Convención de Palermo: La ineficaciaMarco Appel
Revista Proceso # 1776, 14 de noviembre de 2010;
Revista Proceso # 1776, 14 de noviembre de 2010;
La Convención de Palermo, un mecanismo internacional que intenta combatir el crimen organizado trasnacional, es una excelente herramienta... en el papel. Muchos de sus Estados miembros, México entre ellos, no han podido o querido aplicar sus resoluciones y lineamientos. Aún más: el gobierno mexicano propuso un mecanismo de certificación del cumplimiento de los acuerdos que anularía cualquier verificación independiente.
BRUSELAS.- Aunque la ONU considera que su Convención contra el Crimen Organizado Trasnacional (CONUCOT o Convención de Palermo) es “el principal instrumento internacional para combatir” a las mafias, en la práctica la mayoría de los Estados miembros no ha cumplido con su aplicación por lo que sus alcances son “muy limitados”, afirma Peter Gastrow.
Especialista del Instituto Internacional para la Paz y dedicado a temas relacionados con las amenazas a la seguridad trasnacional, Gastrow fue uno de los encargados de transformar las corporaciones policiacas sudafricanas al término del apartheid.
También ha sido integrante de paneles especializados de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen Organizado (UNODC, por sus siglas en inglés) y participó en las negociaciones de la Convención de Palermo, que se adoptó el 15 de noviembre de 2000 y entró en vigor el 29 de septiembre de 2003.
En la quinta sesión ordinaria de la Conferencia de los Estados miembros de la Convención de Palermo –del 18 al 22 de octubre pasado en Viena–, el director ejecutivo de la UNODC, Yuri Fedotov advirtió a los representantes de los 157 países firmantes que el crimen organizado había “aumentado de manera considerable” hasta alcanzar actualmente “proporciones globales”, por lo que hizo un llamado urgente para aplicar “más vigorosamente” la CONUCOT.
Fedotov recalcó que “hasta ahora únicamente 19 de los 157 Estados miembros han utilizado la Convención para facilitar la cooperación internacional, incluyendo la extradición, en la lucha contra los grupos del crimen organizado”.
Según los documentos de la UNODC, en cuya jurisdicción está la Convención de Palermo, ésta compromete a los Estados a introducir medidas que incluyen “la tipificación en las leyes nacionales de delitos criminales de persecución global, la adopción de nuevos marcos de asistencia legal mutua, la puesta en marcha de procesos de colaboración en materia de extradición, la cooperación judicial así como la asistencia técnica y el entrenamiento”.
La CONUCOT fue firmada por el gobierno de Vicente Fox el 13 de diciembre de 2000 y ratificada el 4 de marzo de 2003. Además, México es firmante de los protocolos anexos a la misma: contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire; para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños; y contra la fabricación y tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones.
Propuesta acotada
En un comunicado de prensa del pasado 22 de octubre, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) de México anunció que la Conferencia de Viena había adoptado por consenso un llamado para combatir el tráfico ilícito de armas de fuego presentado por el gobierno mexicano a través de la titular de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada, Marisela Morales.
Estados Unidos, de donde proviene el armamento que usa el crimen organizado mexicano, no ha firmado el protocolo correspondiente.
La SRE informó también que México presentó a la misma conferencia “una iniciativa que sienta las bases para la adopción de un mecanismo de revisión sobre la implementación de la Convención” de Palermo.
El mismo 22 de octubre un comunicado de la UNODC señaló que la quinta conferencia había creado un grupo de trabajo que estudiaría los posibles mecanismos para aplicar tal revisión a partir de 2012. Gastrow afirma que “ese grupo de expertos no es nada nuevo”, que sólo “va a repetir lo que ya se ha hecho”.
“Hace dos años ya existió un comité que lo estuvo analizando. La resolución aprobada (en la reciente conferencia) añade unas cuantas tareas al Comité de Trabajo de la Convención, pero son propuestas que encuentro frustrantes. Muchos esperaban que hubiera más progresos. Ya se perdieron dos años”, señala el especialista.
El 2 de julio de 2009 los miembros de la Convención fueron invitados a que propusieran mecanismos de revisión, lo que se había acordado instaurar en la cuarta conferencia, celebrada en octubre de 2008 en Viena. Sólo 19 países respondieron a la invitación.
Según un reporte del secretariado de la conferencia, fechado el 7 de septiembre de 2009, la propuesta de Finlandia fue que “expertos internacionales” realizaran tal evaluación y que, por regla, visitaran el país examinado. Los finlandeses argumentaron que “un método de ese carácter frecuentemente aporta soluciones a los problemas encontrados en la aplicación” de los acuerdos internacionales.
Finlandia consideró que los informes finales de la evaluación deberían ser públicos y que la información requerida desde el principio del proceso no la suministrara sólo el gobierno del país examinado, sino que también viniera de organizaciones de la “sociedad civil, centros de investigación y del sector privado”, posición que Canadá apoyó.
El 29 de diciembre de 2009 el secretariado de la conferencia entregó a los expertos gubernamentales de los Estados miembros –reunidos el 25 y 26 de enero de 2010– un “análisis comparado de los mecanismos de examen” de otros convenios internacionales.
En ese documento el secretariado solicitó a los expertos que consideraran, entre otras opciones, analizar la conveniencia de adoptar un mecanismo de examen bajo la dirección de un “comité de expertos independientes” que presten sus servicios “a título personal”. Éstos serían electos por los Estados miembros mediante una votación.
El secretariado subrayó que tales comités de expertos “se utilizan en la mayoría de los casos para supervisar el cumplimiento de convenios de carácter técnico”, como la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes o el Mecanismo de Evaluación Multilateral de la Convención Interamericana para el Control del Abuso de Drogas.
También suelen usarse para examinar la aplicación de los instrumentos de derechos humanos para “evitar que se mezclen intereses políticos en el examen”, remarca el secretariado y detalla que es el caso del Comité de Derechos Humanos de la ONU y de otras instancias en la materia del mismo organismo internacional.
Propuesta opaca
El gobierno de Felipe Calderón –con algunos otros países como Colombia, Perú, Italia o Israel– prefirió proponer a la Conferencia de Viena un mecanismo de examen que depende de los controles gubernamentales.
El proyecto calderonista, de 22 páginas y fechado el 13 de octubre, pugna por una evaluación bajo tutela de los propios Estados miembros, con base en información proporcionada por los mismos y enmarcada en una absoluta confidencialidad.
En diferentes partes del texto mexicano se aclara que el mecanismo de evaluación debe ser “transparente, eficiente, no invasivo, no excluyente e imparcial” y que “no dé lugar a ninguna forma de clasificación”, aunque al mismo tiempo advierte que tal mecanismo debe “evitar la confrontación y el castigo” y que de ninguna manera “debe servir para intervenir en los asuntos internos de los Estados parte” ya que debe llevarse a cabo “sin aplicar criterios políticos”.
Así, según el proyecto calderonista, cada país sería examinado por funcionarios de otros dos Estados miembros (uno de ellos de la misma región) que sustentarían sus análisis en los datos de una autoevaluación del propio país a examinar.
Ese procedimiento fue criticado por China, que no lo considera confiable por lo que rechazó poner en marcha un mecanismo de evaluación basado en él, según señala el documento del secretariado de la conferencia.
De acuerdo con la propuesta mexicana, en una siguiente fase los funcionarios examinadores deben entablar un “diálogo constructivo” y un “intercambio de información” con los representantes del país que examinan. El contenido del informe final debe ser negociado con el Estado examinado (el proyecto dice, eufemísticamente, “en común acuerdo”).
De forma “complementaria” el proyecto prevé que un “grupo de expertos de composición abierta” –también designados por los Estados miembros– identifique las “tendencias generales de la aplicación” de la CONUCOT. Pero en ningún caso estos expertos podrán referirse a un país en específico.
Gastrow confirma que el proyecto mexicano impone trabas a la credibilidad del proceso de evaluación: “El enfoque de los expertos independientes –expone– haría mucho más creíble y eficiente el examen. Con frecuencia la evaluación entre Estados termina con la elaboración de reportes que editan ellos mismos; de otra manera no están preparados para aceptarlos”, dice.
Y añade: “Personalmente apoyo una evaluación externa, pero los Estados miembros de la Convención no. Poco importa el entusiasmo finlandés: basta que un pequeño grupo de Estados miembros diga ‘no’ a su propuesta para que ésta quede fuera de la discusión”.
–¿Qué pueden hacer los países más interesados en acelerar el cumplimiento de la Convención? –se le pregunta.
–Muy poco… y ese es el gran problema. Cuando tratas con una organización multilateral donde hay más de 140 miembros tienes que lidiar con ellos. Es muy frustrante que el proceso de cumplimiento sea tan lento. La Convención está en marcha desde hace 10 años y los Estados miembros todavía no se ponen de acuerdo para aplicar un mecanismo de evaluación de la misma.
Continúa: “La Convención no debería establecer sólo un mecanismo de evaluación sino designar fuerzas de tarea que se especialicen en diferentes categorías del crimen organizado transnacional. Ahí se podrían integrar a los Estados miembros y a los expertos, de manera que comiencen a hacer investigación, a deliberar y a elaborar propuestas de cómo enfrentar internacionalmente el problema del crimen organizado”.
Gastrow analiza: “La Convención de Palermo es más un documento legal y no uno de carácter operativo: no provee medidas judiciales o acciones de investigación policiaca. En ese aspecto es muy limitado lo que se puede lograr con la Convención”.
–En el contexto que usted describe, ¿qué ofrece la Convención de Palermo al gobierno mexicano en su lucha contra el narcotráfico?
–Es muy importante la cooperación internacional, pero no se puede decir que México cuente con ella. En este caso México debería recibir la cooperación internacional de Estados Unidos y los países de América del Sur. Es un componente importante para combatir los cárteles de la droga en México.
Gastrow se pregunta: “Si hoy desapareciera la Convención de Palermo, ¿habría un efecto en el combate contra las drogas en su país?” y se responde: “No. No habría ninguna diferencia: lo que México tiene que hacer es llegar a acuerdos bilaterales de cooperación contra el narcotráfico con Estados Unidos y los países latinoamericanos. No tiene que esperar eso de la Convención de Palermo”.
“Es exagerado pensar que la convención de Palermo es un instrumento definitivo en la guerra contra el narcotráfico en México. Es un documento legal que permite la cooperación internacional a nivel de intercambios de información, pero no acciones policiacas mayores”, remata Gastrow.
Respecto al futuro de la CONUCOT el especialista expone que “necesita plantearse objetivos concretos que, efectivamente, contribuyan a que los países puedan combatir el crimen organizado transnacional, que es agresivo, creativo y proactivo, mientras que la Convención actual no lo es”.
“Para combatir el crimen organizado”, concluye, “hay que apuntar hacia otras iniciativas multilaterales, por ejemplo en materia de cooperación policiaca; no utilizar convenciones ya existentes o producir nuevas. La comunidad internacional debe conjuntar esfuerzos para responder a los aspectos más graves del crimen organizado transnacional y para eso no sirve la Convención de Palermo, cuyos miembros están debatiendo apenas cómo examinar su cumplimiento. No están debatiendo cómo ser más eficaces contra el crimen organizado”. l
