El pasado 17 de junio, el Senador Francisco Arroyo Vieyra, preentó al pleno de la Comisión Permanente la siguiente:
Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se modifica y adiciona un segundo párrafo al artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Fue turnanda para su dictamen correspondiente a
LAS COMISIONES UNIDAS DE SEGURIDAD PÚBLICA; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, PRIMERA DE LA CÁMARA DE SENADORES.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
I.-La seguridad pública de acuerdo con los párrafos noveno y décimo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; establecen, que es una función a cargo de los tres niveles de gobierno, el federal, el estatal y el municipal; en las respectivas competencias que la propia Constitución establece. Por ende, es obligación del Estado Mexicano velar por la seguridad pública de los gobernados, por lo que éste debe organizarse en base a un Sistema Nacional de Colaboración y Coordinación entre las instituciones de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, a fin de salvaguardar la integridad y derechos de las personas para preservar las libertades, el orden y la paz públicos; a través de la prevención del delito, la investigación y persecución de los delincuentes; así como, la sanción de las infracciones administrativas; todo ello para hacer efectiva la seguridad pública.
II.- La seguridad pública, comprende entonces como una de sus funciones, la prevención del delito; la cual abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, económico, político, administrativo y cultural, que promuevan y protejan el derecho que tienen las personas en su seguridad física y emocional; así como, en la propiedad y posesión de sus bienes; siendo su principal objetivo, formar lazos de colaboración entre la autoridad y la sociedad civil; para con ello, impulsar su mayor participación en la formulación y ejecución de acciones de prevención y fomento de la cultura de legalidad.
III.- En ese orden de ideas al ser la prevención del delito una responsabilidad del Estado Mexicano, es a éste a quién le corresponde garantizar su prestación en forma regular, continua y eficiente; la cual se lleva a cabo en forma directa o indirecta; es decir, por autoridades públicas o por los particulares como auxiliares de la función de seguridad pública; reservándose para sí, la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación cuando ésta se otorga por parte de los particulares, de modo tal que la colaboración de las empresas de seguridad privada, se presenta como una forma que busca directamente la satisfacción de intereses particulares de quiénes contratan sus servicios; por ello, la “seguridad privada” se encuentra contenida en el ámbito de la “seguridad pública”, pues constituye un mecanismo auxiliar del Estado en su finalidad social de preservar el orden público y la protección de los derechos de los habitantes de nuestro País.
IV.- Las empresas de seguridad privada junto con las instituciones de seguridad pública; forman parte de un sistema de seguridad pública; por ello, la seguridad pública y privada son dos expresiones de una misma actividad; y, por lo cual el Estado Mexicano permite a los particulares prestar servicios de seguridad; protección; vigilancia o custodia de personas, lugares, establecimientos, bienes o valores, incluido su traslado; en los que la seguridad es contratada y ofrecida por los propios particulares; por ello, resulta ser una actividad de carácter privado, mercantil, con actitud disuasiva, no de respuesta directa; su actuación de prevención, se circunscribe a los bienes o patrimonio de las personas o a las personas mismas. Una falsa concepción de la seguridad privada, la ubica como una actividad limitada al simple guardia de vigilancia y protección; sin embargo, su ámbito se circunscribe en la administración de riesgos y prevención de pérdidas, que se traduce en actividades como seguridad intramuros, control de accesos, monitoreo de alarmas, servicios de localización vía satelital, custodia de mercancías, protección a ejecutivos, traslado de valores, mapeo del delito, sistemas de circuito cerrado de televisión, sistemas sofisticados de alarmas y vigilancia, tecnología de pins y chips, tours virtuales on-line sobre técnicas para un “diseño seguro” de residencias y locales comerciales, tecnología de reconocimiento facial y ocular, software para la detección de programas espías o publicitarios; avances tecnológicos que colaboran en la protección contra pérdidas, en la identificación de infractores y en la reducción de oportunidades para delinquir. En consecuencia, la seguridad privada participa en acciones de prevención del delito (puesto que su actividad es de administración de riesgos y prevención de pérdidas) y, sólo como auxiliar en la función de seguridad pública, nunca en investigación y persecución de delitos o en la sanción de infracciones administrativas al estar impedidos por la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para ejercer dichas funciones, que sólo competen a las autoridades de seguridad pública de los tres niveles de gobierno del Estado Mexicano.
I.-La seguridad pública de acuerdo con los párrafos noveno y décimo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; establecen, que es una función a cargo de los tres niveles de gobierno, el federal, el estatal y el municipal; en las respectivas competencias que la propia Constitución establece. Por ende, es obligación del Estado Mexicano velar por la seguridad pública de los gobernados, por lo que éste debe organizarse en base a un Sistema Nacional de Colaboración y Coordinación entre las instituciones de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, a fin de salvaguardar la integridad y derechos de las personas para preservar las libertades, el orden y la paz públicos; a través de la prevención del delito, la investigación y persecución de los delincuentes; así como, la sanción de las infracciones administrativas; todo ello para hacer efectiva la seguridad pública.
II.- La seguridad pública, comprende entonces como una de sus funciones, la prevención del delito; la cual abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, económico, político, administrativo y cultural, que promuevan y protejan el derecho que tienen las personas en su seguridad física y emocional; así como, en la propiedad y posesión de sus bienes; siendo su principal objetivo, formar lazos de colaboración entre la autoridad y la sociedad civil; para con ello, impulsar su mayor participación en la formulación y ejecución de acciones de prevención y fomento de la cultura de legalidad.
III.- En ese orden de ideas al ser la prevención del delito una responsabilidad del Estado Mexicano, es a éste a quién le corresponde garantizar su prestación en forma regular, continua y eficiente; la cual se lleva a cabo en forma directa o indirecta; es decir, por autoridades públicas o por los particulares como auxiliares de la función de seguridad pública; reservándose para sí, la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación cuando ésta se otorga por parte de los particulares, de modo tal que la colaboración de las empresas de seguridad privada, se presenta como una forma que busca directamente la satisfacción de intereses particulares de quiénes contratan sus servicios; por ello, la “seguridad privada” se encuentra contenida en el ámbito de la “seguridad pública”, pues constituye un mecanismo auxiliar del Estado en su finalidad social de preservar el orden público y la protección de los derechos de los habitantes de nuestro País.
IV.- Las empresas de seguridad privada junto con las instituciones de seguridad pública; forman parte de un sistema de seguridad pública; por ello, la seguridad pública y privada son dos expresiones de una misma actividad; y, por lo cual el Estado Mexicano permite a los particulares prestar servicios de seguridad; protección; vigilancia o custodia de personas, lugares, establecimientos, bienes o valores, incluido su traslado; en los que la seguridad es contratada y ofrecida por los propios particulares; por ello, resulta ser una actividad de carácter privado, mercantil, con actitud disuasiva, no de respuesta directa; su actuación de prevención, se circunscribe a los bienes o patrimonio de las personas o a las personas mismas. Una falsa concepción de la seguridad privada, la ubica como una actividad limitada al simple guardia de vigilancia y protección; sin embargo, su ámbito se circunscribe en la administración de riesgos y prevención de pérdidas, que se traduce en actividades como seguridad intramuros, control de accesos, monitoreo de alarmas, servicios de localización vía satelital, custodia de mercancías, protección a ejecutivos, traslado de valores, mapeo del delito, sistemas de circuito cerrado de televisión, sistemas sofisticados de alarmas y vigilancia, tecnología de pins y chips, tours virtuales on-line sobre técnicas para un “diseño seguro” de residencias y locales comerciales, tecnología de reconocimiento facial y ocular, software para la detección de programas espías o publicitarios; avances tecnológicos que colaboran en la protección contra pérdidas, en la identificación de infractores y en la reducción de oportunidades para delinquir. En consecuencia, la seguridad privada participa en acciones de prevención del delito (puesto que su actividad es de administración de riesgos y prevención de pérdidas) y, sólo como auxiliar en la función de seguridad pública, nunca en investigación y persecución de delitos o en la sanción de infracciones administrativas al estar impedidos por la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para ejercer dichas funciones, que sólo competen a las autoridades de seguridad pública de los tres niveles de gobierno del Estado Mexicano.
V.- Luego entonces, la prestación de servicios de seguridad privada como auxiliar de la seguridad pública en su función de prevención del delito, es un factor importante y estratégico que en general no ha sido estudiado y cuya relación con los tres niveles de gobierno del Estado Mexicano no ha sido clara; e incluso, está mal percibida, o bien, no es comprendida correctamente; por lo cual se le excluye de las grandes cooperaciones para la seguridad. En muchas ocasiones, esto ha provocado que los profesionales en la prestación de este tipo de servicios, actúen aisladamente o en esfuerzos fragmentados que generan sospechas, sobre su verdadera motivación, al tiempo que expanden la ignorancia sobre sus legítimas preocupaciones en relación con el delito y el impacto del mismo; cuando lo que se debe hacer es integrar sus capacidades en un proceso general de prevención del delito (diagnóstico del problema, monitoreo, evaluación, etc.); así como, su “know-how” acerca de las modalidades y alcances, que han experimentado respecto al problema de la delincuencia; esto es, buscar que contribuyan a enriquecer y hacer más eficaces las políticas públicas de prevención del delito en el marco del Estado de Derecho.
VI.- Ahora bien, para comprender la forma en que está regulado el sector de servicios de seguridad a cargo de particulares, es importante señalar que por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 31 de diciembre de 1994, se adicionaron los párrafos quinto y sexto al artículo 21 y se reformó la fracción XXIII del artículo 73, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; elevando por primera vez a rango constitucional el derecho a la seguridad pública en nuestro País; al establecerla, como una función a cargo de los tres niveles de gobierno y enunciando el establecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública; así como, las facultades del Congreso de la Unión, para expedir una ley que establezca las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en materia de seguridad pública.
VII.- El artículo 21 constitucional, conlleva el principio de coordinación entre los tres niveles de gobierno, a través del Sistema Nacional de Seguridad Pública; esto es, sus facultades se deben ejercer de manera coordinada por tratarse, en definitiva, de una misma materia y por consiguiente de una misma gestión. Por lo que con base en el principio de “desconstitucionalización en el reparto de competencias”, el Órgano Reformador de la Constitución determinó la facultad del H. Congreso de la Unión para expedir una ley general o marco mediante la cual se distribuyera la competencia entre los tres niveles de gobierno en materia de seguridad pública; incluyendo, la prestación de servicios de seguridad a cargo de particulares como auxiliares de la función de seguridad pública.
VIII.- Ello originó que el 11 de diciembre de 1995, el H. Congreso de la Unión, con base en las facultades emanadas de la fracción XXIII del artículo 73 de la Ley Fundamental, expidiera la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (en adelante “Ley General de Bases”); que resultó ser el primer ordenamiento formal y materialmente legislativo, que distribuyó competencias y funciones en materia de prestación de servicios de seguridad a cargo de particulares entre los distintos niveles de gobierno; así específicamente, el artículo 52 de la Ley General de Bases señaló que la seguridad privada se ejerce al igual que la seguridad pública, mediante competencias concurrentes entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal; siendo importante señalar que la Exposición de Motivos de la propia Ley General de Bases, en su parte conducente, expresó lo siguiente:
“…sin proponer un debate sobre la naturaleza pública e inherente a la actividad estatal de cualquier acción sobre seguridad interior, la iniciativa optó por incluir, a fin de regularlos, a los servicios privados de seguridad como parte de la función de seguridad pública, y determinó que es competencia de las entidades federativas registrar y en su caso autorizar a las personas físicas o morales que presten este tipo de servicio, a excepción de aquellas que operen en varios estados, en cuyo caso se requerirá de la autorización de la Secretaria de Gobernación (hoy Secretaria de Seguridad Pública -Federal-); de igual manera, fue claro al precisar: “También se previene la obligación para que estas empresas coadyuven con las autoridades e instituciones policiales en situaciones de urgencia, desastre o cuando así lo solicite la autoridad competente de la Federación, del Distrito Federal, de los estados o municipios y para que se sujeten al nuevo, régimen de principios sistemáticos y coordinados que se crean para la organización y funcionamiento de las instituciones policiales. Para este efecto, las instancias de coordinación promoverán que las normas que regulen a dichas empresas establezcan requisitos y condiciones para la prestación del servicio, para su supervisión y los procedimientos para aplicar sanciones."
En esta tesitura, el artículo 52 de la Ley General de Bases reflejó la intención plasmada por los creadores de la norma al establecer lo siguiente:
“…los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría de Seguridad Pública, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad…”
De esta forma, conforme a la Ley General de Bases la distribución competencial en materia de seguridad privada quedó de la siguiente manera:
1° La Federación a través de la Secretaría de Seguridad Pública, autoriza los servicios de seguridad que se presten en dos o más Entidades Federativas.
2° Las Entidades Federativas a través del órgano que establezcan las leyes locales, autorizan los servicios de seguridad que se presten dentro de su ámbito territorial.
IX.- Por lo cual, treinta y un Estados y el Distrito Federal, a través de sus órganos legislativos facultados para reglamentar lo establecido en el artículo 52 de la Ley General de Bases con amplia libertad, limitados por la Constitución y por dicha Ley General de Bases, han venido estableciendo disposiciones de carácter general relativas a las autorizaciones para prestar servicios de seguridad privada dentro de su respectivo ámbito de competencia; esto es, existen treinta y dos ordenamientos jurídicos que regulan la Seguridad Pública; de los cuales, veintiocho contienen un capítulo especial que regula la prestación de servicios de seguridad privada; once han llevado tal regulación a reglamentos y ocho más a leyes especiales; haciendo notar que para ese entonces, no existía una ley que regulara el supuesto que dichos servicios se presten en dos o más Entidades Federativas.
X.- En consecuencia, es fácil advertir el vacío legal que originó el hecho que a la fecha de expedición de la legislación de los Estados en materia de seguridad privada no existiera una ley que regulare la prestación de servicios de seguridad a cargo de particulares; cuando estos servicios se presten en dos o más Entidades Federativas; situación que provocó que los prestadores de servicios de seguridad privada con autorización federal debieran cumplir con todos los requisitos y condiciones que señalan los ordenamientos estatales para la prestación de estos servicios; siendo que además, deben cumplir con los requisitos y condiciones que exigen los ordenamientos federales; por lo tanto, la legislación estatal como la federal, regulan, supervisan, vigilan, sancionan, recaudan diversas cantidades por concepto de derechos y exigen diversas y múltiples obligaciones por la prestación de los mismos servicios de seguridad privada; esto es, dar debido cumplimiento a cada una de las obligaciones en materia de seguridad privada, implica para los particulares por fuerza, aplicar esfuerzos directivos, profesionales, técnicos, operativos y de administración para llevar todos los registros y controles que exigen las leyes, reglamentos, decretos, circulares, reglas generales, instructivos, normas técnicas; así como, efectuar diversos trámites que derivan de tan extrema normatividad; lo cual, en muchos casos ha provocado la informalidad en que desarrollan sus actividades gran cantidad de empresarios cuando se afecta por esas circunstancias su actividad productiva y prefieren asumir altos riesgos en caso de ser descubiertos por la autoridad, a dar cumplimiento ya no sólo a obligaciones en materia de seguridad privada, sino también laborales, de seguridad social, fiscales, administrativas y de otro género; surgiendo por vía de consecuencia la deshonestidad de los malos empleados, inspectores y funcionarios del sector público, pues es común que se agazapen en los enredados recovecos jurídicos, reglamentarios y burocráticos para obtener beneficios propios; toda vez que los empresarios casi siempre están colocados en supuestos de incumplimiento.
XI.-Lo anteriormente expuesto; permite explicar porqué en todo el País existen alrededor de diez mil empresas dedicadas a ofrecer servicios de seguridad privada y de las cuales sólo dos mil se encuentran registradas; esto es, un ochenta por ciento operan sin registro, como informales, irregulares, a espaldas de la autoridad; haciendo la pertinente aclaración en cuanto a que, precisamente por ello, no existen estadísticas confiables para conocer el número de empresas no registradas, sólo se trata de una especulación fundada sobre la base de conversaciones con los referentes de la seguridad privada y autoridades que la regulan.
XII.- Por tales razones, el H. Congreso de la Unión, considerando a la seguridad privada como parte de la seguridad pública, al involucrar ésta, la prestación de servicios de seguridad privada como su auxiliar; con sustento en el régimen de concurrencia previsto en lo dispuesto por las fracciones XXIII y XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en relación con el artículo 52° de la Ley General de Bases, expidió la Ley Federal de Seguridad Privada; publicada el día 6 de julio de 2006 en el Diario Oficial de la Federación; la cual incluso, fue confirmada su constitucionalidad y por lo tanto su validez, por sentencia que dictó el Honorable Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 10 de marzo del año 2008, en la Controversia Constitucional planteada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en contra del Poder Ejecutivo Federal y el H. Congreso de la Unión.
XIII.- Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 18 de junio del año 2008, se reformó el artículo 21 y la fracción XXIII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales establecen el deber del Estado Mexicano de organizarse en base a un Sistema Nacional de Colaboración y Coordinación entre las instituciones de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios; a fin de salvaguardar la integridad y derechos de las personas para preservar las libertades, el orden y la paz públicos; a través de la prevención del delito, la investigación y persecución para hacer efectiva la seguridad pública; así como, la sanción de las infracciones administrativas en los términos de la ley que expida el Congreso y en la cual se establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública.
XIV.- Por lo cuál, el 2 de enero de 2009, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (en adelante “Ley General del Sistema”) y que abrogó la Ley General de Bases; misma, que entró en vigor al día siguiente de su publicación de acuerdo con su artículo Primero Transitorio, el cual en el Título Décimo Segundo regula la prestación de servicios de seguridad privada, específicamente en el artículo 150 que expresamente establece lo siguiente:
Artículo 150.- Además de cumplir con las disposiciones de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad. En el caso de la autorización de la Secretaría, los particulares autorizados, además deberán cumplir la regulación local.
Conforme a las bases que esta ley dispone, las instancias de coordinación promoverán que dichas leyes locales prevean los requisitos y condiciones para la prestación del servicio, la denominación, los mecanismos para la supervisión y las causas y procedimientos para determinar sanciones.
El precepto legal transcrito resulta ser una reproducción del anterior artículo 52 de la Ley General de Bases, salvo lo expresado en el último enunciado del primer párrafo que textualmente cita: “…En el caso de la autorización de la Secretaría, los particulares autorizados, además deberán cumplir con la regulación local.”
Por lo cual, la distribución competencial en materia de seguridad privada quedó conformada ahora de la siguiente manera:
1° La Federación a través de la Secretaría de Seguridad Pública Federal se encarga de autorizar los servicios de seguridad que se presten en dos o más Entidades Federativas.
2° Las Entidades Federativas, a través del órgano que establezca las leyes locales se encargan de autorizar los servicios de seguridad que se presten en una sola entidad federativa.
3° Los particulares con autorización de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, además deberán cumplir con la regulación local; esto es cumplir con la regulación estatal y municipal; las cuales contienen dentro de sus requisitos para prestar los servicios autorizados por la Federación, el de contar con la autorización expedida por la autoridad local competente.
Lo anterior se advierte de la lectura de la última parte del primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema; esto es, las Entidades Federativas y los Municipios tienen facultades para regular la prestación de servicios de seguridad a cargo de particulares, aún cuando estos servicios se presten en dos o más Entidades Federativas. En consecuencia, se genera un desorden peor que el planteado en los puntos IX, X y XI y respecto de la cual empezó a poner orden; tanto la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión a través de la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada, como el H. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al confirmar la constitucionalidad y validez de dicha Ley (punto XII); más aún, el párrafo en análisis no es coherente con la normatividad vigente, por las siguientes consideraciones:
1ª Porque la razón jurídica plasmada por el Constituyente en la reforma de los artículos 21 y 73 fracción XXIII de nuestra Ley Fundamental, consistente en que debe existir coordinación en materia de seguridad pública entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios (la cual incluye, a la seguridad privada); sin embargo, este párrafo irrumpe en el ámbito competencial propio de cada nivel de gobierno, rompe el sistema de coordinación y lo hace innecesario, precisamente porque no hay repartición competencial entre los tres niveles de gobierno; esto es, se vuelve nugatoria la distribución de competencias; toda vez que ahora cada uno tiene facultades para supervisar, vigilar, sancionar, etc.; por lo cual resulta evidente que se impide la coordinación exigida por el artículo 21 constitucional y regulada en la Ley General del Sistema.
2ª Porque no es congruente con la Ley General del Sistema, del cual forma parte, en virtud que el artículo 1° señala en su parte conducente que: “La presente ley… tiene por objeto… establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en esta materia.”; y, por “coordinación” se entiende; según la propia Exposición de Motivos; “…como la acción y efecto de coordinarse, en un plano de igualdad entre los órganos del propio Estado (relaciones de supra ordinación); esto es, con armonía en el ejercicio de las facultades que tienen ya asignadas en la materia y que tiendan a la integración de capacidades y esfuerzos; así como, a la interacción de los órdenes de gobierno organizada a partir de una perspectiva del sistema federal y traducido en una eficiente convergencia de competencias corresponsables; por ello, el actuar de cada uno de los órdenes de gobierno; debe ser, con respeto a su ámbito de funciones y operatividad, sin subordinación o supra subordinación;…” por lo tanto, si el objeto de la Ley General del Sistema es establecer la distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno; en el caso no está clara esta distribución de competencia y menos aún la armonía en el ejercicio de sus facultades, cuando simultáneamente los tres niveles de gobierno tienen derecho a regular este tipo de servicios.
3ª Porque provoca nuevamente la falta de claridad en esta materia como se ha venido desarrollando en la presente Exposición de Motivos; esto es, al referir el primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema, que la prestación de servicios de seguridad privada se funda en autorizaciones federales y estatales y el último enunciado de dicho párrafo inmediatamente señala que quién obtenga autorización federal para prestar estos servicios debe cumplir con la regulación local; significa que los autorizados por la Secretaría de Seguridad Pública Federal para prestar este tipo de servicios en una Entidad Federativa, deben cumplir con los requisitos y condiciones que señalan los ordenamientos estatales y los municipales para la prestación de servicios de seguridad privada; siendo que además, deben, cumplir con los requisitos y condiciones que exigen los ordenamientos federales; por lo tanto, como ya se ha dicho, la legislación estatal como la federal y ahora la municipal regulan, supervisan, vigilan, sancionan, recaudan diversas cantidades por concepto de derechos y exigen múltiples obligaciones por la prestación de los mismos servicios de seguridad privada; lo cual se multiplica exponencialmente dependiendo en cuantos Estados se presten dichos servicios (hay quienes prestan servicios en más de dos Estados y quienes lo hacen en toda la República); lo que ocasiona una regulación compleja, imprecisa, excesiva, contradictoria, ineficaz e incongruente con la realidad de este sector, siendo que además no hay certeza para el particular en la aplicación de normas federales, o locales, o municipales y por consiguiente de su previsibilidad; como lo ordena el artículo 16 Constitucional. Lo cual ahora resulta ser así porque las leyes aplicables a los prestadores de servicios de seguridad privada en dos o más Entidades Federativas y a partir del día 3 de enero de 2009, son: i) la Ley General del Sistema; ii) Ley Federal de Seguridad Privada; iii) los ordenamientos -de carácter general- de cada una de las Entidades Federativas; y en su caso iv) los ordenamientos de los Municipios, que regulan la prestación de estos servicios.
XV.- Es preciso hacer notar que la razón por la que se agregó el citado párrafo y mismo que provoca nuevamente la sobre-regulación de este sector; es porque las Entidades Federativas, incluyendo al Distrito Federal se duelen de no tener conocimiento cuando una empresa con autorización federal se instala en su territorio; y, como consecuencia no cumplen con su normatividad administrativa; sin embargo, ello ya lo había detectado y resuelto la LIX Legislatura Federal desde que expidió la Ley Federal de Seguridad Privada, al fijar en la fracción XXVII del artículo 32, la obligación de los prestadores de estos servicios de informar a la autoridad competente en la Entidad Federativa que corresponda, de la obtención de su autorización federal. Incluso y de la mayor importancia representa el artículo 35 de la Ley Federal de Seguridad Privada, el cual obliga a los prestadores que cuenten con la autorización federal a cumplir con la normatividad administrativa estatal y/o municipal distinta a la regulación de la seguridad privada; así en su parte conducente el artículo 35 en comento establece: “…que además de las obligaciones previstas en la citada Ley, los prestadores de servicios deberán apegar su actuación a las disposiciones locales que rijan materias distintas a la regulación de la seguridad privada en la entidad federativa que presten los servicios;…” Esto es, separó la regulación en materia de seguridad privada para eliminar la sobre regulación ya mencionada y obligó a dichos prestadores con autorización federal a cumplir con la normatividad administrativa local y relativa a la apertura y establecimiento de los mismos; y, por último buscando la necesaria coordinación normativa en la fracción V del artículo 7° indicó que: “…La Secretaría (de Seguridad Pública Federal); con la intervención que corresponda al Sistema Nacional de Seguridad Pública, podrá suscribir convenios o acuerdos con las autoridades competentes de los Estados, Distrito Federal y Municipios, con el objeto de establecer lineamientos, acuerdos y mecanismos relacionados con los servicios de seguridad privada, que faciliten: …V. La homologación de los criterios, requisitos, obligaciones y sanciones en esta materia, respetando la distribución de competencias que prevé la Ley General de Bases, entre la Federación y las Entidades Federativas, con el fin de garantizar que los servicios de seguridad privada se realicen en las mejores condiciones de eficiencia y certeza en beneficio del prestatario, evitando que el prestador de servicios multiplique sus obligaciones al desarrollar sus actividades en dos o más entidades federativas;…” Lo cual es acorde con el último párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema que expresamente señala: “Conforme a las bases que esta ley dispone, las instancias de coordinación promoverán que dichas leyes locales prevean los requisitos y condiciones para la prestación del servicio, la denominación, los mecanismos para la supervisión y las causas y procedimientos para determinar sanciones.”; y que resulta ser el fundamento legal para celebrar convenios de coordinación; y, la única forma de resolver legalmente cualquier problema que se suscite de coordinación normativa entre las autoridades Federales, Estatales, Municipales y del Distrito Federal en materia de prestación de servicios de seguridad privada; lo cual incluso, es la razón de ser de la propia Ley General del Sistema y misma que distribuye competencia en materias concurrentes.
XVI.- Ahora bien, La Ley Federal de Seguridad Privada; es una ley ordinaria que reglamenta la facultad de la Federación para autorizar a los particulares que presten servicios de seguridad en dos o más Entidades Federativas y contenida en el artículo 52 de la Ley General de Bases; por lo cual, es de hacer notar que el artículo Décimo Segundo Transitorio de la Ley General del Sistema; abroga, la Ley General de Bases y deroga las demás disposiciones que se opongan a dicha Ley General del Sistema; sin embargo, por la forma en que fue redactado el artículo 150 de la Ley General del Sistema; sobre todo, en la parte por la cual la Federación toma su competencia, es idéntico al artículo 52 de la Ley General de Bases; ambos textualmente señalan: “…los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas;…”. Luego entonces, la Ley Federal de Seguridad Privada y las disposiciones contenidas en la misma; no se oponen a la Ley General del Sistema; en virtud, que el artículo 52 de la Ley General de Bases (abrogada) y el artículo 150 de la Ley General del Sistema (vigente), expresan exactamente lo mismo respecto de la competencia federal; por lo tanto y de acuerdo a la reforma de los artículos 21 y 73 en su fracción XXIII de nuestra Ley Fundamental y, a la expedición de la nueva Ley General del Sistema, la seguridad pública y como consecuencia la seguridad privada, continúa siendo materia concurrente entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal y de acuerdo a lo expuesto en este punto, la Ley Federal de Seguridad Privada continúa en vigor y la Federación a través de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, cuenta con facultades para regular a las empresas que prestan servicios en dos o más Entidades Federativas.
XVII.- Es importante también destacar que el Ministro Ponente al resolver la Controversia Constitucional número 132/2006; en una parte de los Considerandos señaló: “…En efecto los particulares que deseen prestar servicios de seguridad en dos o más entidades federativas, además de obtener la autorización de la autoridad federal, deben obtener la autorización de la autoridad administrativa de cada una de las entidades en las que deseen prestar los servicios. …De lo anterior se desprende que los prestadores de servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas, además de cumplir con los requisitos que establece la ley federal, deben cumplir con las obligaciones que establecen las leyes locales, lo que hace necesario establecer convenios para evitar la multiplicación de las obligaciones.” Afirmaciones que responden al análisis que sobre el caso venía haciendo el mencionado Ministro Ponente en sólo una parte de los Considerandos de la Sentencia; esto es, el tema de la Controversia Constitucional, el cual formó parte de la litis, consistió en determinar la facultad del H. Congreso de la Unión para crear dicha ley Federal y como consecuencia su constitucionalidad; por lo cual, la resolución que se dictó, sólo determinó el Órgano Legislativo Competente para regular a nivel federal la materia de seguridad privada y no formó parte de dicha litis los ámbitos de competencia; esto es, no resolvió cual autoridad, la Federal, Estatal, Municipal o del Distrito Federal, era la que debía regular, supervisar, vigilar e incluso sancionar a este tipo de prestadores de servicios; por lo cual, dichas afirmaciones no se deben tomar como verdad legal para resolver la problemática planteada.
Con el pretexto de garantizar la Seguridad Pública, no se deben violentar garantías de seguridad jurídica del gobernado; lo cual, en el presente caso ha sucedido por las razones de hecho y de derecho que han sido expuestas y propiciadas por la forma tan ambigua y genérica en que fue redactado el último enunciado del primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema; y ha generado inseguridad jurídica para quién presta servicios de seguridad privada en dos o más Entidades Federativas; lo cual tendrá como resultado un incremento en el número de empresas sin registro para operar, sea éste federal o estatal; lo cual, va en contra de la razón de ser de la Ley Federal de Seguridad Privada. En otras palabras, los prestadores autorizados por la Federación se encuentran sobre-regulados; mientras que los prestadores informales se desmarcan de tal exceso de regulación operando de manera irregular; generándose un estado de incertidumbre e inseguridad jurídica para la población en general; toda vez que es un hecho notorio que la sobre-regulación alienta la ineficiencia, el incumplimiento, la corrupción y, por ende, la informalidad.
Es evidente que los particulares al realizar actividades dentro del territorio de una Entidad Federativa, deben cumplir con las disposiciones locales relativas a la apertura, establecimiento, operación y desarrollo de las mismas; por lo cual la reforma propuesta, no busca privar a los gobiernos locales de sus facultades en materia de seguridad privada, sino ser un medio adecuado para que la prestación de estos servicios se desenvuelva en planos superiores de eficacia, que permitan la unificación de la normatividad nacional y la certeza jurídica a favor de los particulares autorizados por la Federación y en beneficio del prestatario de estos servicios; lo cual contribuirá a:
1° Evitar la duplicidad en cuanto al cumplimiento de trámites, requisitos y otras obligaciones relacionadas con la prestación del servicio de seguridad privada; y, la certeza en la observancia de la regulación Federal y/o la Estatal por parte de los particulares; lo cual garantizará el respeto al orden e interés público.
2° Promover la coordinación normativa; esto es, la unificación de los requisitos que deben observar los particulares para la prestación de servicios de seguridad privada y en su carácter de auxiliares en la función de seguridad pública, a través de Convenios de Coordinación que celebren las Autoridades Federales, Estatales y del Distrito Federal.
En consecuencia, esta reforma es para dejar claras las reglas en cuanto a situaciones competenciales; se ajusta al mandamiento Constitucional y de ninguna manera, modifica y/o suprime la competencia de las Entidades Federativas respecto a la autorización, regulación y supervisión de los particulares prestadores de seguridad privada; pues estos niveles de gobierno seguirán conservando la competencia respecto a prestadores de servicios de seguridad privada que no cuenten con autorización federal, lo cual propiciará un régimen de seguridad jurídica en torno a este tema; para con ello, salvaguardar los principios de certeza y seguridad jurídica, los cuales son fortaleza de la democracia nacional.
Por todo lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía la presente el siguiente:
Proyecto de Decreto
Único.-Se reforma el primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y adiciona un segundo párrafo al citado artículo para quedar como sigue:
Artículo 150.- Además de cumplir con las disposiciones de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad.
En el caso de los particulares autorizados por la Secretaría para prestar servicios en determinada modalidad, deberán cumplir las disposiciones locales que rijan materias distintas a la regulación de la seguridad privada en la Entidad Federativa en la que materialmente presten los servicios.
Conforme a las bases que esta ley dispone, …….…………………………….…………………………….
TRANSITORIO
ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión de la LX Legislatura; siendo el día 6 del mes de junio del año 2009.
ATENTAMENTE
VI.- Ahora bien, para comprender la forma en que está regulado el sector de servicios de seguridad a cargo de particulares, es importante señalar que por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 31 de diciembre de 1994, se adicionaron los párrafos quinto y sexto al artículo 21 y se reformó la fracción XXIII del artículo 73, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; elevando por primera vez a rango constitucional el derecho a la seguridad pública en nuestro País; al establecerla, como una función a cargo de los tres niveles de gobierno y enunciando el establecimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública; así como, las facultades del Congreso de la Unión, para expedir una ley que establezca las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en materia de seguridad pública.
VII.- El artículo 21 constitucional, conlleva el principio de coordinación entre los tres niveles de gobierno, a través del Sistema Nacional de Seguridad Pública; esto es, sus facultades se deben ejercer de manera coordinada por tratarse, en definitiva, de una misma materia y por consiguiente de una misma gestión. Por lo que con base en el principio de “desconstitucionalización en el reparto de competencias”, el Órgano Reformador de la Constitución determinó la facultad del H. Congreso de la Unión para expedir una ley general o marco mediante la cual se distribuyera la competencia entre los tres niveles de gobierno en materia de seguridad pública; incluyendo, la prestación de servicios de seguridad a cargo de particulares como auxiliares de la función de seguridad pública.
VIII.- Ello originó que el 11 de diciembre de 1995, el H. Congreso de la Unión, con base en las facultades emanadas de la fracción XXIII del artículo 73 de la Ley Fundamental, expidiera la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (en adelante “Ley General de Bases”); que resultó ser el primer ordenamiento formal y materialmente legislativo, que distribuyó competencias y funciones en materia de prestación de servicios de seguridad a cargo de particulares entre los distintos niveles de gobierno; así específicamente, el artículo 52 de la Ley General de Bases señaló que la seguridad privada se ejerce al igual que la seguridad pública, mediante competencias concurrentes entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal; siendo importante señalar que la Exposición de Motivos de la propia Ley General de Bases, en su parte conducente, expresó lo siguiente:
“…sin proponer un debate sobre la naturaleza pública e inherente a la actividad estatal de cualquier acción sobre seguridad interior, la iniciativa optó por incluir, a fin de regularlos, a los servicios privados de seguridad como parte de la función de seguridad pública, y determinó que es competencia de las entidades federativas registrar y en su caso autorizar a las personas físicas o morales que presten este tipo de servicio, a excepción de aquellas que operen en varios estados, en cuyo caso se requerirá de la autorización de la Secretaria de Gobernación (hoy Secretaria de Seguridad Pública -Federal-); de igual manera, fue claro al precisar: “También se previene la obligación para que estas empresas coadyuven con las autoridades e instituciones policiales en situaciones de urgencia, desastre o cuando así lo solicite la autoridad competente de la Federación, del Distrito Federal, de los estados o municipios y para que se sujeten al nuevo, régimen de principios sistemáticos y coordinados que se crean para la organización y funcionamiento de las instituciones policiales. Para este efecto, las instancias de coordinación promoverán que las normas que regulen a dichas empresas establezcan requisitos y condiciones para la prestación del servicio, para su supervisión y los procedimientos para aplicar sanciones."
En esta tesitura, el artículo 52 de la Ley General de Bases reflejó la intención plasmada por los creadores de la norma al establecer lo siguiente:
“…los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría de Seguridad Pública, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad…”
De esta forma, conforme a la Ley General de Bases la distribución competencial en materia de seguridad privada quedó de la siguiente manera:
1° La Federación a través de la Secretaría de Seguridad Pública, autoriza los servicios de seguridad que se presten en dos o más Entidades Federativas.
2° Las Entidades Federativas a través del órgano que establezcan las leyes locales, autorizan los servicios de seguridad que se presten dentro de su ámbito territorial.
IX.- Por lo cual, treinta y un Estados y el Distrito Federal, a través de sus órganos legislativos facultados para reglamentar lo establecido en el artículo 52 de la Ley General de Bases con amplia libertad, limitados por la Constitución y por dicha Ley General de Bases, han venido estableciendo disposiciones de carácter general relativas a las autorizaciones para prestar servicios de seguridad privada dentro de su respectivo ámbito de competencia; esto es, existen treinta y dos ordenamientos jurídicos que regulan la Seguridad Pública; de los cuales, veintiocho contienen un capítulo especial que regula la prestación de servicios de seguridad privada; once han llevado tal regulación a reglamentos y ocho más a leyes especiales; haciendo notar que para ese entonces, no existía una ley que regulara el supuesto que dichos servicios se presten en dos o más Entidades Federativas.
X.- En consecuencia, es fácil advertir el vacío legal que originó el hecho que a la fecha de expedición de la legislación de los Estados en materia de seguridad privada no existiera una ley que regulare la prestación de servicios de seguridad a cargo de particulares; cuando estos servicios se presten en dos o más Entidades Federativas; situación que provocó que los prestadores de servicios de seguridad privada con autorización federal debieran cumplir con todos los requisitos y condiciones que señalan los ordenamientos estatales para la prestación de estos servicios; siendo que además, deben cumplir con los requisitos y condiciones que exigen los ordenamientos federales; por lo tanto, la legislación estatal como la federal, regulan, supervisan, vigilan, sancionan, recaudan diversas cantidades por concepto de derechos y exigen diversas y múltiples obligaciones por la prestación de los mismos servicios de seguridad privada; esto es, dar debido cumplimiento a cada una de las obligaciones en materia de seguridad privada, implica para los particulares por fuerza, aplicar esfuerzos directivos, profesionales, técnicos, operativos y de administración para llevar todos los registros y controles que exigen las leyes, reglamentos, decretos, circulares, reglas generales, instructivos, normas técnicas; así como, efectuar diversos trámites que derivan de tan extrema normatividad; lo cual, en muchos casos ha provocado la informalidad en que desarrollan sus actividades gran cantidad de empresarios cuando se afecta por esas circunstancias su actividad productiva y prefieren asumir altos riesgos en caso de ser descubiertos por la autoridad, a dar cumplimiento ya no sólo a obligaciones en materia de seguridad privada, sino también laborales, de seguridad social, fiscales, administrativas y de otro género; surgiendo por vía de consecuencia la deshonestidad de los malos empleados, inspectores y funcionarios del sector público, pues es común que se agazapen en los enredados recovecos jurídicos, reglamentarios y burocráticos para obtener beneficios propios; toda vez que los empresarios casi siempre están colocados en supuestos de incumplimiento.
XI.-Lo anteriormente expuesto; permite explicar porqué en todo el País existen alrededor de diez mil empresas dedicadas a ofrecer servicios de seguridad privada y de las cuales sólo dos mil se encuentran registradas; esto es, un ochenta por ciento operan sin registro, como informales, irregulares, a espaldas de la autoridad; haciendo la pertinente aclaración en cuanto a que, precisamente por ello, no existen estadísticas confiables para conocer el número de empresas no registradas, sólo se trata de una especulación fundada sobre la base de conversaciones con los referentes de la seguridad privada y autoridades que la regulan.
XII.- Por tales razones, el H. Congreso de la Unión, considerando a la seguridad privada como parte de la seguridad pública, al involucrar ésta, la prestación de servicios de seguridad privada como su auxiliar; con sustento en el régimen de concurrencia previsto en lo dispuesto por las fracciones XXIII y XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en relación con el artículo 52° de la Ley General de Bases, expidió la Ley Federal de Seguridad Privada; publicada el día 6 de julio de 2006 en el Diario Oficial de la Federación; la cual incluso, fue confirmada su constitucionalidad y por lo tanto su validez, por sentencia que dictó el Honorable Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 10 de marzo del año 2008, en la Controversia Constitucional planteada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en contra del Poder Ejecutivo Federal y el H. Congreso de la Unión.
XIII.- Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 18 de junio del año 2008, se reformó el artículo 21 y la fracción XXIII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales establecen el deber del Estado Mexicano de organizarse en base a un Sistema Nacional de Colaboración y Coordinación entre las instituciones de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios; a fin de salvaguardar la integridad y derechos de las personas para preservar las libertades, el orden y la paz públicos; a través de la prevención del delito, la investigación y persecución para hacer efectiva la seguridad pública; así como, la sanción de las infracciones administrativas en los términos de la ley que expida el Congreso y en la cual se establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública.
XIV.- Por lo cuál, el 2 de enero de 2009, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (en adelante “Ley General del Sistema”) y que abrogó la Ley General de Bases; misma, que entró en vigor al día siguiente de su publicación de acuerdo con su artículo Primero Transitorio, el cual en el Título Décimo Segundo regula la prestación de servicios de seguridad privada, específicamente en el artículo 150 que expresamente establece lo siguiente:
Artículo 150.- Además de cumplir con las disposiciones de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad. En el caso de la autorización de la Secretaría, los particulares autorizados, además deberán cumplir la regulación local.
Conforme a las bases que esta ley dispone, las instancias de coordinación promoverán que dichas leyes locales prevean los requisitos y condiciones para la prestación del servicio, la denominación, los mecanismos para la supervisión y las causas y procedimientos para determinar sanciones.
El precepto legal transcrito resulta ser una reproducción del anterior artículo 52 de la Ley General de Bases, salvo lo expresado en el último enunciado del primer párrafo que textualmente cita: “…En el caso de la autorización de la Secretaría, los particulares autorizados, además deberán cumplir con la regulación local.”
Por lo cual, la distribución competencial en materia de seguridad privada quedó conformada ahora de la siguiente manera:
1° La Federación a través de la Secretaría de Seguridad Pública Federal se encarga de autorizar los servicios de seguridad que se presten en dos o más Entidades Federativas.
2° Las Entidades Federativas, a través del órgano que establezca las leyes locales se encargan de autorizar los servicios de seguridad que se presten en una sola entidad federativa.
3° Los particulares con autorización de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, además deberán cumplir con la regulación local; esto es cumplir con la regulación estatal y municipal; las cuales contienen dentro de sus requisitos para prestar los servicios autorizados por la Federación, el de contar con la autorización expedida por la autoridad local competente.
Lo anterior se advierte de la lectura de la última parte del primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema; esto es, las Entidades Federativas y los Municipios tienen facultades para regular la prestación de servicios de seguridad a cargo de particulares, aún cuando estos servicios se presten en dos o más Entidades Federativas. En consecuencia, se genera un desorden peor que el planteado en los puntos IX, X y XI y respecto de la cual empezó a poner orden; tanto la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión a través de la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada, como el H. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al confirmar la constitucionalidad y validez de dicha Ley (punto XII); más aún, el párrafo en análisis no es coherente con la normatividad vigente, por las siguientes consideraciones:
1ª Porque la razón jurídica plasmada por el Constituyente en la reforma de los artículos 21 y 73 fracción XXIII de nuestra Ley Fundamental, consistente en que debe existir coordinación en materia de seguridad pública entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios (la cual incluye, a la seguridad privada); sin embargo, este párrafo irrumpe en el ámbito competencial propio de cada nivel de gobierno, rompe el sistema de coordinación y lo hace innecesario, precisamente porque no hay repartición competencial entre los tres niveles de gobierno; esto es, se vuelve nugatoria la distribución de competencias; toda vez que ahora cada uno tiene facultades para supervisar, vigilar, sancionar, etc.; por lo cual resulta evidente que se impide la coordinación exigida por el artículo 21 constitucional y regulada en la Ley General del Sistema.
2ª Porque no es congruente con la Ley General del Sistema, del cual forma parte, en virtud que el artículo 1° señala en su parte conducente que: “La presente ley… tiene por objeto… establecer la distribución de competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en esta materia.”; y, por “coordinación” se entiende; según la propia Exposición de Motivos; “…como la acción y efecto de coordinarse, en un plano de igualdad entre los órganos del propio Estado (relaciones de supra ordinación); esto es, con armonía en el ejercicio de las facultades que tienen ya asignadas en la materia y que tiendan a la integración de capacidades y esfuerzos; así como, a la interacción de los órdenes de gobierno organizada a partir de una perspectiva del sistema federal y traducido en una eficiente convergencia de competencias corresponsables; por ello, el actuar de cada uno de los órdenes de gobierno; debe ser, con respeto a su ámbito de funciones y operatividad, sin subordinación o supra subordinación;…” por lo tanto, si el objeto de la Ley General del Sistema es establecer la distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno; en el caso no está clara esta distribución de competencia y menos aún la armonía en el ejercicio de sus facultades, cuando simultáneamente los tres niveles de gobierno tienen derecho a regular este tipo de servicios.
3ª Porque provoca nuevamente la falta de claridad en esta materia como se ha venido desarrollando en la presente Exposición de Motivos; esto es, al referir el primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema, que la prestación de servicios de seguridad privada se funda en autorizaciones federales y estatales y el último enunciado de dicho párrafo inmediatamente señala que quién obtenga autorización federal para prestar estos servicios debe cumplir con la regulación local; significa que los autorizados por la Secretaría de Seguridad Pública Federal para prestar este tipo de servicios en una Entidad Federativa, deben cumplir con los requisitos y condiciones que señalan los ordenamientos estatales y los municipales para la prestación de servicios de seguridad privada; siendo que además, deben, cumplir con los requisitos y condiciones que exigen los ordenamientos federales; por lo tanto, como ya se ha dicho, la legislación estatal como la federal y ahora la municipal regulan, supervisan, vigilan, sancionan, recaudan diversas cantidades por concepto de derechos y exigen múltiples obligaciones por la prestación de los mismos servicios de seguridad privada; lo cual se multiplica exponencialmente dependiendo en cuantos Estados se presten dichos servicios (hay quienes prestan servicios en más de dos Estados y quienes lo hacen en toda la República); lo que ocasiona una regulación compleja, imprecisa, excesiva, contradictoria, ineficaz e incongruente con la realidad de este sector, siendo que además no hay certeza para el particular en la aplicación de normas federales, o locales, o municipales y por consiguiente de su previsibilidad; como lo ordena el artículo 16 Constitucional. Lo cual ahora resulta ser así porque las leyes aplicables a los prestadores de servicios de seguridad privada en dos o más Entidades Federativas y a partir del día 3 de enero de 2009, son: i) la Ley General del Sistema; ii) Ley Federal de Seguridad Privada; iii) los ordenamientos -de carácter general- de cada una de las Entidades Federativas; y en su caso iv) los ordenamientos de los Municipios, que regulan la prestación de estos servicios.
XV.- Es preciso hacer notar que la razón por la que se agregó el citado párrafo y mismo que provoca nuevamente la sobre-regulación de este sector; es porque las Entidades Federativas, incluyendo al Distrito Federal se duelen de no tener conocimiento cuando una empresa con autorización federal se instala en su territorio; y, como consecuencia no cumplen con su normatividad administrativa; sin embargo, ello ya lo había detectado y resuelto la LIX Legislatura Federal desde que expidió la Ley Federal de Seguridad Privada, al fijar en la fracción XXVII del artículo 32, la obligación de los prestadores de estos servicios de informar a la autoridad competente en la Entidad Federativa que corresponda, de la obtención de su autorización federal. Incluso y de la mayor importancia representa el artículo 35 de la Ley Federal de Seguridad Privada, el cual obliga a los prestadores que cuenten con la autorización federal a cumplir con la normatividad administrativa estatal y/o municipal distinta a la regulación de la seguridad privada; así en su parte conducente el artículo 35 en comento establece: “…que además de las obligaciones previstas en la citada Ley, los prestadores de servicios deberán apegar su actuación a las disposiciones locales que rijan materias distintas a la regulación de la seguridad privada en la entidad federativa que presten los servicios;…” Esto es, separó la regulación en materia de seguridad privada para eliminar la sobre regulación ya mencionada y obligó a dichos prestadores con autorización federal a cumplir con la normatividad administrativa local y relativa a la apertura y establecimiento de los mismos; y, por último buscando la necesaria coordinación normativa en la fracción V del artículo 7° indicó que: “…La Secretaría (de Seguridad Pública Federal); con la intervención que corresponda al Sistema Nacional de Seguridad Pública, podrá suscribir convenios o acuerdos con las autoridades competentes de los Estados, Distrito Federal y Municipios, con el objeto de establecer lineamientos, acuerdos y mecanismos relacionados con los servicios de seguridad privada, que faciliten: …V. La homologación de los criterios, requisitos, obligaciones y sanciones en esta materia, respetando la distribución de competencias que prevé la Ley General de Bases, entre la Federación y las Entidades Federativas, con el fin de garantizar que los servicios de seguridad privada se realicen en las mejores condiciones de eficiencia y certeza en beneficio del prestatario, evitando que el prestador de servicios multiplique sus obligaciones al desarrollar sus actividades en dos o más entidades federativas;…” Lo cual es acorde con el último párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema que expresamente señala: “Conforme a las bases que esta ley dispone, las instancias de coordinación promoverán que dichas leyes locales prevean los requisitos y condiciones para la prestación del servicio, la denominación, los mecanismos para la supervisión y las causas y procedimientos para determinar sanciones.”; y que resulta ser el fundamento legal para celebrar convenios de coordinación; y, la única forma de resolver legalmente cualquier problema que se suscite de coordinación normativa entre las autoridades Federales, Estatales, Municipales y del Distrito Federal en materia de prestación de servicios de seguridad privada; lo cual incluso, es la razón de ser de la propia Ley General del Sistema y misma que distribuye competencia en materias concurrentes.
XVI.- Ahora bien, La Ley Federal de Seguridad Privada; es una ley ordinaria que reglamenta la facultad de la Federación para autorizar a los particulares que presten servicios de seguridad en dos o más Entidades Federativas y contenida en el artículo 52 de la Ley General de Bases; por lo cual, es de hacer notar que el artículo Décimo Segundo Transitorio de la Ley General del Sistema; abroga, la Ley General de Bases y deroga las demás disposiciones que se opongan a dicha Ley General del Sistema; sin embargo, por la forma en que fue redactado el artículo 150 de la Ley General del Sistema; sobre todo, en la parte por la cual la Federación toma su competencia, es idéntico al artículo 52 de la Ley General de Bases; ambos textualmente señalan: “…los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas;…”. Luego entonces, la Ley Federal de Seguridad Privada y las disposiciones contenidas en la misma; no se oponen a la Ley General del Sistema; en virtud, que el artículo 52 de la Ley General de Bases (abrogada) y el artículo 150 de la Ley General del Sistema (vigente), expresan exactamente lo mismo respecto de la competencia federal; por lo tanto y de acuerdo a la reforma de los artículos 21 y 73 en su fracción XXIII de nuestra Ley Fundamental y, a la expedición de la nueva Ley General del Sistema, la seguridad pública y como consecuencia la seguridad privada, continúa siendo materia concurrente entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal y de acuerdo a lo expuesto en este punto, la Ley Federal de Seguridad Privada continúa en vigor y la Federación a través de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, cuenta con facultades para regular a las empresas que prestan servicios en dos o más Entidades Federativas.
XVII.- Es importante también destacar que el Ministro Ponente al resolver la Controversia Constitucional número 132/2006; en una parte de los Considerandos señaló: “…En efecto los particulares que deseen prestar servicios de seguridad en dos o más entidades federativas, además de obtener la autorización de la autoridad federal, deben obtener la autorización de la autoridad administrativa de cada una de las entidades en las que deseen prestar los servicios. …De lo anterior se desprende que los prestadores de servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas, además de cumplir con los requisitos que establece la ley federal, deben cumplir con las obligaciones que establecen las leyes locales, lo que hace necesario establecer convenios para evitar la multiplicación de las obligaciones.” Afirmaciones que responden al análisis que sobre el caso venía haciendo el mencionado Ministro Ponente en sólo una parte de los Considerandos de la Sentencia; esto es, el tema de la Controversia Constitucional, el cual formó parte de la litis, consistió en determinar la facultad del H. Congreso de la Unión para crear dicha ley Federal y como consecuencia su constitucionalidad; por lo cual, la resolución que se dictó, sólo determinó el Órgano Legislativo Competente para regular a nivel federal la materia de seguridad privada y no formó parte de dicha litis los ámbitos de competencia; esto es, no resolvió cual autoridad, la Federal, Estatal, Municipal o del Distrito Federal, era la que debía regular, supervisar, vigilar e incluso sancionar a este tipo de prestadores de servicios; por lo cual, dichas afirmaciones no se deben tomar como verdad legal para resolver la problemática planteada.
Con el pretexto de garantizar la Seguridad Pública, no se deben violentar garantías de seguridad jurídica del gobernado; lo cual, en el presente caso ha sucedido por las razones de hecho y de derecho que han sido expuestas y propiciadas por la forma tan ambigua y genérica en que fue redactado el último enunciado del primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema; y ha generado inseguridad jurídica para quién presta servicios de seguridad privada en dos o más Entidades Federativas; lo cual tendrá como resultado un incremento en el número de empresas sin registro para operar, sea éste federal o estatal; lo cual, va en contra de la razón de ser de la Ley Federal de Seguridad Privada. En otras palabras, los prestadores autorizados por la Federación se encuentran sobre-regulados; mientras que los prestadores informales se desmarcan de tal exceso de regulación operando de manera irregular; generándose un estado de incertidumbre e inseguridad jurídica para la población en general; toda vez que es un hecho notorio que la sobre-regulación alienta la ineficiencia, el incumplimiento, la corrupción y, por ende, la informalidad.
Es evidente que los particulares al realizar actividades dentro del territorio de una Entidad Federativa, deben cumplir con las disposiciones locales relativas a la apertura, establecimiento, operación y desarrollo de las mismas; por lo cual la reforma propuesta, no busca privar a los gobiernos locales de sus facultades en materia de seguridad privada, sino ser un medio adecuado para que la prestación de estos servicios se desenvuelva en planos superiores de eficacia, que permitan la unificación de la normatividad nacional y la certeza jurídica a favor de los particulares autorizados por la Federación y en beneficio del prestatario de estos servicios; lo cual contribuirá a:
1° Evitar la duplicidad en cuanto al cumplimiento de trámites, requisitos y otras obligaciones relacionadas con la prestación del servicio de seguridad privada; y, la certeza en la observancia de la regulación Federal y/o la Estatal por parte de los particulares; lo cual garantizará el respeto al orden e interés público.
2° Promover la coordinación normativa; esto es, la unificación de los requisitos que deben observar los particulares para la prestación de servicios de seguridad privada y en su carácter de auxiliares en la función de seguridad pública, a través de Convenios de Coordinación que celebren las Autoridades Federales, Estatales y del Distrito Federal.
En consecuencia, esta reforma es para dejar claras las reglas en cuanto a situaciones competenciales; se ajusta al mandamiento Constitucional y de ninguna manera, modifica y/o suprime la competencia de las Entidades Federativas respecto a la autorización, regulación y supervisión de los particulares prestadores de seguridad privada; pues estos niveles de gobierno seguirán conservando la competencia respecto a prestadores de servicios de seguridad privada que no cuenten con autorización federal, lo cual propiciará un régimen de seguridad jurídica en torno a este tema; para con ello, salvaguardar los principios de certeza y seguridad jurídica, los cuales son fortaleza de la democracia nacional.
Por todo lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía la presente el siguiente:
Proyecto de Decreto
Único.-Se reforma el primer párrafo del artículo 150 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y adiciona un segundo párrafo al citado artículo para quedar como sigue:
Artículo 150.- Además de cumplir con las disposiciones de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad.
En el caso de los particulares autorizados por la Secretaría para prestar servicios en determinada modalidad, deberán cumplir las disposiciones locales que rijan materias distintas a la regulación de la seguridad privada en la Entidad Federativa en la que materialmente presten los servicios.
Conforme a las bases que esta ley dispone, …….…………………………….…………………………….
TRANSITORIO
ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de Sesiones de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión de la LX Legislatura; siendo el día 6 del mes de junio del año 2009.
ATENTAMENTE
SENADOR FRANCISCO ARROYO VIEYRA
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