Sesión del pleno del lunes 17 de abril de 2023...
SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA: Ministra Yasmín Esquivel.
En el artículo 89 de nuestra Constitución, se le otorga al Poder Ejecutivo Federal, en el ámbito de competencias y atribuciones, para que gobierne el Estado Mexicano. Dentro de esa competencia y responsabilidad, se encuentra la que corresponde a la segurida pública, al prever en su fracción VII de dicho artículo, que el titular del Poder Ejecutivo Federal tiene la atribución de disponer de la Guardia Nacional en los términos que señale la ley, lo cual es fundamental para asegurar la liberad, la paz, el bienestar de toda la población dentro del territorio nacional.
Conforme al artículo 21 constitucional, la seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y de los municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir en la generación y preservación del orden público y la paz social, y comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos. Al resolver el presente asunto, me parece que debemos tener presente que lo que la ciudadanía nos exige a los poderes de la Unión, es que asumamos en nuestros respectivos ámbitos de competencia, la gran responsabilidad de garantizar que se cumpla con lo que la Constitución ordena, para que las personas puedan salir y volver a sus hogares con la tranquilidad de que no serán víctimas de un delito.
Por otra parte, me parece necesario recordar a este Tribunal Pleno, que por unanimidad de votos el pasado 23 de mayo de 2022, al resolver la acción de inconstitucionalidad 115/2018 y sus acumuladas, al analizar la impugnación de diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se generó un criterio obligatorio por la votación alcanzada en sus párrafos 172 a 178, el cual si bien se refería a otros preceptos de esta ley, considero que sus premisas son fundamentales para examinar el caso que nos ocupa.
En dicho precedente, este Tribunal Pleno determinó que en el Texto Constitucional no se advertía alguna prohibición para distribuir las atribuciones relacionadas con la materias de seguridad nacional y seguridad pública en una secretaría de Estado, sino por el contrario, existía una amplia libertad de configuración legislativa para la asignación de los recursos y asuntos del orden administrativo entre dichas secretarías en materia de seguridad nacional y seguridad pública, pues de conformidad con los artículos 73, fracción XXIX M, 89, fracción VI y 90 de la Constitución General, es facultad del Congreso de la Unión expedir las leyes en la materia de seguridad nacional y del Ejecutivo Federal preservarla en los términos de la ley respectiva.
Aunado a esto, se precisó en dicha ejecutoria por el Tribunal Pleno, que al no existir entonces una disposición constitucional expresa, que establezca un parámetro para la regulación de la materia en cuestión, operaba una amplia libertad de configuración legislativa a favor del Congreso de la Unión, para ejercer y determinar la organización de la Administración Pública Federal.
Inclusive, en la ejecutoria se especificó que esta Suprema Corte con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador en determinados campos, como la organización administrativa del Estado, ha reconocido que un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si este tipo de políticas son las mejores para el país o resultan ser las necesarias para afrontar las situaciones sociales que surjan.
De ahí que este Tribunal Pleno unánimemente concluyera en un punto que, considero, que es uno de los pronunciamientos más importantes que ha tenido este Tribunal Constitucional en los últimos años, pues marcó cuál es el papel de un sistema democrático en el cual este Alto Tribunal, este alto órgano jurisdiccional le corresponde juzgar, pero no gobernar; es decir, puede decidir conflictos, pero no interferir en el diseño de las políticas a seguir en determinadas materias.
Considero que ésta debe ser la premisa fundamental que debe orientar nuestra decisión en el presente asunto, en el cual de nueva cuenta analizamos la distribución de los asuntos de orden administrativo que le corresponden al Congreso de la Unión e implementarlos al Ejecutivo, criterio obligatorio que me parece necesario recordarlo textualmente como fue redactado en la ejecutoria, por lo que me permitiré leerlo: “Párrafo 176. La fuerza normativa de los principios democráticos y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos de Estado, y entre ellos el juzgador Constitucional, deben respetar la libertad de configuración con que cuentan los legisladores en el marco de sus atribuciones”. “Párrafo 177. Así, si dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del Juez Constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada”. Hasta aquí el pronunciamiento del Pleno.
En el caso que nos ocupa, el Congreso de la Unión hizo justamente lo que conforme a la Constitución le corresponde, es decir, distribuyó diversas competencias entre las dependencias de la Administración Pública Federal relacionadas con las responsabilidades que inciden en la materia de seguridad pública, dejando a cargo de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana la titularidad de la institución policial con mayor cobertura en nuestro territorio que es la Guardia Nacional.
Ahora bien, lo que genera la impugnación de las normas analizadas en este primer apartado, es esencialmente lo establecido en el décimo segundo párrafo del artículo 21 de la Constitución, el cual dispone: “que la ley determinará la estructura orgánica y de dirección de la Guardia Nacional, que estará adscrita a la Secretaría del ramo de Seguridad Pública que formulará la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, los respectivos programas, políticas y acciones”. En mi opinión, esta disposición constitucional ha sido plenamente respetada desde que se emitió la Ley de Guardia Nacional, en la medida que hasta la fecha su artículo 4o dispone lo siguiente: “La Guardia Nacional es una institución de seguridad pública de carácter civil, disciplinada y profesional, adscrita como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría”.
Es decir, dicha corporación es una institución policial que por virtud de su naturaleza desconcentrada forma parte de la estructura administrativa de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, pues la ley cuando utiliza la expresión: “Secretaría”, se refiere a esta dependencia en términos de la fracción VII, del artículo 2o de dicho ordenamiento. El significado jurídico que tiene la Guardia Nacional que esté adscrita como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, —es que nos proporciona—y el que nos proporciona el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual dispone que para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados, los cuales les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia, y eso no ha cambiado, la Guardia Nacional depende de la Secretaría y Protección Ciudadana.
Consecuentemente, mientras los más de cien mil elementos que actualmente conforman la Guardia Nacional pertenezcan a un órgano desconcentrado de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, ello implica que están jerárquicamente subordinados a ella en términos de lo que disponga su propia ley, pues este tipo de órganos desconcentrados tienen como característica esencial que si bien se les asignan competencias específicas con libertad de acción y decisión, de cualquier forma se mantienen sujetos a un poder central, en este caso al de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana que es quien elabora la política, el desarrollo, la orientación de la Guardia Nacional a través de la formulación de una Estrategia Nacional de Seguridad Pública, así como de los respectivos programas, políticas y acciones.
Como todos sabemos, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública nace de una colaboración de Poderes en la que los representantes de las 32 Entidades Federativas del Senado de la República aprueban o desaprueban la propuesta y resultados de dicha estrategia en términos del último párrafo del artículo 69 de la Constitución General, el que dispone que en el primer año de su mandato, en la apertura del Segundo Período Ordinario de Sesiones del Congreso, el Presidente de la República presentaráante la Cámara de Senadores —para su aprobación— la Estrategia Nacional de Seguridad Pública e informará anualmente sobre el estado que guarda la misma. Por otra parte, nuestra misma Constitución General, en las fracciones IV y IX del artículo 76, — también de la Constitución General— en las cuales se prevé que al Senado de la República le corresponde analizar y aprobar el Informe Anual que el Ejecutivo Federal presente sobre las actividades de la Guardia Nacional, así como analizar y aprobar la Estrategia Nacional de Seguridad Pública previa comparecencia de la titular de la Secretaría del ramo; es decir, de la persona que estará a cargo de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana.
A este respecto, conviene destacar la importancia de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública que elabora la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, y para ello nada mejor que expresarlo en los términos del respectivo Dictamen de la Cámara de Senadores del 3 de diciembre de 2013, en el que se expuso lo siguiente: la reforma constitucional al que se le dictamina prevé la ratificación por parte del Senado de la República de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, la Seguridad Pública es quizá la demanda más sentida de la sociedad mexicana, es también —sin duda— la primera obligación del Estado, sin un ambiente social sano se dificulta el desarrollo integral de cualquier aspecto colectivo; por tal razón, se prevé a nivel constitucional la existencia de una Estrategia Nacional de Seguridad Pública herramienta fundamental del Estado Mexicano, en la que habrán de contenerse las líneas de acción más importantes para lograr la adecuada interacción y colaboración entre las instancias de los tres distintos Órdenes de Gobierno que permitan la instrumentación de medidas que se traduzcan en beneficio para los mexicanos.
De lo anterior, se deduce que la responsable sobre la Guardia Nacional es la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, y lo ejerce a través de la elaboración de dicha Estrategia Nacional, la cual, a su vez, se desarrolla en diversos programas aplicables en todo el país, los cuales, al ser promulgados por el Presidente de la República, deben seguirse obligatoriamente por todas las autoridades que participan en materia de seguridad pública.
Esta responsabilidad de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana se deduce, no sólo de la Constitución y la Ley de Guardia Nacional que rige a esta corporación policíaca, también de una serie de atribuciones plasmada en el artículo 30 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de las cuales vale la pena destacar las contenidas en la fracción I y III. La primera de ellas le confiere a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, la facultad de formular la estrategia nacional de seguridad, así como la propuesta del Programa Nacional de Seguridad Pública y ejecutar, en el marco de sus atribuciones, las políticas, los programas, las acciones, así como el programa sectorial correspondiente, con el fin de coadyuvar a la prevención del delito, proteger a la población ante todo tipo de amenazas y riesgos, con plena sujeción a los derechos humanos y libertades fundamentales, salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden público y la paz, y proponer al Ejecutivo Federal la política criminal y la congruencia de ésta, entre las diferentes dependencias de la administración pública federal. Por su parte, la fracción III le otorga a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, la facultad de organizar, dirigir, supervisar las instituciones de seguridad pública bajo su adscripción, con plena sujeción a los derechos humanos y libertades fundamentales, en coordinación con las dependencias competentes y conforme las disposiciones jurídicas aplicables; por tanto, considero que es innegable que, bajo la figura jurídica de la desconcentración administrativa, se ha dado cumplimiento irrestricto a lo que dispone el décimo segundo párrafo del artículo 21 de la Constitución, el cual ordenó la adscripción de la Guardia Nacional a la secretaría del ramo, que corresponde a la seguridad pública y que, en el caso, es la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Lo anterior, tampoco hace nugatorio o vacía de contenido la Norma Constitucional citada, como afirma el proyecto, por la sola circunstancia de que otra Secretaría de Estado, concretamente la Defensa Nacional, ejerce el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional, pues ese control está delimitado y debe ser ejercido en el marco de la estrategia nacional de seguridad pública y de los programas derivados de ella, cuyo diseño no está a cargo de la SEDENA, pues, como hemos visto, la elaboración de la estrategia compete a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, instrumento cuyo contenido y aplicación es vigilado y, en su caso, aprobado por el Senado de la República, Secretaría de Estado que, además, es quien propone los programas derivados de tal estrategia y que promulga el Presidente de la República. En este sentido, me parece que no podemos deducir que por el hecho de que la SEDENA sea la que tenga a su cargo el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional, ello coloque a esa institución como la responsable de la seguridad pública, pues si la estrategia nacional que deberá seguirse en materia de seguridad pública y los programas respectivos quedaron sujetos a lo que proponga otra dependencia del Ejecutivo Federal, concretamente la de seguridad y protección ciudadana y, más aún, por el Senado de la República, ante quien la persona titular de esta secretaría rinde cuentas como lo ordena la Constitución, quien emite la estrategia y programas sobre cómo y en qué condiciones se deberán llevar a cabo los operativos y, además, quien emite los programas generales de acción, conforme los cuales deberá aplicarse el personal y el presupuesto respectivo, es la Secretaría de Estado que, finalmente, tiene la responsabilidad de rendir cuentas ante el Senado, de la efectividad de esa gestión, por ser quien diseñó las políticas, conforme a las cuales actuaron los participantes en ellas y, en este caso, es seguridad pública y protección ciudadana, pues es quien, constitucionalmente, tiene la obligación de comparecer al Senado a informar los resultados obtenidos.
Y, a mayor abundamiento, es pertinente precisar que el 5 de diciembre de 2022 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los decretos del Poder Ejecutivo Federal, mediante los cuales se aprobaron dos instrumentos fundamentales, conforme los cuales deberá actuar como apoyo la SEDENA y los demás participantes en tareas de seguridad pública estatales y municipales, y que fueron elaborados por la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, en los que se establecen las directrices que habrán de seguirse para el combate a la delincuencia, que son el Programa Nacional de Seguridad Pública y el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, ambos aplicables para los períodos 2022 y 2024.
Por tanto, es incuestionable que la intervención de la Secretaría de la Defensa Nacional en Materia de Seguridad Pública se lleva a cabo bajo las directrices que señala la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, quien resulta ser la responsable que programa las líneas de acción y el personal de la SEDENA sólo el órgano que ajusta su actuación a los criterios que dicha secretaría, fija.
En estas condiciones, no coincido con la propuesta de invalidez que nos plantea el proyecto, porque, para mí, es claro que quien diseña la estrategia a seguir, es quien tiene el indisputable mando a través de los actos de gobierno plasmados en el instrumento estratégico y en los diversos programas de seguridad pública, sin que su responsabilidad se traslade a quien sólo ejecuta lo dispuesto en esos documentos, que en este caso es la SEDENA, a quien le corresponde únicamente cumplir con lo aprobado por el Senado de la República, propuesta de la persona titular de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, cuyos Senadores revisan en forma directa su actuación, tanto de esta secretaría como de la Guardia Nacional que está a su cargo como órgano desconcentrado.
Sobre esta base, considero que la Guardia Nacional, legal, formal y materialmente, sigue estando a cargo de la Secretaría de Protección Ciudadana, porque será ella quien determine, y no la SEDENA o alguien más, el rumbo de la política del Estado Mexicano para abatir el alto índice de delincuencia que nos aqueja, y eso es lo que dice el Texto Constitucional y lo que se hace por los responsables.
Esta tarea, sin duda, demanda la participación de todos los recursos humanos y materiales posibles para lograr la paz, como lo clama la sociedad, a la que considero, debemos darle soluciones urgentes, permitiendo que los responsables de ello, que son los Poderes Legislativo y Ejecutivo, coordinen la participación de las diversas dependencias involucradas; como en el caso, la SEDENA tiene la experiencia, la disciplina para garantizar la protección de la integridad y bienes de las personas y cumplir con una función principal del Estado Mexicano, como es la de garantizar la generación y preservación del orden público y la paz social.
Utilizar toda la fuerza disponible del Estado para estos fines, no es militarizar el Poder Público, ni tampoco militarizar el país, sino poner al servicio de la sociedad todas las capacidades de respuesta en contra del crimen organizado que cada día adquiere formas más sofisticadas en sus conductas y, por otro lado, el Estado Mexicano debe aprovechar sus fortalezas, su infraestructura operativa y logística, administrativa y de adiestramiento, que debemos utilizar y optimizar, no tan sólo aquellos que se encuentran en una secretaría, sino en toda la Administración Pública, federal, estatal y municipal. La participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública no es un acto de militarización, es una actividad que se encuentra constitucional y convencionalmente permitida bajo ciertos criterios.
Desde hace veintisiete años este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 1/1996, ya realizó pronunciamientos en torno a la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, como una respuesta a la sofisticación de la delincuencia organizada, para lo cual, debe articularse en su contra a todas las autoridades, resaltando como un hecho notorio la aplicación importante de recursos a los cuerpos castrenses, inversión que no podría justificarse si la mayor parte del tiempo permanecieran inactivos en el interior de sus instalaciones.
Por la gravedad de esos fenómenos, debe prevenirse una articulación eficiente con las Fuerzas Armadas a fin de que puedan coadyuvar para superar esas situaciones que atentan contra la seguridad interior, así se señaló en este precedente 1/1996.
Recientemente, el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 6/2018, precisó que la problemática constitucional sobre el uso de militares en tareas de seguridad pública se debe analizar desde las competencias constitucionales conferidas a las instituciones y no respecto de que ningún militar pueda participar por definición en tareas distintas a la guerra o a la disciplina castrense. Y, por otra parte, la propia Corte Interamericana ha sido sensible con relación al tema de la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública —como ya se ha señalado aquí—.
En el párrafo 178, del “Caso Alvarado Espinoza y otros Vs México”, ha reconocido la grave amenaza que representa, no sólo para los Estados que la sufren, sino para la comunidad internacional, la naturaleza y complejidad del crimen organizado en sus distintas formas, toda vez que atenta contra la seguridad, estabilidad y gobernabilidad democrática, obstaculiza el desarrollo e impide la vigencia de los derechos humanos de las personas sujetas a la jurisdicción de los Estados.
Luego, en el párrafo 182, la Corte Interamericana fue enfática de conformidad con la Convención Americana en el empleo de las Fuerzas Armadas por los Estados, en el combate al crimen organizado, y que si bien el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles; sin embargo, se admite el empleo de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad.
Por todo esto, hoy atendamos el reclamo de la población, de esta población en todos los rincones de nuestro país en que se exige seguridad y vivir en paz. Sin duda alguna, el apoyo a la Guardia Nacional por parte de las instituciones a las que más confianza tiene la sociedad, que es la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina, son indispensables para salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir en la generación y preservación del orden público y la paz social, no tan sólo internamente, sino también respecto de los objetivos de colaboración a nivel internacional. Hagámoslo por México. Es cuanto, Ministra Presidenta.
SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA: Gracias. Tengo apuntados aquí a la Ministra Loretta, al Ministro Aguilar y luego, al Ministro Laynez, y dado lo avanzado de la hora y por el tiempo que se están llevando las intervenciones, yo creo que voy a levantar la sesión y empezamos... y mañana continuaríamos...
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: ¿Me podría anotar para mañana, señora Presidenta, por favor?
SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA: Sí, cómo no. Para no cortar alguno en su exposición.
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