Voto particular de
De los diputados Felipe de Jesús Rangel Vargas y Víctor Alejandro Balderas Vaquera, del Grupo Parlamentario del PAN, sobre el dictamen que presentan las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Gobernación, con opinión de la Comisión de Participación Ciudadana, respecto de la minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política
Los suscritos, diputados federales del Grupo Parlamentario de Acción Nacional, de la Comisión de Puntos Constitucionales, y de Gobernación de la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, por este medio, y con fundamento en los artículos 90, 91 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, me permito presentar por este medio un voto particular, con relación al dictamen que presentan las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y gobernación, con opinión de la Comisión de Participación Ciudadana, respecto de la minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política , particularmente en lo relativo a la reforma por la cual se adicionan los párrafos cuarto y quinto al artículo 75 de nuestra citada Ley Fundamental.
Lo anterior en base a las cuestiones y valoraciones que seguidamente se indican:
Antecedentes
1. El 27 de abril de 2011, el pleno del Senado de la República, aprobó Dictamen en sentido positivo con Proyecto de Decreto por el que se reforman : El párrafo primero y la fracción II del artículo 35; la fracción III del artículo 36; el artículo 59; el último (ahora antepenúltimo) párrafo del artículo 71; la fracción XXVI del artículo 73; el párrafo cuarto de la fracción VI del artículo 74; la fracción II del artículo 76; las fracciones IV, VI y VII del artículo 78; el artículo 83; los párrafos primero, segundo y tercero (que pasan a ser a ser cuarto y quinto respectivamente) del artículo 84; los párrafos primero, segundo y tercero (que pasa a ser cuarto) del artículo 85; las fracciones II, III y IV del artículo 89; el segundo párrafo de la fracción I del artículo 115; el segundo párrafo de la fracción II y el inciso e) de la fracción IV del artículo 116; la fracción III de la Base Primera del artículo 122. Se adicionan: Las fracciones VI VII y VIII al artículo 35; una fracción IV y dos párrafos finales al artículo 71; una fracción XXIX-P al artículo 73; dos párrafos tercero y cuarto al artículo 75; los párrafos quinto y sexto a la fracción IV del artículo 74; los párrafos segundo, tercero y último al artículo 84; un cuarto párrafo al artículo 85, recorriéndose en su orden el párrafo siguiente; un segundo párrafo al artículo 87; un último párrafo a la fracción II del artículo 116;un inciso o) a la fracción V de la Base Primera del artículo 122, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; enviándolo a la Cámara de Diputados para los efectos del artículo 72 fracción e) de la Constitución federal.
2. El 28 de abril de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, recibió la minuta del Senado de la República, con proyecto de decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, acordando el turno a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Gobernación, así como a la Comisión de Participación Ciudadana para su opinión.
3. Con fechas 14, 15, 21 y 28 de julio, y 1 de agosto del presente año, se llevó a cabo el foro La Reforma Política, Cambio Estructural de la Vida Social en México, en las ciudades del Distrito Federal; Mérida, Yucatán; Durango, Durango, y Guadalajara, Jalisco.
4. El 21 de septiembre de 2011, la Comisión de Participación Ciudadana envió a la Comisión de Puntos Constitucionales su opinión a la minuta del Senado de la República, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política.
5. El 28 de septiembre de 2011, la Comisión de Puntos Constitucionales discutió y aprobó diversas modificaciones a la minuta del Senado, entre las cuales se encuentra no contemplar la reforma prevista en al artículo 75 constitucional.
6. En dicha discusión los diputados del Partido Acción Nacional manifestaron su inconformidad por no contemplar esta propuesta. Por ese motivo, presentamos este voto particular en virtud de la omisión en el proyecto de dictamen, de la reforma que en el presente voto particular se propone al artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por las razones que a continuación se exponen:
Consideraciones
Fue a partir del año de 1997, cuando en la Cámara de Diputados se vio reflejada la transición democrática que estaba aconteciendo en la sociedad mexicana y en sus instituciones. De ahí que en la LVII legislatura del Congreso de la Unión el Partido dominante dejó de tener mayoría legislativa y los Partidos Políticos menores se vieron fortalecidos con mayor representación por mandato directo de la sociedad.
A partir de entonces, la conformación numérica de los grupos parlamentarios representados en este órgano legislativo ha conllevado a una nueva etapa en las relaciones y negociaciones entre los partidos políticos para la aprobación de diversas propuestas, en dónde además, se encuentran aquellos temas que por mandato constitucional deben atender y resolver en el periodo de tiempo para ello establecido, tal y como ocurre con la aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Ante dicha situación, se considera como un tema de primera importancia la necesidad de actualizar nuestro marco jurídico a fin de que éste pueda hacer frente de manera certera y eficaz a los panoramas desfavorecedores que generan los choques de intereses, los compromisos electorales, así como la falta de compromiso y voluntad política por resolver y cumplir en tiempo y forma las obligaciones que nuestra norma fundamental establece, evitando además que los intereses particulares se antepongan o retrasen la toma de decisiones trascendentales para la correcta conducción del país.
Lo anterior ha sido reconocido por numerosos estudiosos del derecho, como por ejemplo, el maestro Eduardo Andrade Sánchez 1 , cuando señala: “La carencia puede ocurrir por falta de presentación del proyecto o por ausencia de acuerdo en el órgano legislativo que permita emitirlo; u otro, la situación de enfrentamiento entre poderes manifestada por la interposición del veto presidencial al presupuesto aprobado por la Cámara.”
En opinión de Diego Valadés, 2 la formulación del Presupuesto de Egresos se ha vuelto un problema creciente; la ausencia de mecanismos para la reconducción del mismo o para la continuidad de los servicios básicos da lugar a negociaciones que afectan o pueden afectar la estabilidad de las finanzas públicas.
También menciona que de no aprobarse dicho presupuesto, la parálisis estatal sería inimaginable, ya que se carecería de recursos para la prestación de servicios, por lo cual propone adoptar alguna de las siguientes medidas: 1) que se dé la prórroga de los ingresos y egresos del año que concluyó por un periodo determinado o hasta que el Congreso apruebe dichos instrumentos; 2) que se disponga de los recursos asignados en el presupuesto cuya vigencia concluya para sostener los servicios y actividades que se consideren indispensables; y 3) hacer una combinación de las propuestas anteriores.
De igual manera, Ulises Carrillo y Alonso Lujambio 3 manifiestan que “si hay una pieza legislativa que no puede sufrir una parálisis institucional es la del presupuesto. Mucho más importante que la capacidad del Ejecutivo para llevar a cabo su agenda legislativa, o del legislativo para sacar adelante la propia, la aprobación de un presupuesto que garantice la operación de las instituciones del Estado es el mínimo requisito para generar un ambiente en el que la democracia pueda mantenerse y legitimarse como una opción real de acuerdo político.”
Como vemos, es necesario que desde las resoluciones que se toman en este Congreso de la Unión, no se perjudique la función del gobierno, como lo puede representar el hecho de no tener aprobada La ley de Ingresos ó el Presupuesto de Egresos de la Federación, o ambos, en el tiempo marcado por la ley.
El Poder Legislativo no puede permitir que al Poder Ejecutivo no pueda cumplir con sus obligaciones ante algún desacuerdo, y en dado caso de que no se legisle ahora la reconducción presupuestal deberemos afrontar la responsabilidad que sin lugar a dudas la sociedad nos exigirá.
Estamos convencidos que el Congreso de la Unión, y específicamente ésta Cámara debe defender y cumplir a cabalidad su función de control político de la decisiones del Poder Ejecutivo, y que debemos reforzarlo para evitar abusos y fiscalizar la actividad de los gobernantes y de las instituciones de gobierno.
Pero ahora, se trata de un asunto que incidirá en las condiciones de nuestra sociedad y que además es necesaria para definir el rumbo de nuestras instituciones.
No podemos dejar de lado la relevancia que adquiere la aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos si consideramos que este es la guía para el desarrollo de nuestro país.
Como lo acotan Guerrero y Valdés Palacio 4 , son seis las causas que muestran la importancia del presupuesto y que tienen un carácter político, económico y social, y estas son las siguientes:
a) El presupuesto está compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y representan cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del Estado de meter la mano en los bolsillos y decidir sobre su asignación.
b) En esa decisión sobre cómo ha de distribuirse, el presupuesto revela las prioridades del gobierno y permite evaluarlo por medio del análisis de sus impactos, así como de la revisión-auditoría.
c) El presupuesto tiene un peso macroeconómico muy evidente en el crecimiento, el empleo, la inflación y la estabilidad. Las políticas de ingreso y de asignación del gasto público son elementos clave de la política económica: tienen impactos definitivos en el crecimiento de la economía y en el desarrollo social; son además, impactos de largo alcance. Con particular fuerza, en países en desarrollo como México, el presupuesto público estimula la acumulación de capital físico y la inversión en capital humano. Por ejemplo, políticas tributarias y políticas de gasto son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia en el ahorro interno, absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de precios, mantener la estabilidad macroeconómica y redistribuir el ingreso mediante la reasignación de recursos y esfuerzos hacia programas sociales - educación, mejora en los servicios de salud, disminución de los grados de pobreza, provisión de seguridad pública, creación de infraestructura, desarrollo regional, alientos a la producción, entre otros.
d) El presupuesto tienen un evidente impacto en la economía y el desarrollo en su conjunto, pero también lo tiene en la vida de los habitantes del país; tiene un peso macroeconómico (distribución del ingreso, educación, servicios, oportunidades) con la asignación de recursos para prestar servicios que demanda la sociedad. Se pueden paliar las desigualdades a través de la política fiscal acordada en los órganos de representación popular y garantizar así un piso mínimo de bienestar para el conjunto de los ciudadanos.
e) Otro factor que le da gran importancia al presupuesto es el hecho de que constituye la sustancia del funcionamiento gubernamental: representa los recursos del Estado.
f) El presupuesto tiene una estrecha relación con la política (impacto político) y con el poder. La acción gubernamental repercute en forma determinante en la estructura política: la consolida, la erosiona, siempre la modifica. Las acciones gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones, sectores económicos, sociales, geográficos. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte clave de la política, pues asigna recursos. Luego entonces, y dada la importancia social del presupuesto, y ante la presencia de una laguna jurídica constitucional, es que se hace indispensable buscar una solución al respecto para el caso de que al iniciar el año fiscal no estuvieran aprobados dichos proyectos, y evitar la parálisis estatal y la probable ingobernabilidad del Estado.”
Quedando demostrada la importancia del Presupuesto de Egresos de la Federación, se considera oportuno señalar que la reconducción presupuestal cuenta con el aval de los principales grupos parlamentarios representados en la Cámara de Senadores.
Esto se desprende de las propuestas que presentaron ante dicha Cámara, que fueron considerados en el dictamen aprobado en la colegisladora, y cuyos textos se presentan a continuación:
Grupo Parlamentario del PRI 5 :
Presupuesto de Egresos y Cuenta Pública
Reconducción de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Con una Cámara de Diputados en la que ningún partido político tiene mayoría, el riesgo de que finalice el año fiscal sin un Presupuesto de Egresos no es remoto. En este sentido, resulta evidente que si alguna pieza legislativa no puede faltar, es precisamente el Presupuesto, ya que es el insumo básico que permite que el gobierno trabaje y preste los servicios públicos que necesita la población.
La regulación que establece el texto constitucional en materia presupuestaria resulta insuficiente para la nueva realidad política de México.
El principal defecto del diseño constitucional vigente es que no existe un mecanismo institucional que prevea una solución adecuada para el caso de la no aprobación de la Ley de Ingresos o del Presupuesto de Egresos de la Federación. Es decir, no hay un dispositivo de emergencia que permita resolver un posible bloqueo legislativo.
Consideramos que resulta necesario el establecimiento de una válvula de seguridad para evitar la falta del presupuesto o de la Ley de Ingresos. Este mecanismo debe entenderse como la regulación que impide, en caso de que los poderes encargados de la aprobación presupuestal no se pongan de acuerdo, incurrir en una parálisis institucional, haciendo que entre en vigor un presupuesto determinado.
El orden constitucional debe prever esta situación ya que puede ser uno de los puntos débiles de cualquier sistema de gobierno. Las Constituciones deben servir para ofrecer respuestas oportunas a los problemas políticos, no para crearlos.
Llegado el primer día del año sin contar con un presupuesto (o sin su correspondiente Ley de Ingresos), las consecuencias podrían ser muy importantes, principalmente por lo que se refiere a la economía y a los mercados financieros, donde la incertidumbre provocada sería suficiente para producir una importante fuga de capitales y poner en serio peligro la estabilidad económica y financiera del país.
En este sentido caben, básicamente, dos opciones: una, que llegado el momento se tenga como aprobado el presupuesto presentado por el Ejecutivo (como ocurre en varios países según se verá más adelante), o bien que se renueve la vigencia del anterior, con una doble posibilidad: que la prórroga sea definitiva (válida para el resto del año fiscal) o temporal (mientras se ponen de acuerdo los responsables de dicha tarea).
Grupo Parlamentarios del PRD, PT y Convergencia 6 .
En cuanto al segundo asunto en cuestión, destaca que, en caso de que no sea aprobado el Presupuesto de Egresos al primer día del ejercicio en que habría de aplicarse, la Constitución solamente prevé la continuidad del pago de los sueldos de los servidores públicos; pero ello no es suficiente para el funcionamiento de las instituciones del Estado, que requieren de otros gastos fundamentales.
Nuestra propuesta de una reconducción: la aplicación del mismo presupuesto del año anterior, aunque con ajustes automáticos derivados de la inflación y algunos otros índices cuantificables. Si la Cámara de Diputados, por cualquier motivo, no expidiera el decreto de Presupuesto al primer día del año que habría de aplicarse, se prorrogará el mismo decreto del año anterior, dando oportunidad al gobierno de realizar ajustes derivados del cumplimiento de compromisos internacionales, del índice inflacionario y otros que sean justificados, previa información a la Cámara de Diputados.
Ahora bien, al revisar el marco jurídico internacional, los países de Latinoamérica prevén figuras para dar certeza a la entrada en vigor del presupuesto enviado por el Ejecutivo.
En caso de que el Presupuesto no se encuentre aprobado dentro del plazo establecido:
• Se dará por aprobado y regirá el proyecto enviado por el Ejecutivo. (Bolivia, Chile, Ecuador, Panamá y Perú.)
• Regirá el presupuesto del año anterior. (Colombia, Guatemala, Honduras, Paraguay.)
Como puede observarse, permitir la reconducción presupuestal es una forma de prever una solución anticipada ante la eventualidad de que inicie un ejercicio fiscal y no se hubieren aprobado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, o ambos.
También permitirá evitar inestabilidad política que afecte las expectativas en los mercados financieros nacionales e internacionales, permitirá generar certidumbre y claridad en el proceso económico del país, se dará seguridad y certidumbre a todos los sectores del país, evitará que ante la aprobación de los próximos presupuestos, la Cámara de diputados recurra a la práctica del denominado “reloj parlamentario” para aprobarlo no cuando la Constitución lo marca, sino cuando sus “arreglos políticos” lo permitan.
El Partido Acción Nacional ha sustentado a través del tiempo la necesidad de otorgar al Poder Legislativo los elementos que le permitan cumplir de mejor manera con sus responsabilidades, en la determinación de las contribuciones que se requieren para financiar las crecientes demandas de la población, teniendo en cuenta, que el régimen fiscal debe promover la inversión y ayudar a la generación de empleos, así como vincularse con un adecuado sistema presupuestario, que asigne de manera eficiente el gasto por medio de diversos programas y proyectos.
Es momento oportuno para aprovechar la voluntad que se reflejó en los grupos parlamentarios de la Cámara de Senadores. Seamos congruentes con nuestros principios partidistas y no dividamos ni echemos a la basura los avances que se lograron en nuestra colegisladora.
En atención a lo expuesto, se hace necesario proponer a través del presente voto particular, en el contexto de la reforma política, lo siguiente:
Para adicionarse al proyecto de decreto del dictamen: La reforma al artículo 75, adicionando los párrafos cuarto y quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 75. ...
...
...
Si al inicio del ejercicio fiscal no se ha aprobado y promulgado la Ley de Ingresos, mantendrá su vigencia la del año inmediato anterior hasta en tanto el Congreso aprueba la del nuevo año.
En el caso del Presupuesto de Egresos, en tanto se aprueba el del año que corresponde, continuará vigente el aprobado por la Cámara de Diputados para el ejercicio fiscal inmediato anterior, únicamente respecto de los gastos obligatorios que señale la ley.
En razón de todo lo que anteriormente se expone, y en uso de las facultades previstas en los artículos 90, 91 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, se somete a la consideración de esta soberanía el siguiente voto particular con relación a una parte del dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernación , con opinión de la Comisión de Participación Ciudadana, respecto de la minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política, proponiendo para la aprobación del Pleno el texto que se detalla a continuación en el
Proyecto de Decreto
Único. Se adicionan los párrafos cuarto y quinto al artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 75. ...
...
...
Si al inicio del ejercicio fiscal no se ha aprobado y promulgado la Ley de Ingresos, mantendrá su vigencia la del año inmediato anterior hasta en tanto el Congreso aprueba la del nuevo año.
En el caso del Presupuesto de Egresos, en tanto se aprueba el del año que corresponde, continuará vigente el aprobado por la Cámara de Diputados para el ejercicio fiscal inmediato anterior, únicamente respecto de los gastos obligatorios que señale la ley.
Notas
1 Andrade Sánchez, Eduardo. “El veto y la reconducción presupuestal”. Véase en http://www.bibliojuridica.org/libros/1/346/3.pdf
2 Valadés, Diego, Constitución y Democracia, Ediciones UNAM, México, 2002, página 73.
3 Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, “La incertidumbre constitucional. gobierno dividido y aprobación presupuestal en la LVII Legislatura del Congreso Mexicano 1997-2000”, Revista Mexicana de Sociología, Editorial del Instituto de Investigaciones Sociales, México, Año LX, Número 2, Abril-Junio de 1998, página 252.
4 Guerrero Amparán, Juan Pablo y Vales Palacio Yailen. “Manual sobre la clasificación económica del gasto público.” CIDE. Véase en http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos /presupuesto/ECO-MANUAL.pdf
5 Iniciativa presentada por el Senador Manlio Fabio Beltrones y diversos senadores integrantes del GPPRI en la Cámara de Senadores el 23 de febrero de 2010.
6 Iniciativa presentada por el senador Arturo Núñez Jiménez, en nombre de legisladores de los Grupos Parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática, del Partido del Trabajo y de Convergencia de ambas Cámaras del Congreso, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Presentada el 18 de abril de 2010.
México, Distrito Federal, a 12 de octubre de 2011.
Diputados: Felipe de Jesús Rangel Vargas, Víctor Alejandro Balderas Vaquera (rúbricas)
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