículo 98 de esta Constitución.” “Los Magistrados Electorales que integren las salas regionales deberán satisfacer los requisitos que señale la ley, que no podrán ser menores a los que se exige para ser Magistrado de Tribunal Colegiado de Circuito. Durarán en su encargo nueve años improrrogables, salvo si son promovidos a cargos superiores”.

4 El artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia electoral de 2007 establece lo siguiente: “Para los efectos de la renovación escalonada de los Magistrados Electorales de la Sala Superior y de las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a que se refiere el artículo 99 de esta Constitución, se estará a lo que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.”

5 La fracción II del artículo transitorio cuarto de la reforma legal en materia electoral de 2008 señala lo siguiente: “A más tardar el 30 de octubre de 2016, la Cámara de Senadores elegirá a siete nuevos magistrados electorales de la Sala Superior que iniciarán su mandato el 4 de noviembre de 2016; dos de ellos concluirán su mandato el 31 de octubre de 2019, dos más el 31 de octubre de 2022 y los tres restantes el 31 de octubre de 2025. Al aprobar los nombramientos el Senado deberá señalar el período de mandato que corresponde a cada magistrado. Todos aquellos que hayan desempeñado el cargo de magistrado electoral no podrán ser reelectos.”

6 El artículo 13 de la Constitución establece literalmente lo siguiente: “Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda”.

7 Véanse, sólo por mencionar algunos ejemplos, las jurisprudencias identificadas con las claves 1a./J. 117/2012 (“las leyes privativas… son las dirigidas a personas nominalmente designadas, que atienden a criterios subjetivos y que pierden su vigencia después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano.”) y P./J. 59/2007 (“el último párrafo del artículo segundo transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones… al dirigirse específicamente a los comisionados que ocupaban el cargo a la fecha de entrada en vigor del precepto y ser sólo aplicable a la primera designación, constituye una norma de carácter privativo que carece de los atributos de generalidad, abstracción y permanencia.”); así como las tesis identificadas con las claves 1a. CCLXXX/2015 (“Las leyes privativas se refieren a personas nominalmente designadas o a situaciones que se agotan en un número predeterminado de casos), 1a. CIX/2011 (“las leyes privativas se caracterizan por referirse a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado pierden su vigencia”), 1a. XXVII/2009 (“Las leyes privativas son aquellas cuyas disposiciones se extinguen por su validez después de aplicarse a un caso concreto y determinado, y que se aplican en consideración de especie o persona”), P. XII/2008 (“las leyes privativas, prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos, y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia”), 2a. CXXVIII/2005 (“Del análisis de la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre el tema de leyes privativas, se advierte que la ley: a) Es privativa si la materia de que se trata desaparece después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano”).