Los civiles, al margen de la seguridad pública

Revista Proceso #2194, 18 de noviembre de 2018...
Los civiles, al margen de la seguridad pública/JORGE CARRASCO ARAIZAGA
En desacuerdo con la propuesta lopezobradorista de establecer una Guardia Nacional, formada principalmente por efectivos del Ejército para las labores de seguridad pública en México, analistas consultados por Proceso advierten: Como resultado de ese plan habrá un empoderamiento militar con una visión castrense a ultranza y en el que sólo va a funcionar la discrecionalidad del presidente de la República, como ocurrió en “las dictaduras latinoamericanas”.

La transformación que busca el próximo gobierno de Andrés Manuel López Obrador en materia de seguridad pública es radical: eliminar el carácter civil que históricamente ha tenido ésta en el ámbito federal en México, entregarla al Ejército y que esté bajo el mando directo del presidente. 
Su propuesta de crear una Guardia Nacional castrense mediante reformas a la Constitución pasa por encima de toda argumentación de la Suprema Corte, supera las fallidas intenciones de sus antecesores de justificar la participación de militares en esas tareas, y es contraria a las observaciones internacionales hechas a México desde hace dos décadas.

Especialistas en derecho constitucional y seguridad consultados por Proceso aseguran que el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024, dado a conocer por el presidente electo el miércoles 14, entraña la renuncia al carácter civil de la seguridad pública y la eliminación de los contrapesos constitucionales a las Fuerzas Armadas.
Ante la extendida e incesante crítica a la propuesta, Alejandro Gertz Manero, extitular de la Secretaría de Seguridad Púbica (SSP) federal y uno de los autores del plan, rechaza que se esté pavimentando el camino hacia la militarización: “Absolutamente no. Primero, porque las circunstancias no lo permiten y el país no está para esas experiencias. Sólo se van a utilizar las unidades de las Fuerzas Armadas que están preparadas para labores policiales y protección de la comunidad, que son la Policía Militar y la Policía Naval”, dice en entrevista el viernes 16.
Primer titular de la SSP que existió durante los gobiernos panistas, Gertz asegura que los militares que ahora están desplegados en tareas de combate al narcotráfico “regresarán a sus cuarteles en cuanto tengamos la estructura legal de la Guardia Nacional”, un cuerpo armado “que fue concebido el siglo pasado de manera semejante a la de Estados Unidos, pero eso en estos tiempos ya no funciona en México”.
Por otra parte, la Guardia Nacional integrada por militares es contraria al espíritu de la Constitución, que la define como un cuerpo civil, organizada por el Senado, bajo la responsabilidad de los gobernadores y con la facultad del presidente de la República de disponer de ella, pero con la autorización de los senadores, explica el tratadista en derecho constitucional Elisur Arteaga.
“El proyecto de seguridad significa el rompimiento del esquema civilista establecido en la Constitución”, dice.
Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) estaba por desechar la Ley de Seguridad Interior impulsada por el actual gobierno, con los argumentos de que la Constitución acota a las Fuerzas Armadas para tareas de defensa nacional y que el Congreso no está facultado para legislar en seguridad interior, el presidente electo superó la discusión al proponer la creación de la Guardia Nacional militar mediante reformas constitucionales en el Congreso, donde está en condiciones de obtener la mayoría calificada.
Fue la manera de resolver “el vacío legal” sobre la participación de las Fuerzas Armadas en labores de policía, aseguró Alfonso Durazo, próximo titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, al presentar el plan de ocho puntos del próximo gobierno.
En manos de la Sedena
La operación del plan de seguridad recaerá en la Secretaría de la Defensa Nacional, donde anidará la Guardia Nacional. El cuerpo estará integrado por la Policía Militar, la Policía Naval, parte de la Policía Federal y jóvenes que el próximo gobierno piensa reclutar como militares en un número de hasta 50 mil en los próximos tres años.
Durante el gobierno que concluye, la Policía Militar se expandió para hacer funciones de seguridad en las calles. Lo mismo que la Policía Naval, que incluso ha tenido el mando de la seguridad pública en zonas complicadas, como el estado de Veracruz.
La propuesta, según explicó el próximo secretario de la Defensa, el general de división Luis Cresencio Sandoval González, es que los mandos de la Guardia Nacional salgan de las escuelas militares. El mando general lo tendrá directamente el presidente de la República.
El plan considera enfrentar la inseguridad en 266 puntos del país, según su población e incidencia delictiva. Se iniciará con 150 en cuanto se cree la Guardia Nacional. Las reformas a la Constitución se dan por descontadas por la mayoría que tiene Morena en el Congreso federal y en 20 estatales. De aprobarse, la SCJN no podrá hacer nada y se deberá entregar la seguridad pública a los militares, agrega Arteaga.
En la Constitución, la Guardia Nacional es una organización compuesta por civiles. La responsabilidad la tienen los gobernadores y es independiente del Ejército. Fue el contrapeso que se puso al Ejército por si quería intentar un golpe de Estado o presionar a las autoridades civiles, explica.
El Artículo 36 de la Constitución señala­ la obligación de los mexicanos de formar parte de la Guardia Nacional; el 73 faculta al Congreso para organizarla, armarla y disciplinarla, “reservándose a los ciudadanos que la formen el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los estados la facultad de instruirla”. El presidente puede disponer de ella, para moverla de un estado a otro, pero con permiso del Senado.
De acuerdo con el constitucionalista, el proyecto de seguridad del gobierno que comenzará el 1 de diciembre, va a significar “un rompimiento del esquema civilista” y, contrario a lo que resolvió la SCJN al dese­char la Ley de Seguridad Interior, “quieren meter a los militares en forma permanente al combate a la delincuencia”.
“Tratamos de copiar el sistema civilista de Estados Unidos, pero no se pudo echar a andar porque lo ha impedido el propio Ejército. Vamos a desvirtuar el carácter civil de la Guardia Nacional por una coyuntura temporal de combate a la delincuencia. Y lo van a hacer aquellos que decían que el Ejército debía irse a sus cuarteles. Vamos a un Estado militarista, como los que hubo en América del Sur”, consideró el también escritor y profesor de derecho constitucional en la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM).
La propuesta es una renuncia expresa a la autoridad civil en seguridad pública, dice Victoria Unzueta, asesora del grupo parlamentario del PRD en la Cámara de Diputados. “La Guardia Nacional dejó de funcionar en México como un contrapeso al presidencialismo. Le daba poder a los estados y por eso nunca la echaron a andar, y ahora van a cambiar su naturaleza”, añade.
Con casi dos décadas en el trabajo técnico de la Comisión de Defensa de la Cámara, Unzueta dice: “Ya no va a haber un contrapeso civil, ni tampoco estatal ni municipal, por la reforma que se hizo a la Ley de la Administración Pública Federal que autoriza a los superdelegados”.
Doctora en estudios políticos europeos y de la relación de Europa con América por la Universidad de Turín, la asesora casi da como un hecho las reformas para cambiar el carácter de la Guardia Nacional, porque Morena tiene mayoría en las comisiones, y la mayoría calificada requerida para las reformas constitucional es respecto al número de legisladores presentes en el pleno al momento de la discusión.
Además, el presidente de la Comisión de Defensa en la Cámara de Diputados es un miembro del Ejército, el general de brigada Benito Medina Herrera, aunque pertenece al grupo parlamentario del PRI.
Unzueta observa que los altos mandos del Ejército y la Marina van a tener comunicación directa con el presidente en las reuniones de cada mañana del gabinete de seguridad anunciadas por López Obrador, y pone en duda el carácter policial de los militares: “Los policías militares ni son policías ni tienen entrenamiento especial”, afirma.
Paso a la discrecionalidad
Erubiel Tirado, especialista en seguridad nacional egresado de la London School of Economics y del Colegio de Defensa de Estados Unidos, advierte sobre los efectos en las relaciones cívico-militares: “Modificar la Guardia Nacional sin reformular el sector defensa, como un mando unificado de las tres fuerzas, lleva a un modelo de autoridad complejo en el que el principio de supremacía civil se diluye y da paso a la discrecionalidad y voluntad presidencialista, con el riesgo de comportamientos autoritarios.
“Aun cuando se estipule de forma expresa la supremacía civil en el esquema propuesto, hay que recordar que los militares, aun en retiro, se deben en obediencia a sus superiores castrenses.”
Considera que la preponderancia militar podría poner en riesgo los avances sobre el sometimiento a la jurisdicción civil de los casos de violaciones a los derechos humanos cometidos por las Fuerzas Armadas.
Coordinador del diplomado de Seguridad Nacional de la Universidad Iberoamericana, Tirado asegura que no habrá cambio operativo ni táctico con una Guardia Nacional militarizada y, más aún, prevé un aumento de las violaciones a los derechos humanos. Se mantienen las mismas deficiencias de hace 20 años y, siguiendo el patrón del pasado inmediato, aumentarán la violencia y la inseguridad en el mediano y el largo plazos, luego de un primer momento de disminución de sus indicadores, dice.
Un avance sería que no se deje a la Defesa Nacional ni a la Secretaría de Marina ni a la Guardia Nacional la posibilidad de rechazar, siquiera parcialmente, las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), y que el gobierno se comprometa a sancionar a los funcionarios que se nieguen a acatar o dilaten dicho cumplimiento, dice respecto a la propuesta del plan de hacer obligatorias las recomendaciones de esa comisión y de las estatales de derechos humanos.
Respecto a la intención expresa de López Obrador de darle “un giro gradual” a las Fuerzas Armadas para que además de sus funciones de defensa nacional cumplan las de seguridad interior y seguridad pública, considera que el propósito es “una aguda entronización del uso de la fuerza militar en cualquier circunstancia ‘que lo amerite’, según el juicio presidencial”.
Asevera: las propuestas de López Obrador apuntan a un empoderamiento militar con una visión castrense a priori y a ultranza que no va a cambiar con la idea prístina de que el mando civil radica sólo en la figura y autoridad presidencial. Y anota: “La enseñanza de las dictaduras latinoamericanas fue que era más sencillo militarizar a los civiles, como lo estamos presenciando en México, que civilizar a los militares”.
Para Maureen Meyer, directora del Programa México de Wola, organización no gubernamental con sede en Washington sobre investigación e incidencia en el tema de derechos humanos en el mundo, la propuesta de López Obrador coincide con el enfoque del presidente estadunidense Donald Trump de darle más participación a los militares en tareas de seguridad. 
“Darle mucho más poder a los militares en todas las áreas de seguridad y crear una Guardia Nacional bajo comando militar y con policías capacitados por militares, va en la tendencia de otros países de militarizar a costa de lo civil”, dice vía telefónica.
Es la visión de la Casa Blanca, pero no hay consenso en todo el gobierno estadunidense respecto al apoyo a los militares y mucho menos en el Congreso, dice Meyer, quien ha hecho un seguimiento de la estrategia antidrogas de Estados Unidos hacia México, a través de la Iniciativa Mérida, desde 2008.
La Iniciativa Mérida ha privilegiado el apoyo al fortalecimiento de las capacidades civiles, aunque en un principio la ayuda se concentró en el equipamiento de aviones y helicópteros para el Ejército y la Marina.
Aun aceptando la debilidad de las fuerzas civiles, a México se la ha criticado en foros internacionales desde hace dos décadas, no sólo por la participación de los militares en seguridad pública, sino por la falta de rendición de cuentas de las instituciones castrenses. Y el propio Congreso de Estados Unidos ha expresado preocupación por las violaciones a los derechos humanos por parte de militares mexicanos, como ocurrió en Tlatlaya, apunta.
Gertz Manero rechaza que la creación de la Guardia Nacional signifique una militarización. “No se ha aclarado que dentro de las Fuerzas Armadas se ha creado un sector dedicado a hacer funciones de policía. No son armas del Ejército o de la Marina. Son la Policía Militar y la Policía Naval que, junto con elementos de la actual Policía Federal, están diseñadas y capacitadas para operar sólo en seguridad pública”, asegura.
Los otros militares, los que actualmente están en la confrontación con la delincuencia organizada, dice, “se van a sus cuarteles en cuanto tengamos la estructura legal de la Guardia Nacional”.
Afirma que la Guardia Nacional ya no será un cuerpo que se hizo de manera semejante al de Estados Unidos. Eso no funciona en México. Será una guardia de defensa y protección ciudadana, como se hace en Francia, España, Colombia, Italia y Chile. “En esos países no se quejan de una militarización. En unos casos tienen mandos armados y en otros civiles. En este momento lo que se necesita en México son mandos sólidos”.
Como uno de los autores del plan, Gertz sostiene que las estructuras de mando, control y disciplina de las Fuerzas Armadas “garantizan mucho más los derechos ciudadanos, la operatividad y capacidad de trabajo frente a la experiencia de lo que hemos tenido en los últimos 12 años; si no, el Ejército no hubiera tenido que entrar a estas tareas”.
Desestima que vaya ocurrir un aumento de las violaciones a los derechos humanos, porque las unidades territoriales en las que van a operar “tendrán como condición” la presencia de la CNDH y las comisiones estatales de derechos humanos.
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