Claro el niega militarización
Mmm.
Por nueve votos contra los de Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y de la Ministra Esquivel Mossa - cercanos a AMLO_, el Pleno de la SCJN aprobó la primera parte del proyecto del Ministro Juan Luis González Alcántara, que propone invalidar la transferencia de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional..
Es un primer paso para invalidar la reforma legal de septiembre de 2022 pasado que busca transferir el control de la Guardia Nacional a la Secretaria de la Defensa Nacional, sin modificar la Constitución.
El caso, sin embargo, no pudo ser resuelto hoy, pues los Ministros Arturo Zaldívar y Yasmín Esquivel hicieron una defensa de la participación militar en seguridad pública y, en el caso del de Zaldívar, para recordar una y otra vez la corrupción de sexenios pasados y la condena de uan Corte de EU por narcotráfico contra Genaro García Luna, titular de la Secretaria de Seguridad Publica en el sexenio de Felipe Calderón.
Aquí el posicionamiento de Arturo Zaldiva Lelo de Larrea, ex presidente del la SCJN.
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA DE LA SESIÓN PÚBLICA DEL LUNES 17 DE ABRIL DE 2023.
Gracias, señora Ministra Presidenta. Señoras y señores Ministros. En este apartado, luego de hacer un recorrido histórico por los diferentes ordenamientos que han regulado a la Guardia Nacional, desde 1824 hasta 2019, el proyecto analiza el proceso legislativo del cual derivó el decreto de reformas constitucionales de 26 de marzo de 2019, mediante el cual se creó la Guardia Nacional, tal y como hoy la conocemos. Esto es, como una nueva institución policial de carácter Federal.
De manera particular, y a partir de una interpretación del proceso legislativo, el proyecto concluye que el artículo 21 de la Constitución debe ser interpretado en el sentido de que la intensión del Poder Reformador fue adscribir y conceder el control total de la Guardia Nacional a la Secretaría del Ramo de Seguridad Pública, quedando, por tanto, excluida cualquier posibilidad de que las Secretarías de Defensa y de Marina pudieran ejercer algún tipo de función, de control, respecto de dicha institución. Para justificar esta conclusión, el proyecto refiere que durante el proceso legislativo de la reforma constitucional de 2019, se decidió modificar la propuesta de la minuta del proyecto de decreto enviada por la Cámara de Diputados a la de Senadores al artículo 21 que preveía la existencia de una Junta de Jefes de Estado Mayor. Y en su lugar, simplemente, se estableció que la Guardia Nacional estaría adscrita a la Secretaría del ramo de seguridad pública que formulará la estrategia nacional de seguridad pública, los respectivos programas, políticas y acciones.
Todo lo cual, a juicio de la consulta revelaría que la intención del Poder Reformador, fue de dar cualquier posibilidad de que las Secretarías de Defensa y Marina ejerzan algún tipo de función, de control, respecto de la Guardia Nacional, en colaboración con la Secretaría de Seguridad Pública. Según el proyecto, de esta lectura se corroboraría además, a partir de una lectura restringida del artículo Sexto Transitorio, el cual únicamente autoriza la participación de las Secretarías de Defensa Nacional y Marina, en el establecimiento de la estructura jerárquica de la Guardia Nacional, sus regímenes de disciplina, de cumplimiento, de responsabilidades y tareas y de servicios, así como para la instrumentación de las normas de ingreso, educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones.
Respetuosamente, no se comparte la interpretación originalista e histórica de la reforma constitucional de 26 de marzo de 2019 que nos propone el proyecto, por las siguientes razones: En primer lugar, nos parece que hacer referencia a los antecedentes históricos de la Guardia Nacional desde 1824 a 2019, es un ejercicio por demás estéril, toda vez, que más allá del nombre, dicha Guardia Nacional no tiene nada que ver con la Institución que ahora prevé la Constitución en su artículo 21, aquella era una milicia de ciudadanos, ésta un cuerpo policial profesional; tratar por tanto de encontrar líneas de continuidad entre dos figuras que, insisto, sólo tienen en común el nombre, es un ejercicio que me parece equivocado.
En segundo lugar, y más importante aún, me parece que una lectura objetiva y neutral del artículo 21 constitucional reformado en 2019 revela que el consenso, efectivamente logrado entre las fuerzas políticas respecto a la naturaleza de la Guardia Nacional giró esencial y únicamente en torno a tres ejes: en primer lugar, se estableció que la Guardia Nacional sería de carácter civil, disciplinado y profesional; en segundo lugar, se determinó que dicha Institución estaría adscrita a la Secretaría del ramo de Seguridad Pública, y finalmente; en tercer lugar, se dispuso que dicha Secretaría tendría a su cargo formular la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, los respectivos programas, políticas y acciones.
Tales ejes sobre la naturaleza e integración de la Guardia Nacional fueron complementados, además, mediante diversos artículos transitorios, los cuales resultan de estudio imprescindible por ser parte también de la Constitución. En ellos se dispuso en esencia que, la Guardia Nacional se constituiría con elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval —Segundo Transitorio— , el Ejecutivo Federal designaría al titular del órgano de mando superior, y a los integrantes de la instancia de coordinación operativa interinstitucional formada por representantes de las Secretarías del ramo de Seguridad, de la Defensa Nacional y de Marina —Segundo Transitorio—. Los elementos de la Policía Militar y Naval, así como otros elementos de mando y servicios de apoyo de la Fuerza Armada permanente que fueron asignados a la Guardia Nacional deberán conservar su rango y prestaciones — Tercero Transitorio—.
Y finalmente, se previó que durante el período de nueve años en el que el Ejecutivo Federal podrá disponer de la Fuerza Armada Permanente para labores de seguridad pública a que se refiere el artículo Quinto Transitorio para la conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional, las Secretarías de la Defensa Nacional y Marina participarán conforme a la ley con la del ramo de Seguridad para el establecimiento de su estructura jerárquica, sus regímenes de disciplina, de cumplimiento, de responsabilidades y tareas, y de servicios, así como para la instrumentación de las normas de ingreso, educación, capacitación, profesionalización, ascenso y prestaciones que podrán estar homologados en lo conducente a las disposiciones aplicables a la Fuerza Armada Permanente.
Es decir, si bien es cierto que el artículo 21 de la Constitución estableció que la Guardia Civil es una institución de carácter civil, profesional y disciplinada adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública, también lo es que el régimen transitorio del citado decreto de reformas se previó una participación muy importante tanto de las Fuerzas Armadas como de las Secretarías de Defensa y de Marina, especialmente, durante el arranque de la institución a fin de que ésta pudiera quedar debidamente integrada, cumplir debidamente sus propósitos y —específicamente— para que se nutriera de los principios y valores que inspiran la disciplina militar. En este sentido, es falso que de la reforma constitucional de 2019, se desprenda, claramente, que la intención del Órgano Reformador de la Constitución hubiere sido excluir cualquier tipo de participación de las Secretarías de la Defensa y de Marina en labores de control de la Guardia Nacional.
Esta interpretación se corrobora a partir del propio proceso legislativo a que hace referencia el proyecto; en efecto, si se revisan detenidamente las modificaciones al dictamen construido en la Cámara de Senadores que fueron aprobados por los integrantes de la JUCOPO del Senado y representantes de los Grupos Parlamentarios, y que finalmente se plasmaron en el Texto Constitucional, se podrá constatar que estás no estuvieron precedidas de una motivación que expusiera las razones que llevaron a tales cambios. En este sentido, resulta, por lo menos, inexacto y cuestionable intentar desprender una interpretación del Texto Constitucional a partir de lo que se dejó de decir, o peor aún, de la postura sostenida sólo por algunos integrantes minoritarios del Órgano Reformador. En definitiva, me parece que la interpretación originalista que propone el proyecto, no se sostiene a partir de ninguna de sus premisas.
En mi opinión, la solución del presente caso debe partir en toda situación de establecer en qué consiste la naturaleza civil de la institución a partir del propio Texto Constitucional y el régimen transitorio del decreto que le dio vida; para ello, además, debe tomarse en consideración los parámetros que ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con la distinción que existe entre cuerpos militares y de policía, en tanto que es, precisamente, dicha jurisprudencia que inspiró, en buena medida, la reforma constitucional de 19.
En efecto, de la revisión integral del decreto de 19, se advierte la reforma sobre Guardia Nacional, tomó en consideración, en muy buena medida, la jurisprudencia de la Corte Interamericana, en relación con la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública. Esto se corrobora, si se toma en consideración que el artículo Quinto Transitorio se recogió el estándar del Caso Alvarado para la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública, mientras que en el artículo Cuarto Transitorio se ordenó la expedición de una legislación sobre el uso de la fuerza, acordé con los estándares interamericanos. Entonces, para encontrar el sentido del Texto Constitucional, resulta necesario acudir a la jurisprudencia de la Corte Interamericana, máxime que las modificaciones al dictamen de la Cámara de Senadores que fueron aprobadas por los integrantes de la JUCOPO, carece —se insiste— de exposición de motivos.
¿Qué ha dicho pues, la Corte Interamericana sobre la naturaleza de cuerpos policiales? En particular ¿Qué elementos ha tomado en consideración para caracterizar una corporación como civil o militar? Al respecto, de la jurisprudencia interamericana se desprende que existen dos grandes elementos o características fundamentales que permiten distinguir las funciones militares de las funciones civiles de seguridad pública: El primero tiene que ver con los objetivos o funciones de cada una de ellas. En efecto, mientras que los cuerpos militares están orientados, en general, a las tareas relacionadas con el conflicto armado y la seguridad nacional, los cuerpos policiales están dirigidos al mantenimiento del orden público interno, la seguridad ciudadana y el control de la criminalidad común y la violencia interna. El segundo está relacionado con el entrenamiento y capacitación de sus integrantes. En este sentido, mientras el entrenamiento de las fuerzas armadas está dirigido a derrotar el enemigo, el de los entes policiales está, o debe estar, dirigido a la protección y control de civiles.
La Corte Interamericana, sin embargo, y esto es muy importante, en ningún momento ha señalado que la sola participación de personal militar en corporaciones de policía o el hecho de que éstas se rijan bajo principios y valores de disciplina militar, sea per se, incompatible con la Convención Americana o que ello desnaturalice la naturaleza civil de éstas. En nuestro continente, pero, incluso, también en Europa, muchos países, como podemos señalar en América: Argentina, Colombia, Chile, Ecuador y Brasil cuentan con fuerzas policiales sujetas a disciplina militar, las cuales, incluso, se encuentran adscritas a órganos de gobierno con vocación militar, o bien, tienen relación de carácter auxiliar o complementaria de las Fuerzas Armadas. A pesar de lo anterior, hasta ahora, ni la naturaleza policial de esas fuerzas ni su convencionalidad ha sido cuestionada ante la Corte Interamericana y ésta tampoco lo ha puesto en entredicho, pese a que ha conocido muchísimos casos en los que han figurado varias de dichas fuerzas policiales.
Por tanto, si de acuerdo con la jurisprudencia interamericana, la naturaleza civil o militar de una institución se define por sus objetivos y su entrenamiento, cabe concluir que el hecho de que el personal militar o de marina colabore en la Guardia Nacional e incluso lleve a cabo funciones de control, no desnaturaliza por sí misma su carácter civil.
Lo anterior es así, máxime cuando es la propia Constitución la que establece en su artículo 21, claramente, que el objetivo de dicha Institución es salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La coordinación y colaboración con las entidades federativas y municipios, así como la salvaguarda de los bienes y recursos de la Nación, así como el entrenamiento y capacitación, debe regirse por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, el imperio de la ley, el mando superior y, en lo consecuente, la perspectiva de género.
Dicho en otras palabras. Para que la Guardia Nacional perdiera su naturaleza civil, sería necesario que la ley le otorgara objetivos de seguridad nacional y no de seguridad pública, así como que sus integrantes fueran entrenados para derrotar al enemigo, o bien, llevar a cabo en sus labores cotidianas tácticas o técnicas de combate propios de la guerra en lugar de tácticas de control policial, cosa que, por lo demás, ni la Constitución ni las leyes establecen; sin embargo, se insiste, el mero hecho de que tanto su mando organizativo como sus integrantes formen parte de las Secretarías de Defensa o de Marina, o estén sujetos a una disciplina militar, en nada afecta la naturaleza civil de la Guardia Nacional, siempre y cuando —claro está— la institución preserve objetivos y entrenamientos propiamente civiles.
En síntesis, ni a nivel convencional ni constitucional, se prohíbe que las policías cuenten con una formación y disciplina militar; así lo disponen, incluso, expresamente, los artículos 4°, fracción II, párrafo tercero y el artículo Sexto Transitorio del Decreto de Reformas Constitucionales en Materia de Guardia Nacional, cuando dan su permisión para que las normas relativas a estructura y disciplina, servicio y ascenso, puedan homologarse en lo conducente a las disposiciones aplicables en el ámbito de la Fuerza Armada Permanente.
Por lo demás, cabe señalar que esto es algo que no sólo no está prohibido, sino que resulta, incluso, deseable. Si se toma en consideración que los cuerpos policiales que mayor éxito han tenido en derecho comparado, son aquellos que precisamente han adoptado este esquema en contrapartida a aquellas instituciones policiales exentas de controles disciplinarios propios del ámbito militar han probado ser mucho menos efectivas, como lo demuestra la fallida estrategia de seguridad que prevaleció en nuestro país durante las últimas décadas y que favoreció la infiltración del crimen organizado entre sus filas, incluso, al nivel del mando más alto.
En todo caso, se insiste: lo que sí podría alterar la naturaleza civil de la institución en contravención del artículo 21 constitucional y los estándares interamericanos, sería que la ley alterara la finalidad u objetivos de la Guardia Nacional, así como el entrenamiento y las funciones de sus integrantes, por ejemplo, que se autorizara el empleo de tácticas propiamente militares en la realización de operativos de seguridad pública o ciudadana; sin embargo, ni la participación de personal militar ni la adopción de un régimen de disciplina militar, implica que la institución deje de tener naturaleza civil, de hecho, en el ámbito interamericano, ni siquiera la adscripción a tales corporaciones a los Ministerios de Defensa han sido motivo de que se cuestione su naturaleza civil.
En definitiva y partiendo de esa teleología, es claro que de ninguna parte del artículo 21 constitucional ni del resto de las disposiciones modificadas en 2019, se desprende una prohibición expresa que impida al legislador secundario, establecer una legislación ordinaria en que hay una colaboración de las Secretarías de Defensa o Marina en labores de control, integración y capacitación de la Guardia Nacional. Ello, claro está, siempre que se respete la adscripción de dicha institución a la Secretaría del ramo de Seguridad Pública, así como sus funciones exclusivas de esta última, como son: la formulación de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, los respectivos programas, políticas y acciones, pues las grandes líneas de la política en materia de seguridad pública tienen que ser desarrolladas por la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana por mandato constitucional.
Además, —y esto es muy importante también— el hecho de que las Secretarías de Defensa y Marina intervengan en funciones de control y operación de la Guardia Nacional tampoco militariza ni hace que pierda su naturaleza civil, pues se trata de Secretarías de Estado Civiles, cuyos titulares son secretarios del despacho de la Administración Pública Centralizada, cuyo jefe es el Presidente de la República.
En efecto, no hay que confundir las Secretarías de la Defensa y de Marina, como el Ejército, la Fuerza Aérea o la Armada, ni la Defensa es el Ejército, ni la SEMAR es la Armada de México; las primeras son instituciones civiles pertenecientes a la Administración Pública Centralizada, cuya función es la organización, administración y preparación de las segundas, que son la Fuerza Armada permanente y el hecho de que un general de división en activo y un almirante dirijan, respectivamente, tales Secretarías, es una exigencia contingente que se encuentra regulada en las leyes respectivas, pero no a nivel constitucional, incluso, hay que recordar que la más reciente reforma a los artículos 34, fracción I, y 35 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, creó la figura del Comandante del Ejército, cargo que antes detentaba de manera natural el Secretario de la Defensa Nacional, lo que reitera la naturaleza civil de la Secretaría de la Defensa Nacional, posibilitando, incluso, que cualquier persona pueda previa reforma legal ser titular de la Secretaría de la Defensa Nacional, por supuesto, un civil; entonces, si las Secretarías de la Defensa y de Marina son autoridades civiles para todos los efectos constitucionales, es claro que los esquemas de colaboración entre estas últimas y la Secretaría de Seguridad, en tanto organismos de la Administración Pública Centralizada resultan constitucionales, máxime que esta Suprema Corte ha reconocido que el legislador cuenta con un amplio margen de libertad configurativa en materia de diseño de la Administración Pública Federal, así se ha reconocido, entre otros precedentes, en la acción de inconstitucionalidad 115/2018 y sus acumuladas y en la controversia constitucional 30/2019, donde se impugnaron diversas reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Por otra parte, tampoco hay que olvidar que el Presidente de la República, en su faceta de Jefe de Estado, es el Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas y en su faceta de Jefe de Gobierno es la cabeza de la Administración Pública Federal, de manera que en ambos casos en nuestro país la Fuerza Armada Permanente y las Secretarías respectivas se encuentran subordinadas al poder civil.
Y por si todo lo anterior no fuera suficiente, hay que recordar que más allá de la innegable naturaleza civil de la Guardia Nacional plasmada en el artículo 21, fue el propio Poder Reformador de la Constitución que previó durante su arranque que la Guardia Nacional debía contar con una fuerte intervención de las Secretarías de Defensa y de Marina, así como de elementos de la Fuerza Armada Permanente para formar el nuevo cuerpo, como se dijo al inicio de esta exposición, de ello dan cuenta, específicamente, cuatro de los artículos Transitorios de las reformas al 26 de marzo de 2019. Veamos, en primer lugar, en el Segundo Transitorio se previó que la Guardia Nacional se conformará con elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval que determine en acuerdos de carácter general el Presidente de la República.
Al respecto, que cabe señalar que tampoco la integración de la guardia con elementos provenientes de la Policía Militar y Naval militariza la institución, puesto que el artículo Segundo Transitorio se eligió a los elementos más afines a la función policial y, además, en el proceso de reforma se dejó claro, en la comparecencia de 1° de febrero de 2019 ante el Senado de la República, específicamente en la participación del general secretario, que estos elementos tendrían que ser capacitados policialmente, específicamente en materia de proximidad social y la prevención del delito.
Así, en el artículo Noveno Transitorio de la Ley de la Guardia Nacional se prohibió, expresamente, que dichos elementos deben acreditar los cursos de capacitación que al efecto señale la Secretaría para obtener un certificado único policial. De hecho, se han reestructurado los planes y programas de estudio de los planteles de formación: Heroico Colegio Militar, Colegio del Aire y de la Escuela Militar de Sargentos y se ha implementado la licenciatura y la especialidad en seguridad pública.
De igual forma, en dicho transitorio, se facultó al Ejecutivo Federal para designar al titular del órgano de mando superior y a los integrantes de la instancia de coordinación operativa interinstitucional, formada por representantes de las Secretarías del ramo de Seguridad, Defensa y Marina, otro órgano donde se plasma el esquema de colaboración que el decreto regula.
Por su parte, el artículo Tercero, que regula los derechos de los elementos que comisionan a la Guardia Nacional, se ordena que aquellos elementos, así como otros elementos de mando y servicios de apoyo de la Fuerza Armada Permanente, que sean asignados a la Guardia Nacional, conserven su rango y prestaciones.
Al respecto, es importante destacar que ni el artículo Segundo ni el Tercero Transitorio dicen algo sobre la exclusión del fuero militar para los elementos que integren la Guardia Nacional. No hay instrucción en este sentido.
Finalmente, están los artículos Quinto y Sexto Transitorios, el primero de ellos faculta al Presidente de la República, donde los nueve años siguientes para disponer de la Fuerza Armada Permanente en tareas de seguridad pública, de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. Se trata de una autorización provisional que va ligada a la puesta en marcha de la Guardia Nacional, precepto que ya se ha interpretado por este Tribunal Pleno en la controversia constitucional 90/2020.
Por su parte, el Sexto Transitorio dispone que para la conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional, las Secretarías de los ramos de Defensa Nacional y Marina participarán, conforme a la ley, con el ramo de seguridad nacional en los ejes esquemáticos, el establecimiento de su estructura jerárquica, sus regímenes de disciplina, de cumplimiento, de responsabilidades, tareas y servicios, instrumentación de las normas de ingreso, educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones, que podrán estar homologados, en lo conducente, a las disposiciones aplicables en el ámbito de Fuerza Armada permanente.
A este respecto, es importante destacar que en la minuta enviada por la Cámara de Diputados al Senado se preveía una redacción muy similar que regulaba la intervención de la Secretaría de la Defensa Nacional con una vocación permanente y formaba parte del texto del artículo 21. El contenido esencial de este precepto fue trasladado al Sexto Transitorio y ahora está ligado a la puesta en marcha de la Guardia Nacional, lo cual demuestra que no desapareció la intervención del Secretario de la Defensa, sino se amplió a la Secretaría de Marina y se condicionó al término en que la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implementación territorial.
Del decreto de reformas de diecinueve, se desprende que la naturaleza civil que ordena el 21 constitucional, no se altera con la participación de las Secretarías de Defensa y Marina en la conformación y control de la Guardia Nacional o en la adopción de una disciplina homóloga a la militar, mientras la finalidad y el entrenamiento sean acordes al parámetro interamericano.
Por el contrario, del régimen transitorio, el cual el proyecto concede, a nuestro juicio, un peso menor o secundario, se desprende que su implementación pasa, necesariamente, por tales Secretarías, preceptos que, como he dicho, inevitablemente deben ser interpretados sistemáticamente, pues también forman parte de la Constitución.
La puesta en marcha de una institución del tamaño de la Guardia Nacional demanda una enorme cantidad de recursos presupuestales, que tienen su origen en diversas secretarías, recursos administrativos, materiales y humanos, así como de complicados —sí— ejercicios de ingeniería administrativa, civil y logística.
Armar una institución de este tamaño a partir de cero sería prácticamente imposible sin el apoyo y la experiencia de una institución como la Secretaría de la Defensa Nacional, pues ello pasa por la implementación de sistemas operativos, logísticos de adiestramiento y de administración que serían imposibles de concretar en una institución nueva sin ningún tipo de apoyo.
Por ello, la idea que el proyecto quiere plantear de que una Guardia Nacional químicamente pura, ajena a cualquier elemento militar, desde mi punto de vista, no es sostenible a la luz del Texto Constitucional, pues una interpretación sistemática del artículo 21 en relación con los artículos transitorios del decreto de 2019 permiten desprender una conclusión en sentido contrario.
Es cierto que en ocasiones los trabajos legislativos puedan dar luz sobre el significado de una determinada disposición constitucional; sin embargo, para que tales argumentos puedan ser considerados, es necesario que de dicho proceso se desprenda una intención clara del órgano legislativo y que, además, tal intención sea consistente o compatible con los significados que razonablemente admite el texto a interpretar, no es válido, por tanto, pretender a atribuir a un texto normativo, menos aún a la Constitución General, un significado restrictivo que no se desprende de su literalidad si tal interpretación apoyada en una supuesta intención legislativa no se extrae clara y expresamente de las discusiones parlamentarias.
El hecho de que el Texto Constitucional finalmente aprobado no coincida en sus términos con la iniciativa original o con los dictámenes que se formaron en el curso del procedimiento legislativo, no implica necesariamente que se haya adoptado una visión totalmente contraria, opuesta o completamente antitética, el texto simplemente refleja la reforma que fue posible construir a partir de ciertos consensos básicos los cuales tienen que leerse en su integridad incluyendo a los artículos transitorios.
En síntesis, ni de la teleología del texto aprobado del artículo 21 constitucional interpretado a la luz de la doctrina de la Corte Interamericana ni del régimen transitorio de la reforma constitucional de diecinueve ni mucho menos del proceso legislativo, se desprende que la intención final del Poder Reformador de la Constitución hubiese sido proscribir cualquier participación de las Secretarías de Defensa y de Marina en el control operativo o administrativo de la Guardia Nacional.
Podrá gustarnos o no esta conclusión, podremos tener opiniones criterios o ideologías distintas, pero lo que no podemos hacer es tratar de hacer decir a la Constitución cosas que no dice a partir de lo que no se dijo en el texto finalmente aprobado. Nuestra tarea como Tribunal Constitucional es interpretar el Texto Constitucional de manera sistemática, no construir el significado del Texto Constitucional a partir de lo que no quedó, menos aun cuando esta interpretación choca con la teleología del artículo 21 y con el contenido expreso de los artículos transitorios.
El proyecto en realidad no nos ofrece una interpretación del Texto Constitucional, sino un nuevo texto que deriva exclusivamente de algunas expresiones expuestas durante el proceso deliberativo y que se identifican puntualmente con los argumentos de la minoría parlamentaria demandante.
Finalmente y en adición a las razones antes expuestas, me aparto del parámetro que propone el proyecto en este apartado por lo siguiente: cuando se termina de leer el parámetro de regularidad que nos propone el proyecto, queda la impresión de que el mayor problema y la causa de inseguridad en nuestro país es la intervención de las Fuerzas Armadas en materia de seguridad pública, no coincido con esta lectura pues pierde de vista que el origen de la Guardia Nacional se encuentra en realidad en el enorme desafío en materia de seguridad pública que enfrenta el Estado Mexicano ante una delincuencia organizada, exacerbada, multiplicada por la penetración del poder civil y de los cuerpos de seguridad pública, al grado que quien formó parte del CISEN y, posteriormente, dirigió la coordinación de inteligencia para la prevención de la recién formada Policía Federal Preventiva, la Agencia Federal de Investigación de la PGR y la Secretaría de la Seguridad Pública a lo largo de tres sexenios presidenciales, acaba de ser condenado con cinco cargos relacionados con el crimen organizado y el tráfico de drogas hacia los Estados Unidos de América.
Todos los esfuerzos realizados por el Estado Mexicano, desde la creación de la Policía Federal Preventiva en 1999, la Agencia Federal de Investigaciones en 2001, la Policía Federal en 2009 hasta su extinción en 2019, se encuentran marcados por la existencia probada de la pertenencia al crimen organizado de su más alto mando, quien tuvo la misión de estructurar dichas instituciones desde su inicio y, además, quien designó durante décadas a sus más altos cargos. Las cúpulas de estas fuerzas policiales quedaron marcadas por los montajes, la alianza con el crimen organizado y la simulación; la incorporación de esta policía a la Secretaría de Gobernación no pudo transformar una institución policial penetrada de origen.
La Guardia Nacional se crea, pues, para romper con una institución policial viciada que tuvo dos procesos no exitosos de reestructuración y, en esencia, para generar una desvinculación del aparato institucional con el crimen organizado, el énfasis en su creación se encuentra en tratar de no repetir los errores del pasado que llevaron a la necesidad de prescindir de un cuerpo policial con tan sólo veinte años de existencia y no como parece desprenderse del proyecto en combatir la presencia de las Fuerzas Armadas en la vida pública.
Recapitulando: no estoy de acuerdo con el parámetro de control constitucional planteado por el proyecto, por lo siguiente.
Primero. Pretende encontrar conexión entre dos instituciones que responden a momentos históricos distintos y que sólo comparten el nombre.
Segundo. La teología de la naturaleza civil de la Guardia Nacional, prevista en el artículo 21 constitucional, acorde con la jurisprudencia interamericana está en la finalidad y en el entrenamiento, no en la disciplina militar o en la inscripción de dicho cuerpo a órganos de gobierno con vocación militar o bien en el hecho que tengan una relación de carácter auxiliar o complementaria a las fuerzas armadas.
Tercero. La participación de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina en la conformación de la Guardia Nacional, en un esquema de colaboración entre órganos de la administración pública federal, es acorde con la libertad de configuración que se ha reconocido en precedentes por este Tribunal Constitucional.
Cuarto. El proyecto no pone énfasis suficientes en los cuatro artículos transitorios que regulan una participación relevante de las Secretarías de la Defensa y de la Marina, en colaboración con la Secretaría de Seguridad Pública para la puesta en marcha de la Guardia Nacional.
Quinto. Parte, además, de una lectura sesgada de la Constitución General que pretende derivar conclusiones sobre lo que se dejó de decir en el proceso legislativo.
Y sexto. En mi opinión, la Guardia Nacional es una institución civil, porque tanto sus tanto sus objetivos como las características de su entrenamiento están claramente señalados en el artículo 21 constitucional, así como en los artículos transitorios que prevén una colaboración importante de las Secretarías de la Defensa Nacional y Marina y de la Fuerza Armada Permanente para su puesta en marcha que no altera el parámetro interamericano. Por estas razones, estoy en contra del proyecto. Gracias, Presidenta.
SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA: Gracias. ¿Alguien más quiere hacer uso de la palabra? Yo, en primer lugar, quiero felicitar al Ministro González Alcántara, creo que el proyecto se desarrolla bastante lógico, bastante fundado, con una investigación exhaustiva al margen que podamos compartirlo o no, es un excelente proyecto y quiero felicitarlo a él y a su equipo.
Yo estoy de acuerdo en que, precisamente, el artículo 21 constitucional prevé a la Guardia Nacional como una institución de seguridad pública con carácter civil y que dicha intención se reiteró en la materia, la última reforma, en el sentido de establecer en el artículo 21 constitucional, que será una institución policial de carácter civil, así como que estará adscrita a la Secretaría del ramo de Seguridad Pública.
En este sentido, considero que nuestra Constitución es acorde precisamente con los parámetros que ha determinado la Corte Interamericana de Derechos Humanos y diversos organismos internacionales. Específicamente, es importante distinguir entre seguridad pública y seguridad nacional. En eso, creo que es una distinción fundamental.
Actualmente, a nivel internacional, se habla del concepto de seguridad ciudadana, que usted recoge en su proyecto, y que en el cual, desde la perspectiva de los derechos humanos, abarca no sólo la lucha contra la delincuencia, sino como crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas. Este concepto de seguridad ciudadana, pone énfasis en el desarrollo de las labores de prevención y control de los factores que generan violencia e inseguridad en tareas meramente represivas o reactivas ante hechos consumados.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el concepto de seguridad ciudadana es el más adecuado para el abordaje de los problemas de criminalidad y violencia desde una perspectiva de derechos humanos, en lugar de los conceptos de seguridad pública, seguridad humana, orden público, etcétera. Y la preferencia por el concepto de seguridad ciudadana, se debe a su enfoque en la construcción de mayores niveles de ciudadanía democrática, con la persona humana como objetivo central de las políticas, a diferencia de la seguridad del Estado o el de determinado orden político. En este mismo sentido, se ha pronunciado —como ya lo comenté— tanto la Comisión como la Corte Interamericana.
También la Corte ha sostenido —la Interamericana de Derechos Humanos—, que a la luz de las obligaciones establecidas en los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, los Estados deben garantizar la seguridad y mantener el orden público, así como perseguir los delitos cometidos en su jurisdicción.
No obstante, al realizar esta tarea, los Estados deben actuar en todo momento dentro de los límites y conforme a los procedimientos que permiten preservar tanto la seguridad pública, como los derechos humanos.
En distintas ocasiones se ha referido a la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana y ha destacado que la alta presencia militar acompañada de intervención de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad ciudadana, puede implicar la introducción de un riesgo para los derechos humanos. Y dicho riesgo estriba precisamente en que el entrenamiento que reciben tales corporaciones están dirigidas a derrotar al enemigo, mientras que la instrucción que es propia de los entes policiales consiste en la protección y control de civiles.
Y, en este sentido, la Corte ha afirmado que la regla general apunta a que las funciones de seguridad ciudadana deben estar reservadas a la policía civil. Aun con ello, existe la posibilidad de que muy excepcionalmente las Fuerzas Armadas intervengan en tareas de seguridad, los Estados partes de la Comisión podrán desplegar a las Fuerzas Armadas para desempeñar tareas ajenas a las propiamente relacionadas con conflictos armados. Por eso insisto, que aquí está la diferencia entre seguridad ciudadana y seguridad nacional; sin embargo, este empleo debe limitarse al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad para enfrentar situaciones de criminalidad o violencia interna.
La Corte Interamericana —como lo mencionó el Ministro Zaldívar—, ha establecido criterios en relación a la estricta proporcionalidad, excepcionalidad y debida diligencia en la salvaguarda de las garantías convencionales, dado que el régimen propio de las Fuerzas Armadas no se concilia con las funciones propias de las autoridades civiles.
Y nos dice que esta función debe ajustar su..., las Fuerzas Armadas deben ajustar su participación a las siguientes excepciones, que son prácticamente las que reproduce el acuerdo que de manera excepcional se analizó por esta Corte, y que consiste en que debe ser extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso.
Otra exigencia: subordinada y complementaria a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial.
Tercera, debe estar regulada mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia y, finalmente, fiscalizada por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.
Así se ha pronunciado la Corte Interamericana y en este mismo sentido se ha pronunciado el Comité de Derechos Humanos, particularmente haciendo referencia a la Guardia Nacional y ha establecido que la intervención de las Fuerzas Armadas debe estar restringidas a circunstancias excepcionales y con una duración limitada, conforme a protocolos claros y previamente establecidos bajo mecanismos de control civil y esquema de rendición de cuentas.
Desde mi punto de vista y, como lo he señalado ante este Tribunal al resolverse la controversia constitucional 90/2020 y la acción de inconstitucionalidad 63/2019 conforme a la literalidad del artículo 129 constitucional, así como la interpretación histórica y sistemática en relación con el 21 constitucional, es fundamental optar por un entendimiento estricto en el que las funciones de seguridad ciudadana son de la competencia exclusiva de autoridades civiles y que a las Fuerzas Armadas les corresponde una tarea claramente distinta, la seguridad nacional, tanto frente a amenazas internas como externas.
A mi juicio, la única excepción es precisamente el artículo Quinto Transitorio de la reforma constitucional de 26 de marzo de 2019, que habilitó al Ejecutivo a usar a las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad ciudadana durante el periodo de cinco años, ampliado posteriormente a nueve, pero estableciéndose en este mismo acuerdo que este auxilio se haría de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria conforme a los parámetros desarrollados por la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos. Entonces, yo en este sentido, estaría de acuerdo con el proyecto, me apartaría de algunas consideraciones, pero estoy de acuerdo con esta parte. Gracias. Tome votación, por favor.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señora Ministra Presidenta.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Apartándome algunas consideraciones, a favor del proyecto.
SEÑOR MINISTRO GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ: A favor del proyecto.
SEÑORA MINISTRA ESQUIVEL MOSSA: En contra.
SEÑORA MINISTRA ORTIZ AHLF: A favor del proyecto, en contra de consideraciones.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: A favor del proyecto, entiendo que solamente, al menos así lo vi yo, estamos iniciando el marco normativo, en el inciso primero de este marco normativo que está en tres apartados A, B y C, entiendo que vimos el A, nada más.
SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA: Los tres.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: ¿Los tres?
SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA: Se hizo referencia a los tres.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: Entonces, estoy de acuerdo con los tres.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: A favor del proyecto, separándome de consideraciones.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: En contra, anuncio voto particular.
SEÑORA MINISTRA RÍOS FARJAT: El párrafo 49 del proyecto dice: “parámetro de regularidad”, pero entiendo que el Ministro ponente lo ajustó a: “parámetro contextual”, lo cual, cambia drásticamente —para mí— la reflexión respecto a este punto, si es una reseña o es un parámetro contextual, yo estoy a favor de la propuesta.
SEÑOR MINISTRO LAYNEZ POTISEK: Con el proyecto.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: De acuerdo.
SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA PIÑA HERNÁNDEZ: Estoy de acuerdo, me separaría nada más de los párrafos 81, 86, 87 y 89.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Señora Ministra Presidenta, me permito informarle que existe mayoría de nueve votos a favor de la propuesta; el señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena, en contra de algunas consideraciones; la señora Ministra Ortiz Ahlf, en contra de consideraciones; el señor Ministro Pardo Rebolledo, en contra de consideraciones; y la señora Ministra Presidenta Piña Hernández, en contra de algunas consideraciones, en los párrafos 81, 86, 87, 88 y 89; con voto en contra de la señora Ministra Esquivel Mossa y del señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea, quien anuncia un voto particular.
SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA: Gracias. ENTONCES, QUEDARÍA EN ESOS TÉRMINOS ESTE PRIMER APARTADO.
Y pasaríamos al segundo subapartado, que correspondería ya al análisis del decreto impugnado. Este apartado contiene una serie de argumentos de las accionantes del contenido del decreto. Si gusta usted hacer.
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