El propósito
oculto de la Fiscalía General de la República/Jorge Carrasco A.
Revista Proceso # 1936, 7 de diciembre de 2013
En una
etapa caracterizada por la violencia del narco y otras formas de delincuencia
organizada, pero también por la efervescente protesta social, el presidente
aprovecha la mayoría priista en el Congreso para obtener, como parte de la
reforma política, mayores facultades. Así, el Legislativo aprobó modificar el
artículo 29 de la Constitución para que Enrique Peña Nieto pueda declarar
eventualmente la suspensión de garantías con el único aval de una mayoría
simple del Congreso.
La
reforma político-electoral aprobada la semana pasada por el Senado y la Cámara
de Diputados escondió una modificación al artículo 29 de la Constitución que
deja a discreción del presidente Enrique Peña Nieto la eventual suspensión de
garantías, para lo cual le bastará el aval de una mayoría simple en el
Congreso.
La
creación de la Fiscalía General de la República (FGR) para sustituir a la
Procuraduría General de la República (PGR) fue la justificación para reformar
el artículo constitucional que ni el expresidente Felipe Calderón se atrevió a
invocar en su campaña armada contra el narcotráfico.
Como
parte de la reforma política, el Legislativo aprobó la autonomía del Ministerio
Público (MP), que al dejar de ser parte del gabinete presidencial ya no podrá
pronunciarse en caso de que el Ejecutivo ordene la restricción o suspensión de
garantías constitucionales.
Pero ese
criterio, que únicamente se aplicaba a la autonomía del MP, los diputados y
senadores que votaron por la reforma lo hicieron extensivo al resto del
gabinete presidencial.
“Dada la
naturaleza de órgano constitucional autónomo (del MP), ya no se justifica la
intervención del procurador general de la República en el acuerdo de suspensión
de derechos, pues el mismo corresponde por su naturaleza a la colaboración de
los Poderes de la Unión. Bajo esta misma premisa de colaboración… se elimina
también la intervención de los titulares de las secretarías de Estado”, dice el
dictamen aprobado el martes en el Senado y el jueves en la Cámara de Diputados.
El
artículo 29, establecido desde la Constitución de 1857, estipulaba hasta la
semana pasada que la suspensión de garantías sólo podía ser decretada por el
presidente de la República en acuerdo con los titulares de las secretarías de
Estado y de la PGR; es decir, el presidente proponía y el gabinete podía
decidir.
La
reforma eliminó ese requisito y sólo dejó la formalidad de la autorización por
parte del Congreso, sin fijar ningún tipo de mayoría calificada. Bastará la
mayoría simple en la sesión en que se dicte la restricción o suspensión de
garantías.
El nuevo
texto dice: “En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o
de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,
solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del
Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere
reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el
ejercicio de los derechos y garantías que fuesen obstáculo para hacer frente,
rápida y fácilmente a la situación”.
La
reforma no tocó la disposición constitucional de que la restricción o
suspensión deberá hacerse “por un tiempo limitado”, por medio de prevenciones
generales y sin que se contraigan a determinada persona.
También
se mantuvo el candado que se le puso a esa facultad presidencial en la reforma
de derechos humanos de junio de 2011, la cual establece que los decretos de
restricción o suspensión de garantías deberán respetar principios
internacionales como la prohibición de la pena de muerte, la desaparición
forzada y la tortura, así como las garantías judiciales indispensables para la
protección de esos y otros derechos.
La
Constitución establece que esa medida de excepción deberá ser proporcional al
peligro que se enfrenta, bajo los principios de legalidad, racionalidad,
proclamación, publicidad y no discriminación.
Además,
todas las medidas legales o administrativas tomadas en ese periodo de excepción
cesarán con el fin de la restricción o suspensión, ya sea porque se cumpla el
plazo o por decisión del Congreso, sin que el presidente pueda hacer
observaciones. Asimismo, los decretos que emita el Ejecutivo durante ese
periodo deberán ser revisados de oficio y sin dilación por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
Instrumento
peligroso
Con la
modificación del artículo 29 de la Constitución, Peña Nieto avanza en la
posibilidad de decretar la suspensión de garantías en estados como Michoacán,
donde la delincuencia organizada y las llamadas guardias comunitarias se
disputan por la fuerza el control territorial de varios municipios.
Sin
embargo, el Congreso tendrá que aprobar la ley reglamentaria del nuevo 29
constitucional. Apenas el 22 de octubre pasado, Peña Nieto había enviado al
Congreso una iniciativa para reglamentar ese artículo. En su propuesta, que fue
enviada al Senado, se pretendían regular las facultades de las autoridades y el
procedimiento para restringir o suspender el ejercicio de determinados derechos
y garantías.
Peña
propuso cuatro supuestos en los que sería procedente someter al Congreso o a la
Comisión Permanente el estado de excepción: invasión y perturbación grave de la
paz pública; afectaciones graves a la seguridad nacional, afectaciones graves a
la seguridad interior, y afectaciones graves a la salud pública o desastres
naturales o antropogénicos de gran magnitud e impacto a la población.
Planteó
también un plazo de 72 horas para que el Congreso o la Comisión Permanente
resuelvan sobre la restricción o suspensión.
Según el
presidente, con esa iniciativa se establecían “límites materiales” a lo
establecido en el segundo párrafo del artículo 29: “No se podrán suspender los
derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica,
a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a
la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades
de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el
principio de la legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de
muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la
desaparición forzada y la tortura, y tampoco las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos”.
Sin
embargo, con la reforma de la semana pasada esa iniciativa se invalida, por lo
que Peña Nieto tendrá que proponer una nueva reglamentación, considerando que ya
no tendrá ningún contrapeso en su gabinete para decretar la restricción o
suspensión de garantías constitucionales. La aduana es la Comisión de Derechos
Humanos del Senado, que preside la senadora Angélica de la Peña, del PRD.
Entre las
consideraciones de esa comisión para reglamentar el artículo 29 constitucional
está el papel que desempeñará la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional
cuando el presidente proponga un estado de excepción, y también el del Consejo
de Seguridad Nacional (CSN), previsto en la Ley de Seguridad Nacional, que se
refiere a distintas amenazas a la integridad del Estado mexicano, entre ellas a
su territorio y sus habitantes, escenarios previstos para una eventual
suspensión de garantías.
El CSN,
presidido por el titular del Ejecutivo, está integrado por los secretarios de
Gobernación –quien es también secretario ejecutivo del consejo–, de la Defensa
Nacional, Marina, Seguridad Pública, Hacienda y Crédito Público, de la Función
Pública, de Relaciones Exteriores y de Comunicaciones y Transportes, además del
procurador general de la República y el director del Centro de Investigación y
Seguridad Nacional (Cisen).
Pero la
nueva figura de fiscal general de la República no podrá participar ya en ese
consejo, dada su condición de autonomía constitucional.
La FGR
entrará en vigor una vez que el Congreso de la Unión emita la declaratoria de
autonomía constitucional del MP y cuando sean vigentes las normas secundarias
de las reformas constitucionales en materia política y electoral, entre ellas
la reelección legislativa y la creación del Instituto Nacional Electoral (INE),
en sustitución del Instituto Federal Electoral (IFE).
De
acuerdo con esa reforma, el titular de la PGR, Jesús Murillo Karam, podría
convertirse en el primer fiscal general de la República si permanece en el
puesto cuando se declare la autonomía constitucional del MP.
El cargo
del fiscal general será por nueve años, “para dar continuidad a las políticas y
acciones de procuración de justicia” y a fin de “fortalecer la plena y
eficiente implementación y operación del sistema de justicia penal acusatorio”
establecido en la reforma de junio de 2008, en cuyo diseño participó Murillo
Karam como senador de la República.
El
“miedo” de Calderón
La
suspensión de garantías fue un tema al que el gobierno de Calderón le dio la
vuelta durante la guerra que le declaró al narcotráfico, cuyo saldo fueron más
de 70 mil muertos y miles de desaparecidos y desplazados, entre otros.
El
general retirado del Ejército Luis Garfias Magaña aseguró durante aquel sexenio
que ante la queja de los militares de falta de un respaldo jurídico adecuado
para actuar conforme a lo ordenado por el entonces presidente, Calderón debió
echar mano del artículo 29.
En una
entrevista con el fundador de Proceso, Julio Scherer García, para el libro
Historias de muerte y corrupción, publicado en 2011, el general Garfias
declaró:
“No
tendría sentido pensar en una suspensión de garantías que afectara a la
República entera. La suspensión de garantías podría decretarse en un municipio
o localidad pequeña que perdió hasta el hábito de vivir. Si el crimen se impone
en la vida cotidiana o imprime hasta modos de ser y de conducta, algo hay que
hacer para enfrentar semejante terror. Corresponderá al presidente de la República
asumir decisiones drásticas.”
“O sea,
la suspensión de garantías”, cuestionó Scherer.
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