Senadores aprueban en comisiones reformas a la Constitución para posibilitar la creación de un Código
Procesal Penal Único en todo el país
- El dictamén se presentará, discutirá y aprobará -en su caso- el lunes 29 de abril de 2013
Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos
aprobaron el pasado jueves 25 de abril de 2013 -por unanimidad -el proyecto de
decreto por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la
Constitución , con el propósito de crear un Código Procesal Penal Único, que
regirá tanto en el ámbito federal como en el fuero común.
ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma la fracción
XXI del articulo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para quedar como sigue:
Articulo 73. El Congreso tiene facultad: I. a XX. ...
XXI. Para expedir:
a) Las leyes generales en materias de
secuestro y trata de personas, que establezcan como mínimo, los tipos penales y
sus sanciones.
Las leyes generales contemplaran también
la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación,
las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios;
b) La legislación que establezca los
delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos
deban imponerse; así́ como legislar en materia de delincuencia organizada;
c) La legislación única en materia procedimental penal, de
mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas
que regirá́ en la Republica en el orden federal y en el fuero común.
Las autoridades federales podrán
conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con
delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que
afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión
o imprenta.
En las materias concurrentes previstas
en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las
autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales;
XXII. a XXX. ...
TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente
Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación de conformidad
con las disposiciones previstas en los artículos siguientes.
SEGUNDO. La legislación única en las
materias procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de
controversias y de ejecución de penas que expida el Congreso de la Unión
conforme al presente Decreto, entrará en vigor en toda la Republica a más
tardar el día dieciocho de junio de dos mil dieciséis.
La legislación vigente en las materias
procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y
de ejecución de penas expedida por el Congreso de la Unión, las legislaturas de
los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal continuará en vigor
hasta que inicie la vigencia de la legislación que respecto de cada una de
dichas materias expida el Congreso de la Unión conforme al presente Decreto.
TERCERO. Los procedimientos penales
iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la legislación procedimental
penal que establece el presente Decreto, serán concluidos conforme a las
disposiciones vigentes al momento de iniciarse dichos procedimientos.
México, Distrito Federal, a los
veinticinco días del mes de abril de dos mil trece.
*
Con lo anterior, se busca homologar las reglas, criterios, interpretación y aplicación de las normas que regulan el enjuiciamiento penal en todo el territorio nacional, así como los mecanismos alternativos de solución de controversias y la ejecución de las penas.
El dictamen señala que con ello, se evitará la irracionalidad que provoca
la dispersión legislativa en estas materias, lo que redundará en una mayor
certeza para los habitantes de nuestro país respecto a cuáles serán las normas
penales de naturaleza adjetiva a observar en todo el país. Con esta reforma, el
Congreso de la Unión tendrá facultad para expedir leyes generales en materia de
secuestro y trata de personas, que establezcan como mínimo, los tipos penales y
sus sanciones, así como las que contemplarán la distribución de competencias y
las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el
Distrito Federal y los municipios. De igual forma podrá legislar para
establecer los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y
sanciones que por ellos deban imponerse; así como legislar en materia de
delincuencia organizada. También podrá modificar la legislación única en
materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de
controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden
federal y en el fuero común.
Con estas modificaciones las autoridades federales podrán conocer de los
delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o
delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o
menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o
imprenta. Asimismo, tendrá facultad para que en las materias concurrentes
previstas en la Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en
que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos
federales.¿Qué dice el dictamen que será presentado discutido y aprobado este lunes 29 de abri?
Honorable Asamblea.
A las Comisiones de Puntos
Constitucionales; de Justicia, de Estudios Legislativos, Primera, y Estudios
Legislativos, Segunda, de la Cámara de Senadores de la LXII Legislatura del
Honorable Congreso de la Unión, les fue turnada para su estudio y dictamen, la
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 17 y 20 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el senador Roberto Gil
Zuarth, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional;
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 20, 73
y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada
por las senadoras y senadores María del Pilar Ortega Martínez, Roberto Gil
Zuarth, Raúl Gracia Guzmán, Carlos Mendoza Davis y José́ María Martínez
Martínez, todos integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción
Nacional; así́ como la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma
la fracción XXI del articulo 73 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, presentada por la senadora Arely Gómez Gonzales, integrante
del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; y los
senadores Roberto Gil Zuarth, integrante del grupo parlamentario del Partido
Acción Nacional; Manuel Camacho Solís,
integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática y
Pablo Escudero Morales, integrante del grupo parlamentario del Partido Verde
Ecologista de México.
Los integrantes de las
Comisiones antes citadas procedieron al estudio de las iniciativas en comento,
analizando en detalle las consideraciones y fundamentos que sirven de apoyo a
la reforma que proponen, para proceder a emitir dictamen conforme a las
facultades que le confieren los artículos 85, numeral 2, inciso a; 86, 89 y 94
de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así́
como los artículos 113, 117, 135, 137, 178, 182, 185, 188 y 190 del Reglamento
del Senado de la Republica, al tenor de la siguiente:
METODOLOGÍA.
I. En el capitulo de
"ANTECEDENTES" se da constancia del tramite de inicio del proceso
legislativo, de la recepción del turno para la elaboración del dictamen de la
referida iniciativa, y de los trabajos previos de las comisiones
dictaminadoras.
II. En el capitulo
correspondiente a "OBJETO Y DESCRIPCIÓN DE LA INICIATIVA" se
sintetiza la propuesta de reforma en estudio.
III. En el capitulo de
"CONSIDERACIONES" se expresan las razones que sustentan el sentido del presente dictamen.
V. En la sección relativa
al “TEXTO NORMATIVO Y RÉGIMEN TRANSITORIO”, se plantea el Decreto que reforma
la fracción XXI del articulo 73 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
I. ANTECEDENTES
1. El 14 de febrero de 2013, el Senador Roberto Gil Zuarth,
integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó ante
la Mesa Directiva Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adicionan
diversas disposiciones de los artículos 17 y 20 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada en esa misma fecha, a las
Comisiones de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Primera, para
su estudio y dictamen.
2. El 9 de abril del ano en
curso, las senadoras y senadores María
del Pilar Ortega Martínez, Roberto Gil Zuarth, Raúl Gracia Guzmán, Carlos
Mendoza Davis y José́ María Martínez Martínez, todos integrantes del grupo
parlamentario del Partido Acción Nacional, presentaron ante la Mesa Directiva
Iniciativa con Proyecto de Decreto por
el que se adicionan diversas disposiciones de los artículos 20, 73 y 122 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esa misma fecha
tal iniciativa fue turnada a las Comisiones de Puntos Constitucionales, de
Justicia y Estudios Legislativos, Segunda, para su estudio y dictamen.
3. El 24 de abril de 2013,
la Senadora Arely Gómez Gonzales,
integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; y
los Senadores Roberto Gil Zuarth,
integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional; Manuel Camacho
Solís, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución
Democrática; y Pablo Escudero Morales, integrante del Grupo Parlamentario
del Partido Verde Ecologista de México, presentaron ante la Mesa Directiva de
la Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión, iniciativa que
contiene proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona la fracción XXI
del articulo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En la fecha indicada con antelación, la
iniciativa de merito fue turnada a las Comisiones de Puntos Constitucionales y
de Estudios Legislativos, Segunda, para su estudio y dictamen.
II. OBJETO Y DESCRIPCIÓN
DE LAS INICIATIVAS.
Las iniciativas que se
analizan en el presente dictamen, se dictaminan de forma conjunta conforme al
numeral 3, del articulo 183, del Reglamento del Senado de la Republica, por la
estrecha similitud en sus propuestas.
Por cuanto hace a la
iniciativa presentada el 14 de febrero
de 2013, en la misma se propone unificar la legislación procesal penal, para
que los criterios político-criminales que habrán de observarse en el
procedimiento penal se uniformen evitando así́ que en el país haya
distintas formas de procurar y administrar la justicia penal, por lo que
también se sugiere la homologación de los mecanismos para enfrentar eficazmente el problema de la delincuencia y
garantizar la seguridad de los ciudadanos.
(ver cuadro comparativo)
Por su parte, la iniciativa presentada
el 9 de abril de 2013, busca establecer un mecanismo constitucional que permita
el establecimiento de una legislación adjetiva penal única y de ejecución de
sanciones penales, aplicable a todo el territorio nacional, con la finalidad de
reforzar la idea de la seguridad jurídica, así́ como una justicia pronta,
expedita, eficaz y eficiente que reduzca la confrontación de criterios, de
forma que se aplique de manera uniforme en todo el país y en condiciones de
igualdad para el justiciable y demás intervinientes en el procedimiento.
Para una mayor claridad, se inserta a
continuación un cuadro comparativo entre el texto constitucional vigente y
aquel que se propone en la iniciativa en cuestión:
(Ver cuadro)
En lo que respecta a la iniciativa
presentada el 24 de abril del año en curso, busca facultar al Congreso de la
Unión para expedir
a) Una ley penal general donde se
establezcan las bases a las que deberá sujetarse la legislación penal que
expidan la Federación, las entidades federativas y el Distrito Federal,
dejándose a salvo la facultad de las mismas para establecer o excluir tipos
penales;
b) Las leyes generales en materias de
secuestro y trata de personas, donde se fijen, como mínimo, los tipos penales
y sus sanciones.
En este caso, se precisa que en las
leyes generales se contemplará la distribución de competencias y las formas
de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito
Federal y los municipios.
De igual forma, se propone que sea en
esa misma fracción, donde se consigne que será facultad del Congreso de la
Unión expedir:
a) La legislación donde se establezcan
los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por
ellos deban imponerse; así como la legislación en materia de delincuencia
organizada;
b) La legislación única en materia
procedimental penal y de ejecución de penas que regirá en la República en el
orden federal y en el fuero común.
También propone establecer que las
autoridades federales tendrán la facultad para conocer de los delitos del
fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos
contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben
el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.
Asimismo, se sugiere que en aquellas
materias concurrentes, las leyes federales establecerán los supuestos en que
las autoridades federales del fuero común, podrán conocer y resolver sobre
delitos federales.
Para una mayor claridad, a
continuación se inserta el cuadro comparativo entre el texto vigente y el
propuesto en la iniciativa en estudio.
(Ver cuadro)
(...)
III. CONSIDERACIONES
Después de realizar un estudio de las
iniciativas en análisis, estas Comisiones Dictaminadoras concuerdan con la
esencia de las propuestas de reforma constitucional sujetas a dictamen, en
vista de las razones siguientes:
La existencia en nuestro país de
Códigos penales diversos, tanto en lo sustantivo como en lo procedimental data,
por lo menos, desde la Constitución de 1824, donde por no reservarse como una
facultad exclusiva de la Federación la facultad de legislar en materia penal,
permitió́ que cada entidad federativa estuviera en la posibilidad de expedir su
propio ordenamiento en este aspecto.
Lo anterior, ha generado la
coexistencia de diversas legislaciones penales, claramente distintas en la
medida en que cada una de ellas ha sido producto de una visión teórica y
epistemológica diferente.
A la fecha, la diversidad de
ordenamientos penales, en particular en el aspecto procedimental, obedece al
hecho de que, tanto la Federación, como los Estados y el Distrito Federal,
cuentan con la facultad para legislar en esta materia en el ámbito de sus
respectivas competencias, lo que ha generado estructuras y modos diferentes
para llevar a cabo el enjuiciamiento penal, la aplicación de los mecanismos
alternativos de solución de controversias, así́ como en la ejecución de las
penas.
Debe considerarse, que de acuerdo con
Alfredo Calderón Martínez, existe una tendencia mundial de unificar la
legislación penal. Al respecto comenta:
“Todas las naciones en el Continente Americano tienen un solo
Código Penal, a excepción de México y Estados Unidos. Y sí dirigimos la vista
hacia Europa, comprobamos que en la totalidad de los países rige un solo Código
Penal, para cada nación.
El Derecho Penal en Europa en los siglos XX y XXI
Respecto a la legislación penal vigente en Europa en el
siglo XX y la aplicable en estos primeros anos del siglo XXI, todos los países
europeos en el siglo XX tuvieron un solo Código Penal en sus respectivos
territorios que siguen en vigor. El panorama de algunos países europeos es el
siguiente:
1. En Francia sigue rigiendo en todo su territorio el Código
Penal de Napoleón de 1810, con múltiples modificaciones.
2. En España rigió́ en todo su territorio el Código Penal de
1870. Después entró en vigor el Código Penal de 1928. Posteriormente al
triunfo de la Republica, en 1932, se repone el antiguo Código Penal de 1870,
que rigió́ hasta la entrada en vigor del Código Penal de 1944. Más tarde, entra
en vigor el Código Penal español de 1963, y desde 1996 entra en vigor un nuevo
Código Penal que rige en la actualidad.
3. En Alemania, rigió́ el Código Penal de 1871, que siguió́
aplicándose durante la primera mitad del siglo XX, con variadas reformas. Al
finalizar la segunda guerra mundial se dividió́ en dos: la Republica
Democrática Alemana puso en vigor su Código Penal de 1968 en su territorio. Por
su parte, la Republica Federal Alemana, después de varios lustros de elaborar
proyectos, puso en vigor un Código Penal que entró en vigor en 1975, compuesto
de una nueva parte general y de una parte especial que en sus bases se sigue
remontando al Código Penal de 1871. Al reunificarse la Republica Federal
Alemana con la Republica Democrática Alemana, se aplica en todo el territorio
alemán el Código Penal que comenzó́ a regir a partir del 1 de enero de 1975.
4. En Suiza, fue necesario que transcurrieran cincuenta anos
para poner en vigor en 1937 un solo Código Penal para toda la Confederación Helvética.
La Confederación Helvética es un ejemplo para México, pues está formada por 25
cantones, con cuatro lenguas oficiales, varias religiones, gran diversidad de
usos y costumbres y, sin embargo, se encuentran unidos por un Código Penal, por
el que se luchó durante más de medio siglo.
El Derecho Penal en América en los siglos XX y XXI
Respecto a la legislación penal en América en los siglos XX
y XXI, casi la totalidad de los países tuvo y tiene un solo Código Penal y las
dos únicas excepciones son los Estados Unidos de América y México. Con relación
a estos dos países tenemos:
1. En los Estados Unidos de América, cada una de las
entidades tuvo y tiene hasta ahora la facultad de legislar en las materias más
diversas: bancaria, mercantil, civil, hidrocarburos, electricidad, religiosa y,
por supuesto, en la legislación penal. Unos estados establecen la pena de
muerte, otros no; en unos la pena de muerte se ha ejecutado en la horca, en la
silla eléctrica, en la cámara de gas o con inyección letal; unos estados
disponen pena de prisión acumulable que puede llegar a 200 o 300 anos.
2. Por lo que se refiere a México, hemos tenido un verdadero
mosaico de códigos penales en toda la Republica, no ha habido uniformidad, ni
unidad, ni concierto en todos ellos....”1
En vista de lo anterior, estas
Comisiones Dictaminadoras coinciden con lo expuesto en la iniciativa, cuando
señala que resulta necesario que las instituciones de procuración e impartición
de justicia cuenten con un sistema de justicia penal acorde con la realidad del
país, armónico y homogéneo en cuanto al diseño procedimental, a fin de generar
una mayor uniformidad y coherencia en la forma en que se desahogan los
procedimientos penales, en la aplicación de mecanismos alternativos de solución
de controversias, así́ como en la ejecución de las penas.
En este sentido, Miguel Carbonell
comenta: (1)
“Una de las propuestas del Pacto por México
que más debate ha suscitado ha sido la de unificar la legislación penal. Se trataría, en caso de que prospere la
propuesta, de tener un único código penal y un único código de procedimientos
penales para todo el país.
Me parece que es una idea del todo plausible, la cual había
sido ya defendida por profesores de la UNAM desde los anos 40 del siglo pasado
y que generaciones posteriores de académicos hemos retomado, dado que
entendemos que la existencia de 33 códigos penales (32 en cada una de las
entidades federativas y uno federal) y 33 códigos de procedimientos penales no
se justifica. No se trata de razones vinculadas con el federalismo mexicano,
sino con argumentos de puro sentido común.
No parecen existir razones validas para que lo que es
considerado como delito en una entidad federativa no lo sea en la entidad
vecina. Tampoco se entiende por qué motivo una conducta delictiva puede
merecer una pena de 10 años en un estado y de 40 en otro: ¿será́ que la vida,
la integridad física o el patrimonio de las personas merecen una mayor
protección dependiendo del lugar en el que se encuentren?
Por lo que hace a la unificación de los códigos de
procedimientos penales, la idea que propone el Pacto por México para
unificarlos es también encomiable y puede resultar estratégica en un momento de
profundo cambio en nuestro sistema de justicia penal. Nos encontramos a muy
pocos años de que entre en funcionamiento, en todo el país, el nuevo sistema de
juicios orales, con procedimientos acusatorios plenamente transparentes y
dotados de una serie de reglas que los harán mucho más modernos que lo que
tenemos hoy en día.
Para poder realizar una puesta en practica eficiente del
nuestro sistema de juicios orales, serviría de mucho tener un único código, en
el que se unifiquen criterios y se compartan conceptos. La necesidad es tan
imperiosa que todos los tribunales del país ya diseñaron desde hace un par de
años un “código tipo” que recomendaron que fuera aprobado por todos los órganos
legislativos locales. Los jueces fueron los primeros en darse cuenta de la
importancia de contar con reglas uniformes, para evitar confusiones y ser más
efectivos en el combate a la impunidad. Qué bueno que el Pacto por México haya
recuperado ese impulso.2
Se comparte además, en que es necesario
contar con un Código Procedimental Penal Único de Procedimientos Penales de
aplicación en el ámbito federal y local. Al respecto en la exposición de
motivos de la iniciativa en análisis se señala lo siguiente:
“Para lograr la correcta implementación del nuevo sistema de
justicia penal bajo el respeto irrestricto de los derechos humanos, lo que es
propio de un Estado democrático de derecho, es necesario que todos los
mexicanos contemos con la misma protección jurídica en todo el territorio
nacional sin distinción alguna, para que de esa forma se cumpla con los
objetivos de las reformas en materia de seguridad y justicia de dos mil ocho y
la correspondiente a derechos humanos de dos mil once, pues solo así́ el Estado
mexicano podrá́ cumplir a cabalidad de manera uniforme, homogénea y articulada
con los propósitos de las reformas señaladas y los compromisos internacionales
de los que México es parte.
En este sentido, también cabe hacer mención de la reforma
constitucional en materia de Amparo y su ley secundaria, publicadas en el
Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once y el dos de
abril de dos mil trece, respectivamente, ya que con las reformas aprobadas
tanto por el Constituyente Permanente como por el Congreso de la Unión al
Juicio de Amparo, se amplia el espectro del ejercicio de las garantías para el
debido respeto de los derechos humanos en México, lo que por añadidura se
traduce en la obligación del perfeccionamiento en el ejercicio de las
obligaciones y facultades de la autoridad, para el debido cumplimiento de lo
establecido por la Norma Suprema.
Cabe resaltar que a pesar de los grandes y destacados
avances de las entidades federativas en la implementación del sistema de
justicia penal, existen particularidades entre ellas que las distinguen de
manera significativa; con ello se han conformado sistemas de justicia penal
diferentes, cada uno con su propia lógica, visión y peculiaridades, que en
muchas ocasiones son aprovechadas por los indiciados para eludir su
responsabilidad en la comisión de hechos delictivos.
Son precisamente estas diferencias y sus implicaciones las
que, desde hace tiempo, han generado la idea de la unificación de la
legislación en materia penal. Cabe hacer mención del hecho de que nuestro país
ya ha dado pasos importantes hacia la unificación, como sucedió́ con las
reformas constitucionales que dieron origen a la Ley General para Prevenir y
Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI
del articulo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y
la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de
Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Victimas de estos
Delitos, en las cuales se establecieron tipos y sanciones penales homogéneos
para todo el país, tanto a nivel federal como local, bajo la idea de contar con
un solo marco legal para combatir a la delincuencia en estas materias.
Es importante señalar que la aplicación de la legislación
expedida por el Congreso de la Unión por parte de las autoridades del orden
común, si bien es reciente en la materia penal, no es algo nuevo en nuestro
sistema jurídico. Tal es el caso de la legislación laboral que conforme a
nuestro sistema es expedida por el Congreso de la Unión, pero su aplicación
corresponde en gran medida a las autoridades locales.
En virtud de lo anterior, es relevante mencionar que la
reforma constitucional que se propone, no puede entenderse de forma aislada,
sino en el marco de la implementación del sistema de justicia penal acusatorio
que será́ instrumentado en todo el territorio nacional antes del diecinueve de
junio de dos mil dieciséis. Dicho sistema debe estar debidamente articulado con
el marco constitucional en materia de derechos humanos, así́ como con el
previsto en las reformas al Juicio de Amparo, con el fin de armonizar su
aplicación.
Se tiene la firme convicción de que la unicidad en materia
procedimental penal derivada de la expedición de un ordenamiento único
permitirá́ la aplicación de un mismo sistema en los fueros federal y local y
dará́ cabal cumplimiento a lo previsto por el Constituyente Permanente, así́
como a lo acordado en el Pacto por México, en aras de la justicia y la paz de
los mexicanos.”
Por lo anterior, se comparten las
razones que se expresan en la exposición de motivos de la iniciativa presentada
el 14 de febrero de 2013, por el Senador Roberto Gil Zuarth, cuando sostiene:
“Ahora bien, entre aquellas entidades donde ya se han
realizado las modificaciones normativas necesarias y, por lo tanto, ya se han
expedido nuevos Códigos de Procedimientos Penales, se observan importantes
diferencias que van desde la estructura misma de los Códigos hasta la forma de
concebir ciertas instituciones previstas en la Constitución. Tal dispersión de
criterios legislativos se observa, entre otros, en torno a los siguientes
aspectos:
No hay claridad sobre la naturaleza y la función del
proceso penal y su vinculación con el derecho penal sustantivo.
Falta uniformidad de criterios sobre las etapas del
procedimiento penal ordinario, sobre cuales son y, por ende, cuando empieza y
cuándo termina cada una de ellas.
Por razón de lo anterior, hay diversidad de criterios
sobre los momentos procedimentales en que deben ser observados los derechos,
principios y garantías procesales previstos en la Constitución.
No hay equilibrio entre la fase de investigación y la del
proceso, pues se le resta importancia a lo que tradicionalmente se conoce como
averiguación previa o etapa de investigación de los delitos y, por ello, se
prevé́ de manera escasa el uso de técnicas modernas de investigación.
No se observa una clara delimitación entre la acción penal
publica y la acción penal privada, como tampoco hay uniformidad sobre los casos
y las condiciones en que esta ultima debe proceder.
Falta igualmente uniformidad en torno a los casos y las
condiciones en que debe proceder la aplicación de criterios de oportunidad o de
mecanismos alternativos de solución de conflictos.
No hay claridad sobre si la nueva categoría procesal, auto
de vinculación a proceso, es diferente o no al tradicional auto de formal
prisión y al auto de sujeción a proceso, y si sus requisitos son diferentes o
no.
Tampoco hay claridad sobre los requisitos materiales para
el ejercicio de la acción penal, la orden de aprehensión y el auto de
vinculación a proceso.
Igualmente falta consenso sobre si, de acuerdo con la
reforma de 2008 al articulo 20 constitucional, procede o no la libertad
provisional bajo caución, como un derecho del procesado para ciertos casos.
Con relación a los medios probatorios, se produce cierta
confusión sobre los términos a utilizar (datos, medios, elementos de prueba), y
si sólo puede hablarse de “prueba” cuando ésta haya sido desahogada en la
audiencia de juicio y no antes.
No hay uniformidad respecto de los requisitos materiales
de la sentencia condenatoria y de los presupuestos para la imposición de una
pena, como tampoco los hay sobre los criterios para la individualización
judicial de la pena;
Se observa diversidad de criterios sobre los medios de
impugnación en el proceso penal acusatorio, cuales deben ser y cuando proceder;
Lo mismo sucede con los procedimientos penales especiales;
entre otros.
Las distorsiones y brechas normativas que se observan entre
las entidades federativas ponen sobre relieve, por un lado, que en la
actualidad existen diferencias procedimentales que impactan en la calidad de
justicia que recibe la ciudadanía y, por el otro, que la ausencia de una pauta
nacional ha provocado que la interpretación e implementación del modelo
acusatorio, en general, quede a discreción de las autoridades locales.
Lo cierto es que, a diferencia de otros países que cuentan
con una sola jurisdicción, en México, el proceso de implementación de un nuevo
sistema de justicia resulta ser una tarea de especial complejidad pues implica
lidiar con una doble jurisdicción, federal y local. Y, en éste último ámbito,
tal como ha sido argumentado, con un cúmulo de criterios diversos, e incluso
encontrados, respecto de contenidos constitucionales.
Ahora bien, conceder al Congreso de la Unión la facultad de
emitir una Ley Nacional en materia de Procedimientos Penales no implica
modificar el arreglo jurisdiccional existente. Es decir, se dejan a salvo las
facultades, tanto de la federación como de las entidades, para legislar en
materia sustantiva penal y, desde luego, para sustanciar los procedimientos que
recaigan en sus respectivas jurisdicciones.”
Así́, tal como se menciona en la
iniciativa en análisis, estas Comisiones Dictaminadores consideran que con la
unificación del código adjetivo penal, se establecerán criterios homogéneos en
materia procedimental, en los mecanismos alternativos de solución de controversias,
así́ como en la ejecución de penas, con lo que se obtendrán entre otros, los
siguientes beneficios:
a) Una adecuada sistematización y
homogeneidad de criterios legislativos;
b) Condiciones adecuadas para la
construcción de una política criminal coherente,
articulada e integral;
c) Una mayor y mejor coordinación entre
las instancias encargadas de la procuración de
justicia;
d) Mayor certeza para el gobernado
respecto a cuáles son las normas penales de naturaleza
adjetiva a observar en todo el país;
e) Una disminución en los índices de
corrupción e impunidad, al existir menores
resquicios legales con relación a la
actual dispersión de normas; y
f) Criterios judiciales más homogéneos.
Por cuanto hace a los mecanismos
alternativos de solución de controversias, es menester señalar lo que al
respecto expresó el Senador Roberto Gil Zuarth, en la exposición de motivos de
su iniciativa presentada el 14 de febrero de 2013:
“La necesidad de uniformar la legislación sobre Mecanismos
Alternativos de Resolución de Controversias.
La finalidad de implementar un sistema acusatorio consiste,
a grandes rasgos, en la intención de dejar atrás el enfoque tradicional de
política criminal que se funda en la legitimidad del aparato estatal para
reprimir, de manera estricta, todas las formas de criminalidad y separar a los
delincuentes de la sociedad. El enfoque alternativo, por el contrario, propone
minimizar el uso del aparato penal introduciendo formulas que acentúan la
prevención y no el carácter retributivo de la pena. En ese animo, el sistema acusatorio
construye un catalogo de soluciones no jurisdiccionales, también conocidas como
Mecanismos Alternativos de Resolución de Controversias (MARC) cuyo propósito es
hacer del juicio penal un ultimo recurso.
Tal catálogo de soluciones no jurisdiccionales fue
concebido para consolidarse como uno de los principales factores de
descongestión de los sistemas de administración de justicia penal. Lo anterior
es así́ porque el nuevo enfoque de política criminal propone que no todos los
delitos deben entrar al aparato judicial tradicional, toda vez que Estado no
tiene ni tendrá́ la capacidad de perseguir todos los hechos presuntamente
delictivos. Por tanto, debe priorizar casos y canalizar recursos de una manera
tal que sólo los delitos que causen un verdadero daño social entren a la
maquinaria judicial y, a su vez, que aquellos que sean de menor relevancia se
resuelvan por MARC.
Descongestionar el sistema de justicia penal ha sido uno de
los objetivos primarios de las reformas procesales penales pues supone acelerar
la administración de justicia, contar con mayores recursos para un menor
número de casos, la posibilidad de mejorar la calidad de las investigaciones,
aumentar el número de sentencias condenatorias, entre otros. En ese orden de
ideas, los países que han reformado sus sistemas penales confían en que la
descongestión de sus instituciones traerá́ beneficios esperados que terminarán
por dar respuesta a la impunidad y el mal uso de los recursos estatales en la
persecución del delito. Es por ello que
el uso de las alternativas de solución a conflictos resultan cruciales en la
implementación del sistema acusatorio. Prueba de lo anterior es que, en la
mayoría de los países con sistemas reformados, entre 60% y 90% de los casos
se resuelve por estos mecanismos.
Para que un sistema pueda instrumentar eficaz y
eficientemente este modelo procesal, se requiere que no más del 10% de los
casos llegue a juicio oral. El caso más exitoso en Latinoamérica es Chile, en
donde algunas de sus regiones registran que apenas un 3% de los casos derivan
en juicio oral. Y, de manera correlativa, sus tasas de impunidad para delitos
graves no sobrepasan el 20%.
Los mecanismos no jurisdiccionales representan, entonces,
herramientas de igual relevancia que aquellas que sí lo son. De ahí́ la
necesidad de contar con una legislación homogénea en la materia que garantice
que la efectividad y calidad de la procuración de justicia sea la misma,
independientemente del lugar o jurisdicción en donde se provea.
Es por tanto que esta Iniciativa propone que el Código Nacional de Procedimientos
Penales reglamente los Mecanismos de Resolución de Controversias
establecidos en el articulo 17 constitucional, dejando a salvo las facultades,
tanto de la federación como de las entidades, para legislar el catálogo de
delitos que pueden ser susceptibles de resolverse por éstas vías y, desde
luego, para sustanciar los procedimientos que recaigan en sus respectivas
jurisdicciones.”
Así́, el fin de la unificación de la legislación
en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias es dar
cumplimiento cabal al mandato constitucional previsto en el articulo 17
constitucional que al efecto establece tres aspectos fundamentales a regular:
1. La regulación en su aplicación;
2.
Asegurar la reparación del daño; y
3. Establecer los casos que requieran supervisión judicial.
En el caso especifico de la regulación
en su aplicación, evidentemente la ley única en materia de mecanismos
alternativos de solución de controversias deberá guardar una necesaria
vinculación con la legislación sustantiva en materia penal, motivo por el
cual se estimará necesario a la par de la implementación de la legislación
única en la materia una vez que esta se apruebe, el poder realizar labores de
homologación de la legislación penal a efecto de observar en todas las
entidades federativas y en la federación el mandato del artículo 22
constitucional que establece que toda pena deberá de ser proporcional al
delito que sancione y al bien jurídico afectado.
VI. TEXTO NORMATIVO Y RÉGIMEN TRANSITORIO.
Por lo antes expuesto, los integrantes
de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia, de Estudios
Legislativos Primera y de Estudios Legislativos Segunda del Senado de la Republica,
someten a consideración de esta soberanía, el siguiente:
ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma la fracción
XXI del articulo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para quedar como sigue:
Articulo 73. El Congreso tiene facultad: I. a XX. ...
XXI. Para expedir:
a) Las leyes generales en materias de
secuestro y trata de personas, que establezcan como mínimo, los tipos penales y
sus sanciones.
Las leyes generales contemplaran también
la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación,
las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios;
b) La legislación que establezca los
delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos
deban imponerse; así́ como legislar en materia de delincuencia organizada;
c) La legislación única en materia procedimental penal, de
mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas
que regirá́ en la Republica en el orden federal y en el fuero común.
Las autoridades federales podrán
conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con
delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que
afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión
o imprenta.
En las materias concurrentes previstas
en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las
autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales;
XXII. a XXX. ...
TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente
Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación de conformidad
con las disposiciones previstas en los artículos siguientes.
SEGUNDO. La legislación única en las
materias procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de
controversias y de ejecución de penas que expida el Congreso de la Unión
conforme al presente Decreto, entrará en vigor en toda la Republica a más
tardar el día dieciocho de junio de dos mil dieciséis.
La legislación vigente en las materias
procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y
de ejecución de penas expedida por el Congreso de la Unión, las legislaturas de
los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal continuará en vigor
hasta que inicie la vigencia de la legislación que respecto de cada una de
dichas materias expida el Congreso de la Unión conforme al presente Decreto.
TERCERO. Los procedimientos penales
iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la legislación procedimental
penal que establece el presente Decreto, serán concluidos conforme a las
disposiciones vigentes al momento de iniciarse dichos procedimientos.
México, Distrito Federal, a los
veinticinco días del mes de abril de dos mil trece.
.
Para una mayor claridad,
se expone en el siguiente cuadro comparativo, las reformas constitucionales que
se proponen:
Ver
en el Dictamen:
1 Calderón Martínez, Alfredo, “Entre
libertad y castigo: Dilemas del Estado Contemporáneo. Estudios en Homenaje a la
Maestra Emma Mendoza Bremauntz”, ensayo visible en la dirección electrónica http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3104/10.pdf)

2 Carbonell, Miguel, “Un código penal
para todo México”, articulo visible en la dirección electrónica
http://www.miguelcarbonell.com/articulos_periodicos/Un_c_digo_penal_para_todo_M_xico.shtml

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