Dictámenes de Primera Lectura
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE JUSTICIA; DE DERECHOS HUMANOS; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS RESPECTO LA INICIATIVA DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE JUSTICIA PENAL.
HONORABLE ASAMBLEA:
A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Derechos Humanos y de Estudios Legislativos fue turnada la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia penal.
Con fundamento en los artículos 85, 86, 94 y 103 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 65, 87, 88 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las comisiones unidas someten a la consideración de esta Honorable Asamblea, el dictamen al tenor de los siguientes:
I. ANTECEDENTES
En sesión ordinaria del 1º de abril de 2004, el Ejecutivo Federal presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia penal.
En la misma sesión dicha iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos, para su estudio y análisis correspondiente.
El 2 de septiembre de 2004 se amplió el turno a la Comisión de Derechos Humanos.
II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA
La Iniciativa del Ejecutivo Federal proponía la reforma a los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 29, 73, 76, 78, 82, 89, 93, 95, 102, 105, 107, 110,111, 116, 119 y 122 de la Carta Magna.
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE JUSTICIA; DE DERECHOS HUMANOS; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS RESPECTO LA INICIATIVA DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE JUSTICIA PENAL.
HONORABLE ASAMBLEA:
A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Derechos Humanos y de Estudios Legislativos fue turnada la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia penal.
Con fundamento en los artículos 85, 86, 94 y 103 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 65, 87, 88 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las comisiones unidas someten a la consideración de esta Honorable Asamblea, el dictamen al tenor de los siguientes:
I. ANTECEDENTES
En sesión ordinaria del 1º de abril de 2004, el Ejecutivo Federal presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia penal.
En la misma sesión dicha iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos, para su estudio y análisis correspondiente.
El 2 de septiembre de 2004 se amplió el turno a la Comisión de Derechos Humanos.
II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA
La Iniciativa del Ejecutivo Federal proponía la reforma a los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 29, 73, 76, 78, 82, 89, 93, 95, 102, 105, 107, 110,111, 116, 119 y 122 de la Carta Magna.
En sesión extraordinaria del Pleno del Senado, celebrada el 20 de julio de 2005, se aprobó con 88 votos a favor y ninguno en contra, el Proyecto de Decreto que reforma y adiciona los artículos 18, 20 y 21 de la Constitución Política contenidos en la iniciativa.
La Minuta correspondiente se turnó a la Colegisladora, donde aún está pendiente de dictaminarse.
La Iniciativa de reforma del Ejecutivo Federal se sustenta en tres pilares:
La Iniciativa de reforma del Ejecutivo Federal se sustenta en tres pilares:
1) reestructurar orgánicamente las instituciones de seguridad pública,
2) transformar el procedimiento penal y
3) profesionalizar la defensoría penal.
Su base argumentativa plantea la unificación de las policías para incrementar su capacidad de combate al delito, de ahí que proponga que las tareas de investigación queden a cargo de la nueva Policía Federal, bajo la responsabilidad y mando de una Secretaría del Interior, que sustituirá a la actual Secretaría de Seguridad Pública. El sentido de la iniciativa es el de establecer una dependencia con capacidad de combatir a la delincuencia con todas las herramientas técnicas, operativas y jurídicas que necesita el Estado.
Su base argumentativa plantea la unificación de las policías para incrementar su capacidad de combate al delito, de ahí que proponga que las tareas de investigación queden a cargo de la nueva Policía Federal, bajo la responsabilidad y mando de una Secretaría del Interior, que sustituirá a la actual Secretaría de Seguridad Pública. El sentido de la iniciativa es el de establecer una dependencia con capacidad de combatir a la delincuencia con todas las herramientas técnicas, operativas y jurídicas que necesita el Estado.
Asimismo, señala que la Policía Federal será el resultado de la fusión entre la Agencia Federal de Investigación y la Policía Federal Preventiva, con lo que se evitaría definitivamente la dispersión, la duplicidad y la desarticulación prevalecientes en los cuerpos de seguridad pública.Asimismo, la iniciativa propone la transformación de la Procuraduría General de la República en una Fiscalía General de la Federación, con carácter de órgano constitucional autónomo bajo la consideración de que con ello la autoridad que dirija la investigación actuaría con estricto apego a la Ley. De esta manera los fiscales del Ministerio Público dirigirán la investigación de los delitos en su calidad de peritos en Derecho, al tiempo que litigan los casos ante los jueces, sin realizar funciones de investigación policial.
La iniciativa propone también, transformar el sistema procesal vigente sustituyéndolo por un modelo que garantice la presunción de inocencia, juicios rápidos y equilibrados, orales, transparentes y públicos.
Al proponer que se adopte el principio de la presunción de inocencia se pretende reafirmar la garantía constitucional de que la imposición de penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial; así también, en la iniciativa se plantea constitucionalizar el derecho de las víctimas del delito a una atención comprometida y a la reparación del daño que ha sido una demanda de los organismos nacionales e internacionales.
La iniciativa considera que el sistema penal debe garantizar efectivamente el derecho a una defensa adecuada y que no es aceptable que los imputados sean defendidos por personas sin capacidad profesional; por ello propone que quienes litiguen en materia penal cuenten con capacidad técnica y ética en el desempeño de las tareas de defensoría.
El Ejecutivo Federal expresa su firme "convicción de que sólo mediante una procuración de justicia pronta, expedita, apegada a derecho, con respeto a los derechos humanos; que cumpla las finalidades esenciales del Estado relativas al fortalecimiento del orden público con base en la legalidad, se podrá revertir la desconfianza hacia las instituciones y la sensación social de impunidad".
Refiere que "no sería posible atender cabalmente los reclamos sociales sin un marco jurídico de actuación que responda a la realidad nacional vigente, por lo que es impostergable programar como una de las prioridades nacionales la modificación integral del sistema de justicia penal federal, a fin de perfeccionarlo y actualizarlo, para que su contenido y los instrumentos de defensa social de que disponen las autoridades encargadas de su ejecución, respondan a las demandas de seguridad pública, así como, de procuración e impartición de justicia".
En este contexto, se estima que de aprobarse esta iniciativa, daría sustento a la reforma estructural del sistema de justicia penal mexicano.
Propone reformar al artículo 20 de la Ley Fundamental, a efecto de dar sustento constitucional al proceso penal acusatorio, señalando como una de las garantías del imputado, el ser juzgado a través de este sistema procesal, en los términos que marca la ley, la cual debe establecer los principios de oralidad, inmediación, contradicción, publicidad, concentración y economía procesal.
Con dicha reforma se propiciaría la unificación de los sistemas procesales de la Federación y de las entidades federativas en uno de tipo acusatorio, en aras de dar respuesta a la sociedad, por la comisión de los delitos tanto federales como del fuero común, mediante el rediseño del sistema procesal vigente, volviéndolo acorde con los principios del Estado Democrático de Derecho.
Asimismo, se propone reformar la fracción I del apartado A de este mismo artículo, a efecto de contemplar expresamente la presunción de inocencia, para precisar la obligación de todas las autoridades de respetar este derecho.
Esta misma fracción propone suprimir la facultad del Ministerio Público de oponerse al otorgamiento de la libertad bajo caución en los delitos no graves y, con ello, potencializar el principio de presunción de inocencia.
También propone adicionar un párrafo en el artículo 16 de la Constitución, a efecto de establecer que el Ministerio Público de la Federación y el juez, puedan aplicar los criterios de oportunidad que fomenten la justicia restaurativa y la recomposición social en los términos que marque la ley.
Respecto al artículo 19 constitucional se propone reformar el párrafo primero, con la finalidad de sustituir la figura del auto de formal prisión por la de auto de formal procesamiento, atendiendo a que aquélla no es acorde con el derecho del imputado de ser considerado inocente hasta que se dicte una sentencia condenatoria que determine su responsabilidad penal, aunado a que, al considerarse excepcional la medida cautelar de prisión preventiva, en realidad el auto de plazo constitucional sujeta a proceso al imputado, pero no invariablemente a prisión.
Esta iniciativa reforma de manera integral al artículo 20 constitucional, donde el imputado, la víctima o el ofendido disfrutarán de los "derechos" que ahí se enuncian, término que el autor de la iniciativa considera más adecuado que el de "garantías" que se menciona en el proemio de tal precepto, en virtud de que los derechos emanan de la propia naturaleza humana, que son inherentes a ella y, en esas circunstancias, la persona los disfruta como tal, máxime dentro de un proceso penal.
Se reestructura todo el apartado A de este artículo 20 a fin de establecer en orden de importancia los derechos del imputado. De tal manera, que el principio de presunción de inocencia queda como primer supuesto por considerarse el eje central del derecho penal garantista y del sistema democrático que se adopta y da sustento a los demás principios. Igualmente se protege el derecho del imputado a gozar de su libertad y solamente en casos excepcionales de conformidad con la ley aplicable se podrá restringir aquélla.
Propone adicionar un nuevo párrafo, argumentando que es necesario elevar a rango de garantía constitucional el derecho a un defensor profesional certificado, con la finalidad de asegurar la tutela jurídica a los gobernados, para que tengan abogados de elevada calidad ética y profesional.
Se propone reformar la fracción IV de este apartado A, a efecto de establecer que la confesión rendida ante cualquier autoridad distinta del juez o ante éste sin la asistencia de un defensor carecerá de todo valor probatorio, con lo cual se suprime el carácter de confesión a la declaración autoinculpatoria que pudiese realizarse por el individuo ante el Ministerio Público o cualquier otra autoridad. Se mantiene su derecho a no declarar y a que no se le incomunique, intimide o torture para obtener una prueba como es el caso de la confesión fuera de sede judicial.
Se mantienen presentes en todo el proceso penal, los principios del sistema acusatorio, que son la oralidad, publicidad, inmediación, contradicción, concentración y economía en los términos que establezcan las leyes.
Por otra parte, se propone reformar las fracciones l, II, IV y V del apartado B del artículo 20 constitucional con el objetivo de que la víctima goce también de los derechos indispensables para que se haga efectiva la justicia. Tal es el caso de recibir asistencia jurídica gratuita a cargo del Estado; que puede provenir del Ministerio Público, con la finalidad última de que se le garantice la reparación del daño.
También propone establecer que cuando la víctima o el ofendido sean menores de edad o no puedan comprender el significado del hecho, no estarán obligados a carearse con el inculpado, sin importar el o los delitos de que se trate. Se amplía esa protección de no carearse con el inculpado, en cualquier clase de delito, y también se extiende la garantía a aquellos que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho.
Adiciona el artículo 16 constitucional a efecto de que se eleve al nivel de la Ley Fundamental la previsión de la delincuencia organizada, pero sólo con la finalidad de evitar interpretaciones equívocas sobre el suficiente sustento de la ley secundaria y ésta se encargue de prever los casos en que se consideren de esta naturaleza los delitos, así como los términos y modalidades para su investigación y persecución.
Propone reformar el artículo 73 constitucional, fracción XXI para establecer la facultad del Congreso para expedir las leyes que establezcan las bases normativas y de coordinación a las que deberán sujetarse la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el establecimiento y funcionamiento del sistema de justicia penal para adolescentes, vinculado con una reforma al artículo 18 constitucional.
Asimismo, con el propósito de hacer congruente esta reforma constitucional en relación al artículo 21, se propone la modificación de la fracción XXIII del artículo 73, a fin de que el Congreso de la Unión cuente con las herramientas que le permitan establecer, de forma específica, atribuciones en materia de seguridad pública no sólo a la Federación, sino también a las entidades federativas y municipios. Lo anterior, a efecto de consolidar el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que conlleva una precisa y estrecha coordinación entre los tres órdenes de gobierno, de manera que no exista duplicidad de atribuciones o peor aún, funciones contradictorias, que generan conflictos competenciales injustificados y que demeritan los niveles de cooperación y apoyo recíproco para combatir eficiente y eficazmente al enemigo común: la delincuencia.
También propone la reforma al artículo 21 de la Constitución, a efecto de prever la autonomía del Ministerio Público de la Federación, así como el de las entidades federativas, con excepción del fuero de guerra, el cual rige para las delitos y faltas contra la disciplina militar.
En el ámbito federal esta propuesta de reforma trae aparejada la modificación al artículo 102 constitucional, apartado A para que la figura del Ministerio Público de la Federación se convierta en la Fiscalía General de la Federación, la cual como organismo constitucional autónomo sustituiría a la actual Procuraduría General de la República.
Se propone también reformar la fracción III del artículo 105 de la Constitución Política con el objeto de facultar a la Oficina del Abogado General de la Federación a solicitar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se avoque al conocimiento de los recursos de apelación en contra de sentencias de jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
Ante la eventual conversión de la Procuraduría General de la República en la Fiscalía General de la Federación a través de la reforma al artículo 102 constitucional, se tendrían que homologar diversos preceptos constitucionales vinculados, por lo que se propone modificar los artículos 89, 93, 105, fracción II, inciso c), 107, fracción XV, 110 y 111.
Aunado a lo anterior, considera indispensable adecuar la regulación vigente que la Carta Magna prevé en el artículo 29 respecto a la suspensión de garantías para suprimir la figura del acuerdo del Presidente de la República con el Procurador General de la República, en el procedimiento para decretar la suspensión de garantías, en razón de que el Titular del Ejecutivo no puede condicionar el ejercicio de una de sus facultades constitucionales al acuerdo con el Titular de un organismo constitucional autónomo, como lo sería el Fiscal General de la Federación; sin embargo, en aras de no soslayar la importancia que reviste la participación de dicho servidor público como garante de la legalidad y la constitucionalidad, se pretende que en el procedimiento de mérito se recabe la opinión del Fiscal General de la Federación, al tiempo de que el Presidente de la República acuerde con el Abogado General de la Federación en igualdad con los Titulares de las Secretarías de Estado, toda vez que la Oficina del Abogado General de la Federación es una Dependencia del Ejecutivo Federal.
También propone modificar los artículos 76, fracción II, y 78, fracción V a fin de prever la facultad del Senado de la República y, en su caso, de la Comisión Permanente de ratificar los nombramientos del Fiscal General de la Federación y de los Fiscales de Circuito, al tiempo de establecer en el artículo 89, fracción IX, la atribución del Titular del Ejecutivo Federal de hacer las designaciones correspondientes.
Asimismo, esta iniciativa estima importante que la reforma estructural en materia penal establezca un nuevo modelo de Ministerio Público que goce de plena autonomía de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, a nivel nacional, para lo cual se requiere adicionar una fracción VIII al artículo 116, así como la reforma respectiva al apartado D del artículo 122, referentes al ejercicio del poder público de los Estados y a la naturaleza jurídica del Distrito Federal, respectivamente con el objetivo de que se constituyan de manera uniforme a nivel local la figura del Ministerio Público y de su titular con las características propuestas para la Fiscalía General de la Federación, el Ministerio Público de la Federación y su titular, logrando así que las procuradurías locales tampoco se encuentren supeditadas al Poder Ejecutivo correspondiente.
Consecuentemente, la iniciativa propone que los titulares del Ministerio Público de las entidades federativas sean inamovibles por un periodo de 5 años, con posibilidad de que sean ratificados en su encargo por un periodo igual, con la intención de lograr su plena autonomía de gestión, subsistiendo la posibilidad de separarlos en términos del Titulo Cuarto de nuestra Carta Magna.
Sin embargo, dicha propuesta impacta al artículo 115, fracción VI, que prescribe que el Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente, situación que haría inconsistente la existencia de una policía ministerial dependiente de un organismo constitucional autónomo que, en su caso, estaría bajo el mando del Presidente de la República.
La propuesta de reforma al artículo 21 constitucional contempla la previsión de la dirección funcional del Ministerio Público sobre la policía independientemente de la adscripción orgánica que la ley le otorgue a dicha corporación.
A efecto de lograr un sistema de seguridad pública profesional y uniforme, se propone reformar el último párrafo de este artículo 21, con la finalidad de establecer que la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán en los términos que la ley general señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública profesional y uniforme en todo el país para cumplir con eficacia sus respectivas atribuciones en esta materia.
Otra herramienta que se propone adicionar al artículo 21 constitucional es la previsión de la prestación de un servicio o trabajo en favor de la comunidad como una sanción alternativa para el imputado en caso de que se incurra en violación a los reglamentos gubernativos y de policía, esto con el objetivo de coadyuvar al mejoramiento del sistema de seguridad pública.
En materia de ejecución de sanciones, la iniciativa de reforma al artículo 18 constitucional en su tercer párrafo establece que los gobernadores de los estados, sujetándose a lo que establezcan las leyes locales respectivas, podrán celebrar convenios de carácter general con la Federación, para que los reos sentenciados por delitos del orden común extingan su condena en establecimientos del Ejecutivo Federal.
Un elemento más de la Iniciativa plantea ampliar el espectro de procedencia de los convenios de colaboración establecidos en el artículo 18 constitucional para que no sólo los reos del orden común compurguen sus penas en centros de readaptación social dependientes del Ejecutivo Federal, sino que los sentenciados del orden federal puedan cumplir su pena en establecimientos del ámbito local, al tiempo que se pondere la necesidad de que los sentenciados cumplan su condena en sus lugares de origen, a efecto de optimizar la readaptación social.
En este orden de ideas, la iniciativa también incluye una reforma más al ya citado párrafo del artículo 18 constitucional, para dotar de facultades tanto a la Federación como a las entidades federativas para celebrar recíprocamente convenios de colaboración que permitan a los sentenciados en un determinado fuero, compurgar su pena en establecimientos de readaptación social, a cargo de otro ámbito de gobierno.
La exposición de motivos de esta iniciativa señala que es importante destacar que los convenios de colaboración a que se refiere el artículo 119 constitucional son celebrados entre los gobiernos de las entidades federativas y la Federación, con la intervención de las procuradurías, sin embargo, al erigirse en organismos constitucionales autónomos, tienen que ser considerados como entes independientes, en salvaguarda de su nueva naturaleza jurídica, razón que animó al autor de esta iniciativa al proponer la reforma al artículo 119 de la Constitución Federal, con el fin de establecer la participación de las procuradurías locales y de la Fiscalía General de la Federación como organismos constitucionalmente autónomos.
III. CONSIDERACIONES
En el proceso legislativo que dio como resultado la aprobación del Proyecto de Decreto en Materia de Justicia Penal y Seguridad Pública publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, las comisiones dictaminadoras recibieron el 13 de diciembre de 2007 para su estudio, análisis y elaboración del dictamen correspondiente, la Minuta respectiva.
En dicha minuta se valoraron y consideraron, sin ser concretamente dictaminadas, las propuestas comprendidas en la Iniciativa del Ejecutivo Federal que se analiza en el presente dictamen, pues éstas estaban representadas tanto en el contenido como en el espíritu de esta iniciativa, que fue la base sobre la cual se construyó el Proyecto de Decreto aprobado por el Constituyente Permanente y promulgado el pasado 18 de junio de 2008.
Algunas reformas propuestas en la iniciativa materia de este dictamen han quedado incorporadas ya al texto constitucional:
Transformación del anterior modelo inquisitivo al sistema acusatorio, oral.
Introducción expresa del principio de la presunción de inocencia.
Se eleva la calidad de la defensa.
Creación de mecanismos alternativos al juicio penal.
Régimen especial para la delincuencia organizada.
Disposiciones sobre seguridad pública.
La reciente reforma constitucional en materia de justicia y seguridad pública, se trata de una reforma integral al sistema de justicia penal, cambiando del actual modelo mixto, preponderantemente inquisitivo, a uno garantista de corte acusatorio y oral, adaptado a las condiciones y la cultura jurídica mexicanas, y orientado por la urgente necesidad de abatir los índices de delincuencia y evitar la impunidad, garantizando el respeto por los derechos de todos.
En coincidencia con la Iniciativa con Proyecto de Decreto presentada por el Ejecutivo Federal en abril de 2004, este decreto incluye mayor seguridad en los procesos penales, mayor protección de los derechos de las víctimas del delito, la consolidación de un nuevo modelo de sistema de seguridad pública, un mejor combate al crimen organizado y el fortalecimiento del Estado de derecho.
Al igual que la propuesta en la iniciativa que se está dictaminando, lo aprobado por el Congreso significa un cambio de raíz en el sistema de justicia penal, es quizá la reforma más relevante realizada al sistema penal en mucho tiempo, y quizá sólo comparable con la transición del sistema puramente inquisitorial -que rigió hasta principios del siglo pasado- al sistema mixto que operaba hasta ahora. Y gracias a esta reforma se podría avanzar en la necesaria modernización de las instituciones encargadas de procurar e impartir justicia.
Respecto a las propuestas de la iniciativa en estudio que no fueron atendidas en el decreto referido, cabe señalar que del año 2004 a la fecha, el fenómeno de la delincuencia ha incrementado, se ha convertido en uno de los problemas sociales de México que más están afectando actualmente a la ciudadanía; fenómeno que no sólo lesiona el patrimonio y la integridad física de las personas, sino también conlleva un deterioro en el Estado de derecho.
Durante los últimos años, en México se ha presentado un incremento sostenido en el número de sucesos delictivos, lo cual ha contribuido al deterioro del tejido social. Hoy en día, el problema de la violencia expresada bajo la forma de delincuencia, trasciende sobre la calidad de vida, salud y situación económica, política y social que viven los mexicanos. De acuerdo a distintas agencias internacionales, México se encuentra entre una de las regiones más violentas del mundo y por tanto una de las más inseguras, donde la corrupción y los actos delictivos son una realidad cotidiana.
El aumento de la delincuencia ha sido de tal magnitud, que ha ocasionado un fuerte sentimiento de inseguridad entre la población, particularmente en la del Distrito Federal y en la de ciudades fronterizas como Ciudad Juárez y Tijuana.
Es por ello que se considera que las propuestas que no fueron atendidas de manera cabal en la reciente reforma de justicia penal y seguridad pública, han sido rebasadas y trastornadas por el crimen organizado, para lo cual es indispensable contar con herramientas ad hoc que combatan la delincuencia y la inseguridad pública que se desarrolla en el presente año
Por las consideraciones anteriormente expuestas y fundadas, estas comisiones unidas con fundamento en lo dispuesto en los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 86, 94, y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la aprobación de la Honorable Asamblea la siguiente:
RESOLUCIÓN
Primero. Se da por concluido el procedimiento legislativo de la Iniciativa de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia penal, presentada por Ejecutivo Federal el 1º de abril de 2004.
Segundo. Archívese el proyecto de decreto mencionado en el presente dictamen como concluido.
Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los veintisiete días del mes de noviembre de dos mil ocho.
COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES
COMISIÓN DE JUSTICIA
COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS
COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS
El Ejecutivo Federal expresa su firme "convicción de que sólo mediante una procuración de justicia pronta, expedita, apegada a derecho, con respeto a los derechos humanos; que cumpla las finalidades esenciales del Estado relativas al fortalecimiento del orden público con base en la legalidad, se podrá revertir la desconfianza hacia las instituciones y la sensación social de impunidad".
Refiere que "no sería posible atender cabalmente los reclamos sociales sin un marco jurídico de actuación que responda a la realidad nacional vigente, por lo que es impostergable programar como una de las prioridades nacionales la modificación integral del sistema de justicia penal federal, a fin de perfeccionarlo y actualizarlo, para que su contenido y los instrumentos de defensa social de que disponen las autoridades encargadas de su ejecución, respondan a las demandas de seguridad pública, así como, de procuración e impartición de justicia".
En este contexto, se estima que de aprobarse esta iniciativa, daría sustento a la reforma estructural del sistema de justicia penal mexicano.
Propone reformar al artículo 20 de la Ley Fundamental, a efecto de dar sustento constitucional al proceso penal acusatorio, señalando como una de las garantías del imputado, el ser juzgado a través de este sistema procesal, en los términos que marca la ley, la cual debe establecer los principios de oralidad, inmediación, contradicción, publicidad, concentración y economía procesal.
Con dicha reforma se propiciaría la unificación de los sistemas procesales de la Federación y de las entidades federativas en uno de tipo acusatorio, en aras de dar respuesta a la sociedad, por la comisión de los delitos tanto federales como del fuero común, mediante el rediseño del sistema procesal vigente, volviéndolo acorde con los principios del Estado Democrático de Derecho.
Asimismo, se propone reformar la fracción I del apartado A de este mismo artículo, a efecto de contemplar expresamente la presunción de inocencia, para precisar la obligación de todas las autoridades de respetar este derecho.
Esta misma fracción propone suprimir la facultad del Ministerio Público de oponerse al otorgamiento de la libertad bajo caución en los delitos no graves y, con ello, potencializar el principio de presunción de inocencia.
También propone adicionar un párrafo en el artículo 16 de la Constitución, a efecto de establecer que el Ministerio Público de la Federación y el juez, puedan aplicar los criterios de oportunidad que fomenten la justicia restaurativa y la recomposición social en los términos que marque la ley.
Respecto al artículo 19 constitucional se propone reformar el párrafo primero, con la finalidad de sustituir la figura del auto de formal prisión por la de auto de formal procesamiento, atendiendo a que aquélla no es acorde con el derecho del imputado de ser considerado inocente hasta que se dicte una sentencia condenatoria que determine su responsabilidad penal, aunado a que, al considerarse excepcional la medida cautelar de prisión preventiva, en realidad el auto de plazo constitucional sujeta a proceso al imputado, pero no invariablemente a prisión.
Esta iniciativa reforma de manera integral al artículo 20 constitucional, donde el imputado, la víctima o el ofendido disfrutarán de los "derechos" que ahí se enuncian, término que el autor de la iniciativa considera más adecuado que el de "garantías" que se menciona en el proemio de tal precepto, en virtud de que los derechos emanan de la propia naturaleza humana, que son inherentes a ella y, en esas circunstancias, la persona los disfruta como tal, máxime dentro de un proceso penal.
Se reestructura todo el apartado A de este artículo 20 a fin de establecer en orden de importancia los derechos del imputado. De tal manera, que el principio de presunción de inocencia queda como primer supuesto por considerarse el eje central del derecho penal garantista y del sistema democrático que se adopta y da sustento a los demás principios. Igualmente se protege el derecho del imputado a gozar de su libertad y solamente en casos excepcionales de conformidad con la ley aplicable se podrá restringir aquélla.
Propone adicionar un nuevo párrafo, argumentando que es necesario elevar a rango de garantía constitucional el derecho a un defensor profesional certificado, con la finalidad de asegurar la tutela jurídica a los gobernados, para que tengan abogados de elevada calidad ética y profesional.
Se propone reformar la fracción IV de este apartado A, a efecto de establecer que la confesión rendida ante cualquier autoridad distinta del juez o ante éste sin la asistencia de un defensor carecerá de todo valor probatorio, con lo cual se suprime el carácter de confesión a la declaración autoinculpatoria que pudiese realizarse por el individuo ante el Ministerio Público o cualquier otra autoridad. Se mantiene su derecho a no declarar y a que no se le incomunique, intimide o torture para obtener una prueba como es el caso de la confesión fuera de sede judicial.
Se mantienen presentes en todo el proceso penal, los principios del sistema acusatorio, que son la oralidad, publicidad, inmediación, contradicción, concentración y economía en los términos que establezcan las leyes.
Por otra parte, se propone reformar las fracciones l, II, IV y V del apartado B del artículo 20 constitucional con el objetivo de que la víctima goce también de los derechos indispensables para que se haga efectiva la justicia. Tal es el caso de recibir asistencia jurídica gratuita a cargo del Estado; que puede provenir del Ministerio Público, con la finalidad última de que se le garantice la reparación del daño.
También propone establecer que cuando la víctima o el ofendido sean menores de edad o no puedan comprender el significado del hecho, no estarán obligados a carearse con el inculpado, sin importar el o los delitos de que se trate. Se amplía esa protección de no carearse con el inculpado, en cualquier clase de delito, y también se extiende la garantía a aquellos que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho.
Adiciona el artículo 16 constitucional a efecto de que se eleve al nivel de la Ley Fundamental la previsión de la delincuencia organizada, pero sólo con la finalidad de evitar interpretaciones equívocas sobre el suficiente sustento de la ley secundaria y ésta se encargue de prever los casos en que se consideren de esta naturaleza los delitos, así como los términos y modalidades para su investigación y persecución.
Propone reformar el artículo 73 constitucional, fracción XXI para establecer la facultad del Congreso para expedir las leyes que establezcan las bases normativas y de coordinación a las que deberán sujetarse la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el establecimiento y funcionamiento del sistema de justicia penal para adolescentes, vinculado con una reforma al artículo 18 constitucional.
Asimismo, con el propósito de hacer congruente esta reforma constitucional en relación al artículo 21, se propone la modificación de la fracción XXIII del artículo 73, a fin de que el Congreso de la Unión cuente con las herramientas que le permitan establecer, de forma específica, atribuciones en materia de seguridad pública no sólo a la Federación, sino también a las entidades federativas y municipios. Lo anterior, a efecto de consolidar el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que conlleva una precisa y estrecha coordinación entre los tres órdenes de gobierno, de manera que no exista duplicidad de atribuciones o peor aún, funciones contradictorias, que generan conflictos competenciales injustificados y que demeritan los niveles de cooperación y apoyo recíproco para combatir eficiente y eficazmente al enemigo común: la delincuencia.
También propone la reforma al artículo 21 de la Constitución, a efecto de prever la autonomía del Ministerio Público de la Federación, así como el de las entidades federativas, con excepción del fuero de guerra, el cual rige para las delitos y faltas contra la disciplina militar.
En el ámbito federal esta propuesta de reforma trae aparejada la modificación al artículo 102 constitucional, apartado A para que la figura del Ministerio Público de la Federación se convierta en la Fiscalía General de la Federación, la cual como organismo constitucional autónomo sustituiría a la actual Procuraduría General de la República.
Se propone también reformar la fracción III del artículo 105 de la Constitución Política con el objeto de facultar a la Oficina del Abogado General de la Federación a solicitar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se avoque al conocimiento de los recursos de apelación en contra de sentencias de jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
Ante la eventual conversión de la Procuraduría General de la República en la Fiscalía General de la Federación a través de la reforma al artículo 102 constitucional, se tendrían que homologar diversos preceptos constitucionales vinculados, por lo que se propone modificar los artículos 89, 93, 105, fracción II, inciso c), 107, fracción XV, 110 y 111.
Aunado a lo anterior, considera indispensable adecuar la regulación vigente que la Carta Magna prevé en el artículo 29 respecto a la suspensión de garantías para suprimir la figura del acuerdo del Presidente de la República con el Procurador General de la República, en el procedimiento para decretar la suspensión de garantías, en razón de que el Titular del Ejecutivo no puede condicionar el ejercicio de una de sus facultades constitucionales al acuerdo con el Titular de un organismo constitucional autónomo, como lo sería el Fiscal General de la Federación; sin embargo, en aras de no soslayar la importancia que reviste la participación de dicho servidor público como garante de la legalidad y la constitucionalidad, se pretende que en el procedimiento de mérito se recabe la opinión del Fiscal General de la Federación, al tiempo de que el Presidente de la República acuerde con el Abogado General de la Federación en igualdad con los Titulares de las Secretarías de Estado, toda vez que la Oficina del Abogado General de la Federación es una Dependencia del Ejecutivo Federal.
También propone modificar los artículos 76, fracción II, y 78, fracción V a fin de prever la facultad del Senado de la República y, en su caso, de la Comisión Permanente de ratificar los nombramientos del Fiscal General de la Federación y de los Fiscales de Circuito, al tiempo de establecer en el artículo 89, fracción IX, la atribución del Titular del Ejecutivo Federal de hacer las designaciones correspondientes.
Asimismo, esta iniciativa estima importante que la reforma estructural en materia penal establezca un nuevo modelo de Ministerio Público que goce de plena autonomía de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, a nivel nacional, para lo cual se requiere adicionar una fracción VIII al artículo 116, así como la reforma respectiva al apartado D del artículo 122, referentes al ejercicio del poder público de los Estados y a la naturaleza jurídica del Distrito Federal, respectivamente con el objetivo de que se constituyan de manera uniforme a nivel local la figura del Ministerio Público y de su titular con las características propuestas para la Fiscalía General de la Federación, el Ministerio Público de la Federación y su titular, logrando así que las procuradurías locales tampoco se encuentren supeditadas al Poder Ejecutivo correspondiente.
Consecuentemente, la iniciativa propone que los titulares del Ministerio Público de las entidades federativas sean inamovibles por un periodo de 5 años, con posibilidad de que sean ratificados en su encargo por un periodo igual, con la intención de lograr su plena autonomía de gestión, subsistiendo la posibilidad de separarlos en términos del Titulo Cuarto de nuestra Carta Magna.
Sin embargo, dicha propuesta impacta al artículo 115, fracción VI, que prescribe que el Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente, situación que haría inconsistente la existencia de una policía ministerial dependiente de un organismo constitucional autónomo que, en su caso, estaría bajo el mando del Presidente de la República.
La propuesta de reforma al artículo 21 constitucional contempla la previsión de la dirección funcional del Ministerio Público sobre la policía independientemente de la adscripción orgánica que la ley le otorgue a dicha corporación.
A efecto de lograr un sistema de seguridad pública profesional y uniforme, se propone reformar el último párrafo de este artículo 21, con la finalidad de establecer que la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán en los términos que la ley general señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública profesional y uniforme en todo el país para cumplir con eficacia sus respectivas atribuciones en esta materia.
Otra herramienta que se propone adicionar al artículo 21 constitucional es la previsión de la prestación de un servicio o trabajo en favor de la comunidad como una sanción alternativa para el imputado en caso de que se incurra en violación a los reglamentos gubernativos y de policía, esto con el objetivo de coadyuvar al mejoramiento del sistema de seguridad pública.
En materia de ejecución de sanciones, la iniciativa de reforma al artículo 18 constitucional en su tercer párrafo establece que los gobernadores de los estados, sujetándose a lo que establezcan las leyes locales respectivas, podrán celebrar convenios de carácter general con la Federación, para que los reos sentenciados por delitos del orden común extingan su condena en establecimientos del Ejecutivo Federal.
Un elemento más de la Iniciativa plantea ampliar el espectro de procedencia de los convenios de colaboración establecidos en el artículo 18 constitucional para que no sólo los reos del orden común compurguen sus penas en centros de readaptación social dependientes del Ejecutivo Federal, sino que los sentenciados del orden federal puedan cumplir su pena en establecimientos del ámbito local, al tiempo que se pondere la necesidad de que los sentenciados cumplan su condena en sus lugares de origen, a efecto de optimizar la readaptación social.
En este orden de ideas, la iniciativa también incluye una reforma más al ya citado párrafo del artículo 18 constitucional, para dotar de facultades tanto a la Federación como a las entidades federativas para celebrar recíprocamente convenios de colaboración que permitan a los sentenciados en un determinado fuero, compurgar su pena en establecimientos de readaptación social, a cargo de otro ámbito de gobierno.
La exposición de motivos de esta iniciativa señala que es importante destacar que los convenios de colaboración a que se refiere el artículo 119 constitucional son celebrados entre los gobiernos de las entidades federativas y la Federación, con la intervención de las procuradurías, sin embargo, al erigirse en organismos constitucionales autónomos, tienen que ser considerados como entes independientes, en salvaguarda de su nueva naturaleza jurídica, razón que animó al autor de esta iniciativa al proponer la reforma al artículo 119 de la Constitución Federal, con el fin de establecer la participación de las procuradurías locales y de la Fiscalía General de la Federación como organismos constitucionalmente autónomos.
III. CONSIDERACIONES
En el proceso legislativo que dio como resultado la aprobación del Proyecto de Decreto en Materia de Justicia Penal y Seguridad Pública publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, las comisiones dictaminadoras recibieron el 13 de diciembre de 2007 para su estudio, análisis y elaboración del dictamen correspondiente, la Minuta respectiva.
En dicha minuta se valoraron y consideraron, sin ser concretamente dictaminadas, las propuestas comprendidas en la Iniciativa del Ejecutivo Federal que se analiza en el presente dictamen, pues éstas estaban representadas tanto en el contenido como en el espíritu de esta iniciativa, que fue la base sobre la cual se construyó el Proyecto de Decreto aprobado por el Constituyente Permanente y promulgado el pasado 18 de junio de 2008.
Algunas reformas propuestas en la iniciativa materia de este dictamen han quedado incorporadas ya al texto constitucional:
Transformación del anterior modelo inquisitivo al sistema acusatorio, oral.
Introducción expresa del principio de la presunción de inocencia.
Se eleva la calidad de la defensa.
Creación de mecanismos alternativos al juicio penal.
Régimen especial para la delincuencia organizada.
Disposiciones sobre seguridad pública.
La reciente reforma constitucional en materia de justicia y seguridad pública, se trata de una reforma integral al sistema de justicia penal, cambiando del actual modelo mixto, preponderantemente inquisitivo, a uno garantista de corte acusatorio y oral, adaptado a las condiciones y la cultura jurídica mexicanas, y orientado por la urgente necesidad de abatir los índices de delincuencia y evitar la impunidad, garantizando el respeto por los derechos de todos.
En coincidencia con la Iniciativa con Proyecto de Decreto presentada por el Ejecutivo Federal en abril de 2004, este decreto incluye mayor seguridad en los procesos penales, mayor protección de los derechos de las víctimas del delito, la consolidación de un nuevo modelo de sistema de seguridad pública, un mejor combate al crimen organizado y el fortalecimiento del Estado de derecho.
Al igual que la propuesta en la iniciativa que se está dictaminando, lo aprobado por el Congreso significa un cambio de raíz en el sistema de justicia penal, es quizá la reforma más relevante realizada al sistema penal en mucho tiempo, y quizá sólo comparable con la transición del sistema puramente inquisitorial -que rigió hasta principios del siglo pasado- al sistema mixto que operaba hasta ahora. Y gracias a esta reforma se podría avanzar en la necesaria modernización de las instituciones encargadas de procurar e impartir justicia.
Respecto a las propuestas de la iniciativa en estudio que no fueron atendidas en el decreto referido, cabe señalar que del año 2004 a la fecha, el fenómeno de la delincuencia ha incrementado, se ha convertido en uno de los problemas sociales de México que más están afectando actualmente a la ciudadanía; fenómeno que no sólo lesiona el patrimonio y la integridad física de las personas, sino también conlleva un deterioro en el Estado de derecho.
Durante los últimos años, en México se ha presentado un incremento sostenido en el número de sucesos delictivos, lo cual ha contribuido al deterioro del tejido social. Hoy en día, el problema de la violencia expresada bajo la forma de delincuencia, trasciende sobre la calidad de vida, salud y situación económica, política y social que viven los mexicanos. De acuerdo a distintas agencias internacionales, México se encuentra entre una de las regiones más violentas del mundo y por tanto una de las más inseguras, donde la corrupción y los actos delictivos son una realidad cotidiana.
El aumento de la delincuencia ha sido de tal magnitud, que ha ocasionado un fuerte sentimiento de inseguridad entre la población, particularmente en la del Distrito Federal y en la de ciudades fronterizas como Ciudad Juárez y Tijuana.
Es por ello que se considera que las propuestas que no fueron atendidas de manera cabal en la reciente reforma de justicia penal y seguridad pública, han sido rebasadas y trastornadas por el crimen organizado, para lo cual es indispensable contar con herramientas ad hoc que combatan la delincuencia y la inseguridad pública que se desarrolla en el presente año
Por las consideraciones anteriormente expuestas y fundadas, estas comisiones unidas con fundamento en lo dispuesto en los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 86, 94, y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la aprobación de la Honorable Asamblea la siguiente:
RESOLUCIÓN
Primero. Se da por concluido el procedimiento legislativo de la Iniciativa de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia penal, presentada por Ejecutivo Federal el 1º de abril de 2004.
Segundo. Archívese el proyecto de decreto mencionado en el presente dictamen como concluido.
Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los veintisiete días del mes de noviembre de dos mil ocho.
COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES
COMISIÓN DE JUSTICIA
COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS
COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS
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