El texto “Elementos para la construcción de una política de Estado para la seguridad y la justicia en democracia" se articula en 36 puntos y fue elaborado por 88 especialistas reunidos en un seminario el pasado mes de junio en las instalaciones de la UNAM.
Fue presentado este lunes 8 de agosto por el Dr. Jorge Carpizo a nombre de la propia universidad y del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
Son 36 propuestas que tienen como objetivo el propiciar un amplio debate y un cambio de paradigma en el tema de la seguridad y la justicia.
Las páginas 28 a la 33 se la dedican a las reformas del sistema de Justicia Penal.
4.6 Reforma de la justicia penal. (Textual)
4.6.1 Nueva justicia penal.
La necesidad de una reforma profunda del sistema de justicia penal mexicano ha sido ampliamente discutida. La reforma constitucional en materia de seguridad pública y justicia penal iniciada en 2008, que en buena medida se motiva en dicha necesidad, ha suscitado muy diversos comentarios. En el conjunto figuran observaciones positivas y cuestionamientos severos. Aquéllos destacan avances a propósito del enjuiciamiento acusatorio; los segundos subrayan retrocesos en garantías penales y problemas en la concepción y aplicación del sistema procesal. Sin perjuicio de que prosiga, por lo pronto, la instrumentación de la reforma según lo previsto en las nuevas normas constitucionales, es preciso revisar esta materia en forma integral, objetiva y documentada, para establecer sus aciertos y sus deficiencias.
La revisión debe tomar en cuenta tanto la eficacia verdadera de las soluciones procesales planteadas —a la luz de las circunstancias y las experiencias reunidas hasta ahora— como la inclusión de figuras regresivas, incompatibles con el marco democrático, e incluso incompatibles con el derecho internacional de los derechos humanos, adoptado claramente por la propia Constitución a través de las reformas de 2011.
Es necesario que, como sociedad, se racionalice el empleo de los mecanismos de la justicia penal para resolver conflictos. Nuestras leyes penales deben pasar por una profunda revisión para despenalizar conductas inocuas y revisar las sanciones penales al justo grado del daño causado a la sociedad en cada caso, teniendo en mente siempre el objetivo de la readaptación social.
La gran transformación señalada en el texto constitucional requiere instituciones suficientemente fuertes y desarrolladas como para administrar el cambio. La gestión de un proyecto de estas dimensiones reclama en primer lugar que los mecanismos de control en las instancias de procuración de justicia e investigación de los delitos y en el poder judicial puedan arrojar información constante sobre el desempeño de los funcionarios para así identificar mejores prácticas y disciplinar el comportamiento. No debe sorprendernos, por ejemplo, cuán poco saben los superiores jerárquicos lo que hacen sus subordinados en el campo, en el caso de las instituciones jerárquicamente organizadas. La gestión profesional será prácticamente una herramienta nueva para estas instituciones.
Enfatizar el componente de gestión en la procuración y administración de justicia garantizará además la implantación de una política criminal transparente y explícita que coloque en el centro la protección de los derechos de las víctimas y de los inculpados.
No debe sorprendernos la poca familiaridad que los funcionarios tienen respecto de los criterios compartidos por sus colegas, sea en la procuración o en la administración de justicia. Se debe favorecer la formación de comunidades profesionales en las labores de investigación, procuración y administración de justicia, para impulsar la aplicación de criterios uniformes, difundir buenas prácticas e identificar y resolver problemas de manera conjunta.
Es imposible avanzar en el mejoramiento de la justicia penal sin un compromiso claro y respaldado con el presupuesto necesario para profesionalizar a los cuerpos de investigación del delito y a los agentes del Ministerio Público. La profesionalización de estos cuerpos es además incompatible con cualquier forma de manipulación o interferencia política de los poderes del Estado. La autonomía constitucional del Ministerio Público debe garantizarse en la ley y en los hechos. La ejecución de mandatos políticos a través de estos cuerpos sólo transmite a los funcionarios el mensaje de que su permanencia en las instituciones depende de su lealtad al poder y no de su capacidad profesional. La incorporación de parámetros técnicos de decisión en esta área es fundamental.
Urge la autonomía constitucional de todos los ministerios públicos del país. Las procuradurías de justicia deben transformarse en verdaderos órganos constitucionales autónomos, cuya actuación esté sustentada en el adecuado nombramiento de los procuradores, la creación de consejos del ministerio público y los de la policía de investigación y la existencia de una verdadera carrera ministerial, contando con autonomía presupuestal y técnica. Esta medida contribuiría a la lucha en contra de la corrupción, la impunidad, la inseguridad pública, el ejercicio de la acción penal por razones políticas o “de Estado” y prevendría injusticias, en particular para los que tienen menos recurso para defenderse. Es indispensable que la tarea de los agentes ministeriales sea efectivamente supervisada y que la persecución de los delitos sea eficaz y ágil.
Además, el fortalecimiento institucional debe comenzar por mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios de quienes se espera la ejecución de una de las funciones más delicadas de la política de seguridad del país. Es indispensable avanzar en el fortalecimiento de un servicio civil de carrera, así como en la implantación de sistemas de evaluación por resultados.
No menos importante resulta la operación de mecanismos de control externo sobre las instituciones que combaten el crimen organizado y el lavado de dinero. Es importante fortalecer el monitoreo, por la sociedad civil, de la operación de la justicia penal en estas áreas.
El enfoque de la profesionalización debe evolucionar para incorporar herramientas de capacitación permanente, focalizada, con mecanismos de evaluación de pertinencia y eficacia, no solamente con conocimientos, sino con destrezas indispensables. La capacitación, a su vez, debe estar ligada a la dignificación del trabajo y al fortalecimiento del servicio civil de carrera. Por ello debe abrirse también una amplia discusión sobre el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, relativo a la reinstalación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en aquellos casos en que cuenten con sentencia favorable.
Esta transición es una oportunidad para fomentar la colaboración interinstitucional, fundamental para encontrar soluciones a problemas comunes. Se recomienda desarrollar sistemas de información interinstitucional que favorezcan la transparencia de las instituciones para fomentar la autonomía del ejercicio de las funciones de la justicia penal.
Los retos institucionales más profundos sin duda están en la investigación del delito y la procuración de justicia. Pero también se requiere crear instituciones de defensa pública que puedan competir en igualdad de condiciones con la parte acusadora y ejercer el contrapeso necesario –como ocurre ya en el ámbito federal. Es necesario además diseñar mecanismos óptimos de resolución alterna de conflictos que favorezcan la operación de la justicia, sin reducir la aplicación de la ley a una mera cuestión consensual o de negociación entre las partes.
No debe soslayarse tampoco el reto que enfrenta la justicia destinada a adolescentes en conflicto con la ley penal. En esta materia hay evidentes y profundas deficiencias. El Congreso debe informar del avance que se tiene en la materia y llamar al cumplimiento de los plazos constitucionales para la aprobación de la legislación necesaria.
En este amplio marco de medidas necesarias en la justicia penal es importante que con toda la amplitud de adaptación que permita dicho marco constitucional, se preserven los derechos de víctimas, testigos e imputados también en estos procesos.
4.6.2 Racionalización del sistema penal.
Actualmente los códigos penales de las entidades federativas y la Federación prevén un sinnúmero de delitos y un aumento desproporcional de las sanciones privativas de libertad que ha ocasionado un abuso de la justicia penal. Por eso es necesaria la racionalización del sistema que tenga por objeto despenalizar conductas que no tendrían un efecto negativo en la política criminal del Estado, y que por otra parte permitirían la utilización de mecanismos de solución de conflictos.
(…)
4.8 Sistema de reinserción social.
A pesar del cambio de nombre, el ahora llamado Sistema de Reinserción Social no ha enfrentado adecuadamente ni resuelto los problemas de los centros de reclusión. En las prisiones proliferan la corrupción y la violencia. Los denominados centros de readaptación social son disfuncionales en relación con el objetivo que le asignan la Constitución y la ley. Persiste el autogobierno. Generalmente se carece de personal debidamente seleccionado, capacitado y supervisado. Hay sobrepoblación. A menudo no existen los medios señalados por la Constitución para proveer a la reinserción social del sentenciado. La estructura de supervisión no ha logrado su objetivo. En suma, el panorama prevaleciente es desolador. No lo ignoran la sociedad, que padece las consecuencias, y las autoridades, que tienen la obligación de ajustar a la ley el manejo de los reclusorios. Urge la adopción de medidas enérgicas y sostenidas que corrijan esta situación.
Para empezar, es necesario resolver las causas directas e indirectas de ingreso a las prisiones sin segregar el sistema penitenciario de la sociedad. Cuatro de cada diez personas privadas de su libertad en México no han sido sentenciadas por delito alguno, sino que sólo enfrentan un juicio –sin que esta medida haya tenido efecto alguno, más allá de criminalizar la pobreza y contribuir a la desigualdad. De acuerdo con los estándares internacionales aplicables por virtud del artículo 1º constitucional reformado, enfrentar un juicio en prisión debe ser la excepción y no la regla; y sólo debe hacerse para asegurar la presencia del imputado en juicio y para garantizar la integridad del proceso, de las víctimas y los testigos. Como insumo necesario para emprender estas tareas, se requiere la elaboración de un diagnóstico objetivo, imparcial e integral del sistema carcelario mexicano con una metodología única, de conformidad con estándares internacionales.
En este momento de transición a un nuevo sistema reformado, es importante atender las deficiencias de los dos regímenes en operación. El sistema de justicia penal tradicional, como consecuencia de su mero diseño, incentiva la sobrepoblación carcelaria y, en consecuencia, los problemas de salud pública y las violaciones a derechos humanos en general, al regular severamente delitos de poca monta o, bien, conductas que no deberían catalogarse como delito. La prisión no es la medida adecuada para la solución del conflicto social generado por delitos no violentos. La cárcel debe utilizarse únicamente como último recurso y sólo con fines de protección a la sociedad, readaptación y reinserción. Debe diseñarse un sistema penitenciario regulado por normas mínimas, procedimientos y protocolos de operación.
La preocupación constante por la seguridad y la impunidad llevan a decisiones sobre el sistema penitenciario que nada tienen que ver con la evidencia empírica. La pena privativa de libertad como política no ha resuelto esos problemas; el incremento de la población carcelaria de ninguna manera ha reducido las tasas de criminalidad. A este respecto, existe evidencia de que en países donde se utilizan sistemáticamente alternativas a la prisión las tasas de criminalidad no han aumentado.
El sistema penitenciario promueve la discriminación de género, situación socioeconómica y edad, al afectar de manera más grave a jóvenes y mujeres pobres. En este sentido, la cárcel incrementa los índices de vulnerabilidad. La reclusión para jóvenes sólo debe ser un recurso extremo del Estado, nunca el primero.
Los jueces de ejecución de sanciones deben constituirse como la autoridad vigilante de las condiciones de vida y garantes de la integridad de las personas privadas de la libertad. La reforma constitucional en materia de seguridad y justicia tiene un importante componente penitenciario. A diferencia del plazo de ocho años para la adopción del sistema acusatorio en los juicios penales, el límite para que el nuevo sistema penitenciario —con los jueces de ejecución y reglas de debido proceso— entre en operación es de tres años, el cual se cumplió el 19 de junio pasado. Ante el vencimiento del plazo, el Congreso debe verificar el estado del cumplimiento del mandato constitucional en la federación y las entidades federativas.
Las Leyes Reglamentarias de los artículos 18 y 21 constitucionales deben regular en sus respectivas materias las funciones de los jueces de ejecución y la ejecución de sentencias penales en entidades diferentes de aquellas en que fueron emitidas. La Comisión de Gobernación del Senado de la República tiene ya un proyecto de iniciativa.
El Estado está obligado a introducir y promover medidas procesales y sancionadoras alternativas a la prisión. Para modificar la política actual, el sistema de readaptación y reinserción social debe seguir las pautas del debido proceso y justicia penitenciaria introducidas por las reformas al sistema de justicia penal y de derechos humanos, respectivamente.
El Estado está obligado a tener el control absoluto de las prisiones.
Como en los demás casos, la supervisión externa es fundamental. Debe fortalecerse la capacidad de las comisiones de derechos humanos para supervisar las prisiones. En particular, las prisiones de alta seguridad deben estar sujetas a rendición de cuentas y evaluación. La sociedad civil necesita involucrarse más con los problemas del sistema penitenciario a través de observatorios ciudadanos. La creación de observatorios especializados en el sistema penitenciario debe ser promovida. (….)”
Algunas de las 36 recomendaciones del Dr., Carpizo:
1. Celebrar un pacto político y social de base amplia que permita reorientar a nuestras instituciones de seguridad y justicia para hacer frente a la crisis de violencia que enfrenta el país.
2. Generar los consensos políticos y sociales necesarios para dar un giro inmediato en las estrategias de seguridad, centrándolas en la prevención del delito, el abatimiento de la impunidad, la reducción del número de muertes y de lesionados, la preservación de la integridad de las personas y a la defensa de sus derechos humanos.
3. Concentrar lo anterior en un buen diagnóstico, transparente, participativo e incluyente que defina el problema que se enfrenta; que defina la ruta y establezca los mecanismos de evaluación periódica. La transición institucional para implantar un nuevo paradigma debe hacerse con una ruta visible, cumpliéndose como primera condición la producción de información veraz, oportuna y transparente.
(…)
13. Establecer un registro nacional de víctimas y fortalecer los mecanismos de reparación del daño para sus familiares, generando una legislación específica.
14. Transformar a los órganos fiscalizadores, como la Auditoría Superior de la Federación y sus análogos en las entidades federativas y en el Distrito Federal, en verdaderos órganos constitucionales autónomos, plenamente responsables de sus actos, que no dependan de ninguno de los tres poderes públicos, con la finalidad de fortalecer la lucha contra la corrupción, la impunidad y mejorar la rendición de cuentas.
15. Diseñar un plan para el regreso de las fuerzas armadas a las funciones que le son naturales tan pronto como sea posible.
16. Generar en las instituciones de policía y procuración de justicia políticas de reclutamiento, formación y promoción desde un enfoque multidisciplinario, además de contar con condiciones laborales adecuadas y sistemas de supervisión, evaluación, indicadores del desempeño y mecanismos de rendición de cuentas eficaces y eficientes. Hacer realidad la carrera civil en ambas profesiones.
17. Favorecer la reinserción social de la figura del policía, propiciando su acercamiento con los ciudadanos en particular y con la comunidad en lo general.
18. Emprender una evaluación del Consejo de la Judicatura Federal y de los consejos locales de la Judicatura, a cargo de una instancia externa e independiente, con la participación de académicos y profesionistas especializados, que de manera autónoma, objetiva, imparcial y completa aborde el impacto que ha tenido el desempeño de dichos consejos desde su creación, como mecanismo para combatir la corrupción, fomentar la independencia y la profesionalización de los funcionarios del poder judicial. Como consecuencia de esta evaluación, cada Consejo debe comprometerse a implantar los planes de fortalecimiento pertinentes para cumplir su labor con eficacia.
22. Llevar a los hechos la readaptación y la reinserción sociales. Contemplar la prisión preventiva sólo para los delitos graves y revisar a fondo las disposiciones y prácticas en materia de medidas cautelares en el procedimiento penal – entre ellas, pero no exclusivamente, el llamado “arraigo” – a la luz de las garantías que otorga, en lo general, el sistema legal mexicano, así como a lo dispuesto por el régimen internacional en materia de derechos humanos.
23. Realizar un diagnóstico objetivo, imparcial e integral del sistema carcelario mexicano con una metodología única de conformidad con estándares internacionales. Es preciso adoptar, en forma inmediata, las medidas conducentes a restablecer el orden y el imperio de la ley en todos los reclusorios para adultos y menores de edad.
24. Dejar de ver a la prisión como la medida más adecuada para la solución del conflicto social generado por los delitos violentos, dimensionándola como un último recurso únicamente para los delitos violentos y sólo con fines de protección social, readaptación y reinserción.
25. Despenalizar aquellas conductas que no atentan en forma importante contra la sociedad y trasladar la atención de las mismas a otras esferas, como la administrativa.
26. Transformar los ministerios públicos en verdaderos órganos constitucionales autónomos, eficaces y ágiles, sustentados en el adecuado nombramiento de los procuradores, la creación de los Consejos del ministerio público y de la policía de investigación, la existencia de una verdadera carrera ministerial, la autonomía presupuestal y la autonomía técnica de los fiscales, para combatir la corrupción, la impunidad y alejar a esta importante función de cualquier consideración política.
(…)
34. Crear en la Universidad Nacional Autónoma de México el Programa Universitario de los Derechos Humanos, que incluya las áreas de seguridad y justicia.
36. Crear en el Museo de las Constituciones, que se inaugura en las próximas 48 horas, un programa sobre el conocimiento de las Constituciones Mexicanas, en especial la actual, basado en el fortalecimiento de valores éticos laicos como la tolerancia, el patriotismo, el comportamiento cívico, la solidaridad, el Estado de derecho y el respeto a los derechos humanos, dirigido a toda la población, pero con énfasis especial para niños y jóvenes.
El documento completo puede leerse en:
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