Traducción: Esteban Flamini.
Yezid SayighProject Syndicate31/03/16
Project Syndicate | 31 de marzo de 2016..
La experiencia en todo
el mundo árabe muestra que para la reforma de los servicios de seguridad, no
sirven los métodos tecnocráticos. Básicamente, una mejora de la formación y la
capacidad operativa de los servicios con énfasis excluyente en lo técnico, sin
una correspondiente mejora de su control público, puede ser fácilmente
frustrada por coaliciones antirreformistas, con lo que se perpetuarán patrones
de conducta regresivos.
Esto vale especialmente
en entornos sociopolíticos polarizados, cuyos ejemplos más obvios hoy son
Egipto, Irak, Libia y Yemen (por no hablar de Bahréin y Siria). Pero incluso en
países donde hay cierto grado de pluralismo político y no hay enfrentamiento
civil o conflicto armado interno (como Líbano y Túnez, y potencialmente la
Autoridad Palestina y Argelia), una metodología de cambios incrementales
solamente tendrá éxito parcial. Para la creación de un servicio de seguridad
plenamente moderno y sujeto a sus mandantes, no bastan los retoques
tecnocráticos.
Cualquiera sea el marco
legal formal, la presencia de barreras a la realización de auditorías efectivas
impide supervisar los flujos financieros de la policía y las agencias de
seguridad internas. Además, es común que estas instituciones absorban cursos
formales de capacitación anticorrupción y después sigan actuando como siempre.
Para que sea posible una
reforma efectiva del sector de seguridad en el mundo árabe, hay que quitar el
manto de secretismo que lo rodea. Pero Yemen es el único estado árabe que
aprobó una ley de acceso a la información después de 2011. En sentido
contrario, varias instituciones estatales egipcias bloquearon una propuesta de
la agencia central de auditoría del país para aprobar una ley que garantizara
el derecho de los ciudadanos a acceder a información relacionada con la
corrupción en cualquier organismo público.
El problema, como señaló
la investigadora egipcia Dina El-Khawaga, es que “introducir reformas sobre una
base estructuralmente corrupta” puede ser imposible. Se necesitan un control
amplio y efectivo del proceso de compras del Estado, más transparencia en
relación con presupuestos y procedimientos de rutina, y una vigilancia mejorada
de las fronteras nacionales, a cargo de diversos organismos, para desmantelar
las redes ilícitas que involucren al sector de seguridad. Estados árabes como
Jordania han demostrado que reducir la corrupción en el sector de seguridad
permite importantes mejoras, incluso en un entorno difícil que incluye
fronteras extensas, un enorme mercado negro impulsado por guerras en estados
vecinos y grandes poblaciones de refugiados.
Un control efectivo de
los servicios de seguridad demanda voluntad política constante en los niveles
superiores de gobierno, y sobre todo la decisión de promover reformas en los
sectores de la administración y de la economía con los que aquellos
interactúan. Pero cambios de esta magnitud suelen ser muy resistidos, y tanto
su desarrollo como su resultado son difíciles de predecir o de guiar, por más
decididos que estén los gobernantes.
Aquí opera una triste
paradoja. El cambio hacia una política más pluralista en los estados árabes
permitió que emergieran profundas divisiones sociales respecto de la naturaleza
y el propósito de las fuerzas policiales; divisiones que invariablemente
complican el proceso de reforma. Por ejemplo, algunos demandan que los
servicios de seguridad impongan el cumplimiento de las normas religiosas.
La dinámica específica
de la reforma del sector de seguridad es distinta en cada país, según la
historia de las fuerzas policiales y las circunstancias que obligan a las
autoridades a plantear un cambio de las estructuras existentes. Pero en la
mayoría de los casos, la gente espera que el Estado y sus organismos oficiales
sean los encargados de resolver los problemas y brindar protección básica, o
preferirían que así fuera, en vez de tener que recurrir (lo que casi siempre
implica someterse) a proveedores alternativos extraestatales. De modo que los
gobiernos cuentan con legitimidad suficiente para encarar intentos de reforma.
Pero a pesar del apoyo a
la idea de que el Estado sea el árbitro último de la ley, la creciente
polarización social en muchos estados árabes durante las dos últimas décadas
impidió llegar a un consenso sobre cómo reestructurar y reformar las fuerzas
policiales. La marginalización de hasta el 40% de la población, que vive en el
nivel de pobreza o por debajo de él, generó una problemática política que a su
vez convierte a segmentos sociales enteros en blanco de los organismos de
seguridad pública.
Además, la determinación
de aplastar el disenso afecta a las clases medias urbanas, que podrían ser las
más decididas en apoyar una reforma del sector de seguridad en esta área.
Egipto y Siria son buenos ejemplos de esto. La naturaleza sectaria de las
fuerzas de seguridad iraquíes y la polarización partidista en la Autoridad
Palestina entrañan riesgos similares.
Un quiebre político y
constitucional grave, así como una extensiva fragmentación social e
institucional, también obstaculizan (o en casos como Libia o Yemen, impiden)
las reformas. Incluso Egipto, con su Estado altamente centralizado y
burocratizado, delegó algunas funciones de seguridad y policía, en áreas
rurales o comunidades urbanas marginalizadas, a baltagiyyeh (matones) y a
exsecuaces del partido gobernante, cabezas de aldea y jefes de clan.
Es evidente que
formalizar las funciones de policía y justicia sobre la base de identidades de
clan, sectarias o étnicas (como sucedió con las milicias revolucionarias de
Libia, las shiítas Hashd en Irak o las sectarias partidistas en Líbano) puede
ser sumamente perjudicial. Pero el énfasis histórico en el control centralizado
de los sectores de seguridad los convirtió en un activo crucial en las luchas
políticas, lo que les permite eludir controles y aprovechar un estado de impunidad
legal de facto. De modo que hay que hallar un equilibrio mejor, para mitigar
las inquietudes de diversos actores sociales y políticos cuya participación es
necesaria para renovar los sistemas constitucionales, fortalecer el Estado de
Derecho y revitalizar la identidad nacional y las instituciones del Estado en
un contexto de transición democrática.
La conclusión es que la
reforma del sector de seguridad no puede emprenderse por separado del proceso
general de transición democrática y reconciliación nacional. Los estados árabes
en transición están descubriendo lo difícil que es abandonar prácticas y
relaciones autoritarias arraigadas y sostener en cambio la democratización,
proceso para el cual la transformación del sector de seguridad es crucial. A dificultar
aún más las reformas contribuye la importancia creciente asignada a la lucha
contra el terrorismo, a pesar de que la incapacidad de los servicios no
reformados para cumplir eficazmente esa función (como sucede en Egipto y Túnez)
debería tener el efecto contrario.
Los que luchan por la
democracia y la reforma del sector de seguridad deben mostrar unidad de
propósitos, forjar consenso social y coaliciones políticas para promover sus
programas, y formular políticas coherentes y sostenibles. Solo así tal vez
puedan superarse los obstáculos políticos, económicos y sociales que impiden la
creación de servicios de seguridad modernos y sujetos a sus mandantes.
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