Comunicado de la SCJN

DESORDEN GENERALIZADO EN GUARDERÍAS DEL IMSS: COMISIÓN INVESTIGADORA DE GUARDERÍA ABC

México, D. F., 1 de Marzo de 2010

Destacó que el IMSS no tiene fundamento legal para otorgar a terceros el servicio de guarderías.

No hay evidencia de que las autoridades competentes, estatales y municipales hubieran realizado visitas de inspección a la bodega y a la guardería.

El informe preliminar fue turnado al ministro José Fernando Franco González Salas, quien será el encargado de preparar el dictamen respectivo.

La Comisión Investigadora de los sucesos en la Guardería ABC de Hermosillo, Sonora, determinó que en las guarderías que dan servicio a los derechohabientes del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) hay un desorden generalizado en el otorgamiento de contratos, operación y vigilancia; y destacó que esa institución carece de fundamento legal para otorgar a terceros el servicio que actualmente otorgan esos centros a miles de niños.

Al presentar ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación un resumen de su informe preliminar -entregado al Alto Tribunal el viernes pasado y que será turnado al ministro José Fernando Franco González Salas, para la preparación del dictamen que será discutido por todos los ministros-, los magistrados comisionados, María del Rosario Mota Cienfuegos y Carlos Ronzon Sevilla, señalaron que en sus trabajos quedó probada la existencia de un fuerte vínculo entre el desorden generalizado y la Guardería ABC.

Estimaron, además, que en la eventual violación de garantías por los sucesos en esa guardería pueden estar involucradas diversas autoridades del IMSS, Gobierno del Estado de Sonora y municipio de Hermosillo.

Los comisionados indicaron que el incendio que quitó la vida a 49 niños y dejó lesionados a otros 75 se originó en la bodega contigua a la Guardería ABC, donde la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora tenía almacenadas grandes cantidades de documentos.

Aseguraron que no existe evidencia de que las autoridades competentes, estatales y municipales hubieran realizado visitas de inspección a la bodega y a la guardería, para verificar la existencia de los respectivos programas internos de protección civil.

Los comisionados informaron que durante los seis meses de investigación se analizaron los casi mil 500 expedientes que contienen los contratos de prestación de servicios, con sus anexos, que a la fecha del siniestro tenían celebrados el IMSS con particulares.

También recordaron que a petición de los padres de familia, se contrató una empresa extranjera, propuesta por ellos, para la realización de un peritaje en la Guardería ABC.

Asimismo, se visitaron guarderías, conforme a una muestra preparada por peritos del Instituto de Matemáticas de la Universidad Nacional Autónoma de México, y se tuvieron reuniones con padres de familia, autoridades de todos los niveles, bomberos, socorristas, policías, maestras de la Guardería ABC y quienes tuvieran alguna información para la investigación.

Los comisionados expusieron al Pleno de ministros su informe de trabajos:

PRIMERA. Conforme a lo previsto por los artículos 123, apartado A, fracción XXIX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 203 y 213 de la Ley del Seguro Social y 171 de la Ley Federal del Trabajo, los servicios de guardería únicamente pueden ser proporcionados por el IMSS y, excepcionalmente, por los patrones que celebren convenios de reversión de cuotas o subrogación de servicios.

El hecho de que el Consejo Técnico haya expedido disposiciones que permitan la posibilidad de que terceros ajenos a la relación laboral otorguen el servicio de guardería a hijos de derechohabientes, es una interpretación distinta a dichas normas que puede obedecer a la carencia de recursos económicos del IMSS para instalar y operar sus propias guarderías y a la urgente necesidad de proporcionar el servicio a cientos de miles de niños anualmente.

Los contratos de prestación de servicios que actualmente ha venido otorgando el instituto para que particulares presten el servicio de guardería están fundados en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y en diversos acuerdos emitidos por su Consejo Técnico; sin embargo, el instituto carece de facultad legal para otorgarlos.

SEGUNDA. El hecho de que actualmente estén operando once guarderías de patrones, es decir, de las verdaderamente subrogadas, es indicativo de que su diseño legal no tiene la aceptación deseable.

Esta afirmación se corrobora si se tiene en cuenta que desde 1983, año en que empezaron a instalarse las guarderías que operan conforme a un contrato de prestación de servicios, hasta junio del 2009.

Esto es, en el plazo de 26 años, había en el país alrededor de un mil cuatrocientas ochenta con ese esquema, cuando en el plazo de 36 años, teniendo presente que desde la Ley del Seguro Social de 1973 se previó esa posibilidad, hasta el día de hoy, sólo operan las 11 guarderías de patrones mencionadas.

TERCERA. Quedó probada la hipótesis de que en el otorgamiento de los contratos, operación y vigilancia o supervisión de las guarderías existe un desorden generalizado.

Los datos que arrojó la auditoría jurídica practicada al número total de guarderías que funcionan conforme a un contrato de prestación de servicios, sumados a los que se obtuvieron mediante la inspección ocular que se verificó en un número representativo, son evidencia fehaciente de las siguientes cifras en los aspectos señalados:

Sólo 14 contratos de prestación de servicios del número total de un mil cuatrocientos ochenta se otorgaron habiendo quedado satisfechos todos los requisitos previos que la normatividad aplicable exige. Once contratos se regularizaron después de su suscripción. En los demás existe ausencia de por lo menos un requisito documental.

La operación de las prestadoras de servicios es también irregular en su inmensa mayoría, pues solamente el punto tres por ciento de las guarderías cumple cabalmente los requisitos exigidos para su funcionamiento.

La supervisión que ejerce el IMSS como mero control administrativo se cumple en el ochenta y ocho punto siete por ciento del universo, porcentaje que equivale a 1298 guarderías.

La participación del instituto en la supervisión que trasciende al ámbito de la protección civil es escasa. Aun cuando por virtud de su propia normatividad está obligado a verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas que abordan esa materia y además remiten a la legislación estatal y municipal del mismo tópico, las autoridades competentes del instituto han omitido vigilar que las prestadoras del servicio cumplan los estándares mínimos de protección civil previstos en dichas legislaciones federales, estatales y municipales.

El muestreo arroja que en todas las entidades federativas existe competencia, bien sea concurrente de autoridades estatales y municipales, o bien, de unas u otras, para otorgar el visto bueno de bomberos o de protección civil.

Los datos estadísticos también acreditan que en el 65.6 por ciento de las entidades federativas la legislación prescribe que las autoridades, ya sean estatales o municipales, tienen obligación de hacer visitas periódicas a este tipo de establecimientos y que la falta de visto bueno de bomberos o de protección civil acarrea sanciones no sólo pecuniarias, sino también operativas.

Ahora bien, partiendo del supuesto de que las leyes exigen la satisfacción de por lo menos uno de los dos requisitos, esto es del visto bueno de bomberos o de la constancia de protección civil, las pruebas acreditan que un alto porcentaje de guarderías no lo cumple.

El 49.9 por ciento de prestadoras del servicio carece de la constancia de protección civil vigente y sólo cuatrocientas siete tienen visto bueno de bomberos vigente.

Lo anterior revela la existencia de un sistema normativo carente de eficacia por su inaplicación.

Existe en la actualidad una clara tendencia hacia la regularización en la operación y vigilancia de las guarderías. Así lo demuestra el cumplimiento de diversos requisitos después del incendio.

Esta afirmación se corrobora, además, con los informes del instituto en el sentido de que en el año 2010 rescindió o dio por terminados 120 contratos, fundamentalmente por no cubrir aspectos de protección civil y que a partir de este año sólo suscribió 1240 contratos cuya vigencia va de seis meses a tres años.

CUARTA. Quedó probada la existencia de un fuerte vínculo entre el desorden generalizado y la Guardería ABC.

Si se toma en cuenta que las irregularidades encontradas en el otorgamiento del contrato, operación y supervisión o vigilancia de dicha guardería son análogas a las que adolecen la casi totalidad de las guarderías de su tipo, se llega a la unívoca conclusión de que ésta no es más que el reflejo del desorden que prevalece en aquéllas.

La existencia de ese vínculo se robustece si se tiene presente que a partir del accidente que ocurrió en la Guardería ABC, las demás del universo han mostrado la clara tendencia a regularizar los tres aspectos trascendentales: otorgamiento de los contratos, operación y supervisión o vigilancia, con marcado énfasis en la materia de protección civil que queda comprendida en el segundo.

Las pruebas estadísticas dan noticia de que ochocientas noventa y cuatro guarderías han tomado acciones directamente encaminadas a regularizar y/o a mejorar por lo menos uno de los tres aspectos.

QUINTA. El incendio que quitó la vida a 49 y dejó lesionados a otros 75 se originó en la bodega contigua a la Guardería ABC, donde la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora tenía almacenadas grandes cantidades de documentos.

Todas las pruebas periciales que se practicaron en diversas investigaciones, así como la que desahogó la comisión investigadora a cargo de peritos extranjeros, son coincidentes en afirmar que la evidencia revela que la causa del incendio fue un corto circuito en el motor de un enfriador de aire conocido como cooler. Debido a las altas temperaturas generadas por la corriente eléctrica diversas partes del motor se fundieron generando la ignición del papel que estaba cerca, propagándose las llamas hacia las cajas de cartón que contenían documentos y, algunas, placas de vehículos.

La inexistencia de un muro cortafuegos que dividiera las instalaciones de la bodega de las de la guardería, aunado a las oquedades y aperturas que había en el muro divisorio permitió que grandes cantidades de humo tóxico, gases y calor se concentraran en el espacio que había entre el falso plafón y el techo de la nave que albergaba a la guardería.

Cuando el cielo raso ya no resistió el calor cayó, permitiendo que el humo tóxico y los gases inflamables se vinieran abajo donde había oxígeno, lo que produjo un rápido e intenso flamazo en las aulas donde se encontraban los niños.

SEXTA. En virtud de que en la bodega alquilada por el Estado de Sonora había trabajadores permanentes, se le considera centro laboral.

Consecuentemente, el patrón estaba obligado a acatar la norma oficial mexicana en materia de prevención de incendios en los centros de trabajo. La evidencia demuestra que en la bodega no había ni siquiera detectores de humo o extinguidores, ya no sistemas contra incendios a que estaba obligada por el alto riesgo en que se clasifica por las grandes cantidades de combustible sólido que almacenaba.

No existe evidencia de que las autoridades competentes, estatales y municipales, hubieran realizado visitas de inspección a la bodega y a la guardería para verificar la existencia de los respectivos programas internos de protección civil.

Tampoco existe prueba demostrativa de que las autoridades competentes del Instituto Mexicano del Seguro Social hubieran emitido, en su oportunidad, la certificación técnica de inmueble donde se alojaría la guardería para cerciorarse de la existencia de muros retardantes al fuego.

SÉPTIMA. En la eventual violación de garantías pueden estar involucradas diversas autoridades del IMSS, del Gobierno del Estado de Sonora y del Municipio de Hermosillo.

OCTAVA. Existe referencia de un solo caso de negligencia médica. En los demás casos reportados no existe prueba demostrativa de que hubiera habido negligencia médica en la atención que se proporcionó a los niños y adultos que sufrieron lesiones a consecuencia del incendio ocurrido en la Guardería ABC.