La Corte también juega (en el asunto de los casinos)

La Corte también juega

Jorge Carrasco Araizaga
Revista Proceso # 1820, 18 de septiembre de 2011:

En materia de sorteos y autorización para la apertura de casas de apuestas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación también hace su juego. Algunas veces los fallos de sus ministros son azarosos y aun provocan división en el máximo tribunal, pero sobre todo llama la atención el sigilo con el que se conducen, amparados en sus normas de protección de datos, lo que impide que la ciudadanía sepa a quiénes benefician sus sentencias o quiénes son los empresarios afectados. 

El aval de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos facilitó la proliferación de las casas de apuestas en México y desató la evasión de impuestos por parte de los empresarios de ese ramo.

A partir de que, en enero de 2004, el supremo tribunal diera validez constitucional al reglamento elaborado durante el gobierno de Vicente Fox, comenzó a recibir decenas de solicitudes de amparo de los dueños de esos establecimientos con el propósito de evitar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.

No sólo aprovecharon la falta de control de la Secretaría de Gobernación, sino intentaron también eludir sus obligaciones ante la Secretaría de Hacienda. De acuerdo con la información pública de la propia Corte, hasta la fecha los dueños de ese tipo de negocios han interpuesto 56 recursos en busca de amparo contra los cobros hacendarios establecidos por el Congreso de la Unión.

La mayoría de las peticiones han sido negadas, pero no se sabe cuáles son las razones sociales o las personas físicas que han acudido al tribunal, toda vez que éste ha reservado los nombres de los “quejosos”, de acuerdo con sus normas de protección de datos.

En los recursos que se han tramitado ante la SCJN –en los que hay solicitudes de atracción, contradicción de tesis y asuntos penales–, apenas se identifica a empresas como Libros Foráneos, Punta Deportes, Cosmo Design, Espectáculos Latinoamericanos Deportivos, Operadora Cantabria, Operadora de Espectáculos Deportivos y Juegos de la Frontera.

De los 56 amparos enlistados en la Corte en relación con los juegos y sorteos, tramitados después de su aval al reglamento, tres han sido concedidos por las dos salas del máximo tribunal.

El 9 de marzo de 2005, a propuesta del ministro Sergio Valls Hernández, la Primera Sala de la Corte concedió por unanimidad el amparo 1697/2004 a la empresa Cosmo Design en relación con las participaciones establecidas por Gobernación para las funciones de prevención social y asistencia, independientemente del pago de impuestos. La empresa estuvo representada por Luis Calvo Díaz pero la Corte no publicó más datos sobre el recurso.

Apenas el 1 de junio pasado, la Primera Sala de la Corte, a propuesta del ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, concedió por unanimidad el amparo en el recurso de revisión 20/2011 en contra del Congreso, la Presidencia de la República, la Secretaría de Gobernación y el Servicio de Administración Tributaria (SAT) por la aplicación del penúltimo párrafo de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS).

La empresa impugnó las sanciones establecidas en las reglas de seguridad y requerimientos de información de los sistemas de cómputo central de apuestas, de caja y de control de efectivo que deben llevar las personas físicas o morales que se dediquen a los juegos y sorteos en establecimientos fijos.

Los ministros Zaldívar, Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío Díaz, Guillermo Ortiz Mayagoitia y Olga Sánchez Cordero concedieron el amparo por considerar que el antepenúltimo párrafo del artículo 20 de la Ley del IEPS es violatorio de la Constitución.

El ordenamiento se refiere a la clausura de uno a dos meses de los establecimientos que incumplan con las obligaciones de llevar un sistema de cómputo para darle al SAT la información en línea y en tiempo real de los sistemas de registro de las apuestas en forma permanente.

“La clausura del establecimiento significa privar al contribuyente de su derecho a prestar el servicio de juegos, apuestas y sorteos, sin mediar previa audiencia de parte de la autoridad administrativa, pues ésta, de acuerdo como está redactada la norma, con la sola información obtenida a través de los sistemas de registro en línea y tiempo real procederá a la clausura del negocio”, establecieron los ministros.

Ese día, la Segunda Sala resolvió en el mismo sentido el amparo 391/2011 a propuesta del ministro Luis María Aguilar Morales. En este caso, la Corte tampoco informa sobre la razón social o persona física que interpuso el recurso. Sólo indica que el tema tiene que ver con la obligación de los empresarios del juego de llevar un sistema de cómputo central de apuestas y de caja y de control de efectivo. Esa imposición está prevista en la Ley del IEPS.

En otro caso, el del 20 de mayo de 2008, Aguirre Anguiano favorecía en el pleno de ministros amparar a una empresa, de la que no se indica ni el nombre ni al representante legal, en contra de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el jefe de Gobierno y otras autoridades de la Ciudad de México.

El recurso, que el pleno de ministros devolvió a un Tribunal Colegiado, impugnaba el Código Financiero del Distrito Federal vigente para 2007 en relación con el pago del impuesto sobre loterías, rifas, sorteos y concursos celebrados en el DF. El ministro favorecía el amparo con el argumento de que los gobiernos locales no están autorizados para el cobro de impuestos federales.

Las negativas

 La Corte ha negado la mayoría de los amparos. Las empresas han impugnado a la propia Ley Federal de Juegos y Sorteos y la facultad de la Secretaría de Gobernación para revocar los permisos por infracciones graves o frecuentes; pero sobre todo, el pago del impuesto especial por la realización de juegos con apuestas, sorteos y concursos. Los dueños de los lugares de apuestas se han quejado de una supuesta violación a las garantías de proporcionalidad, equidad y legalidad tributaria.

En diferentes resoluciones, los ministros han validado que se grave ese tipo de actividades de acuerdo con la Ley del IEPS, a diferencia de lo que ocurre con las instituciones de asistencia o beneficencia o asociaciones de carácter civil sin fines de lucro.

También han argumentado que el impuesto grava la organización, celebración o realización de juegos con apuestas y sorteos y que puede repercutirse a los participantes o concursantes, mientras que las empresas están obligadas a pagar el Impuesto Sobre la Renta en relación con los ingresos que se obtienen de esa actividad.

La Suprema Corte ha determinado que las empresas que organizan juegos con apuestas y sorteos pueden, al final de cada mes, trasladar a los ganadores un impuesto de 20% sobre el monto obtenido. También avaló ya que el Distrito Federal y las entidades federativas cobren impuestos sobre las loterías, rifas, sorteos y concursos que se realicen en sus territorios.

Algunos de los recursos interpuestos aún están pendientes de resolución y otros han sido devueltos a tribunales colegiados. Sólo uno, que tiene que ver con una facultad de atracción, es de materia penal. Se trata del 90/2010 radicado en la Primera Sala y fue instruido por el ministro Cossío Díaz.

El caso tiene que ver con el aseguramiento, por parte de la PGR, del inmueble de una empresa de la que la Corte no proporciona nombre ni ubicación. Sólo menciona que se trata de una persona moral de Tijuana a la que se le abrió una causa penal; tampoco explica el motivo del encausamiento.

Entre los recursos figura la controversia constitucional 97/2004, presentada el 3 de noviembre de 2004 por el entonces presidente de la Cámara de Diputados y actual senador del PRI Manlio Fabio Beltrones. La Cámara controvirtió el reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de septiembre de ese año por el entonces presidente Vicente Fox y sus secretarios de Gobernación, Santiago Creel, y de Hacienda, Francisco Gil Díaz.

La Corte tardó más de dos años en resolver la impugnación, pero terminó por darle el aval constitucional al reglamento, desestimando el principal argumento de los diputados: que Fox invadió la esfera del Legislativo al emitir un reglamento que en su consideración va más allá de la propia ley, por lo que habría asumido funciones de legislador.

En distintas votaciones los ministros desecharon las quejas planteadas en la controversia, que impugnó 74 de los 151 artículos del reglamento, así como uno de sus artículos transitorios. El reglamento superó con creces a la anterior Ley Federal de Juegos y Sorteos, aprobada en 1947, que constaba de 17 artículos y cinco transitorios.

Con una interpretación benevolente con el Ejecutivo, los ministros aprobaron todo el reglamento, confiando a la Secretaría de Gobernación el control de las empresas y los lugares de apuestas, según lo establecen la propia ley y su reglamento.

Con el aval de Corte, funcionarios de Gobernación fueron más allá del reglamento y expidieron permisos para la operación de casinos en todo el país. A pesar de ello, la Secretaría de la Función Pública descartó el miércoles 14 iniciar algún procedimiento administrativo o penal contra exfuncionarios de esa dependencia.

En distintas votaciones realizadas durante las sesiones de los días 16 y 22 de enero de 2007, en interpretación del artículo segundo de la Ley Federal sobre Juegos y Sorteos –en el que se establecen los juegos permitidos con apuestas–, los ministros avalaron la constitucionalidad de las apuestas en carreras de caballos, peleas de gallos y juego de dados.

Aunque hubo dos rondas mayoritarias de seis votos contra los juegos de naipes y la ruleta, quedaron constitucionalmente avalados porque no se alcanzó el mínimo de ocho votos necesarios para que una norma sea declarada contraria a la Constitución. Asimismo la Corte consideró constitucionales las facultades que se atribuyó Gobernación en la regulación de los sorteos de símbolos y números.

 El caso de los “books”

 En una de las votaciones más importantes, en la que participaron 10 de los 11 ministros, ocho estuvieron a favor del establecimiento de los books o centros de apuestas remotas; sólo se opusieron Genaro Góngora Pimentel, ahora en retiro, y Juan Silva Meza, actual presidente de la Corte. Ambos advirtieron sobre el exceso del reglamento y las consecuencias sociales de la aprobación de tales centros.

En la sesión del 22 de enero de 2007, cuando la Corte determinó darle el aval constitucional al reglamento, Góngora cuestionó que éste autorizara “aspectos que corresponde regular a la ley”, como la normatividad de juegos con apuestas y sorteos con cobertura nacional y los que se ofrezcan y concreten a través de comunicaciones cibernéticas. Pero también advirtió que “la posibilidad de realizar apuestas telefónicas a través de internet puede acarrear graves contrariedades, como el lavado de dinero (y) el enviciamiento masivo”.

Abundó: “Si el legislador hace más de 50 años reconoció que a través de este tipo de entretenimientos… sólo (se) beneficia a los tahúres profesionales; y por tales razones, antiguamente este alto tribunal reconoció la intención del legislador, contenida en la Ley Federal de Juegos y Sorteos, fue la de desterrar los juegos que conducían a un lucro exorbitante e indebido o a pérdidas considerables… resultan inimaginables las consecuencias generadas por esta nueva modalidad de juego”.

Para Góngora, la autorización de los nuevos juegos de apuestas y de azar relacionados con la tecnología debía ser una decisión legitimada por el Legislativo y no por una decisión administrativa del Ejecutivo, como la promulgación del reglamento.

Silva Meza lo secundó, al asegurar que la autorización de los centros de apuestas remotas “desnaturaliza totalmente el carácter eminentemente restrictivo de la ley”, puesto que el Constituyente consideró que “esta actividad es eminentemente nociva para la sociedad”.

Añadió: “El reglamento se desborda al permitir este tipo de apuesta remota…, donde hay la eventualidad de que prolifere este tipo de actividad que el Congreso de la Unión consideró nociva para la sociedad”. Si se tiene que cambiar en función de la nueva realidad, es atribución del Congreso y no del Ejecutivo, remató.

La aprobación de los centros de apuestas remotas se encaminaba hacia el fracaso, toda vez que el ministro Valls Hernández se había sumado a esa posición. Pero cambió de opinión y se unió a la mayoría para declarar su constitucionalidad. “No cabe duda de que el debate enriquece las resoluciones de todos estos asuntos tan complejos… Tomando en cuenta que no se cambia, como lo dijo la ministra (Margarita) Luna Ramos, la sustancia de los juegos permitidos que están en el artículo segundo de la Ley… cambiaré el sentido de mi voto por la constitucionalidad de los centros de apuestas remotas”.

Lo mismo hizo su colega Fernando Franco: “Yo compartía las opiniones de varios de los ministros que han sostenido los efectos que puede tener el juego en una sociedad (pero) no es el punto, el punto es que tenemos una ley que no se ha actualizado desde 1947… No es un problema del pleno de la Corte (que) simplemente está contrastando un ordenamiento expedido en 1947 con la realidad actual”.

Además de Luna Ramos los ministros que argumentaron a favor de la constitucionalidad de esos lugares de apuestas fueron Aguirre Anguiano, Cossío Díaz y el entonces presidente del máximo tribunal, Ortiz Mayagoitia.

Aguirre destacó el “ánimo más calmo y más ponderado” de tales centros de apuestas, en comparación con un palenque en una feria de pueblo. “Entonces, lo que mortifica tanto a algunos ministros… es el espectro social dañino, que no les mortificó cuando hablábamos de las ferias de pueblo. A mí tampoco me mortifica cuando se habla de books”.

El ministro Cossío, después de remarcar la facilidad con que se puede apostar en internet, señaló: “A mí me parece mucho más razonable tener centros con apuestas remotas controlados por la Secretaría de Gobernación, con permisos expedidos y con un sistema de control respecto de juegos prohibidos”, que tener a las personas controladas en la red.

Luna Ramos completó: Es “mil veces preferible para efectos de política social el que estos centros de apuestas remotas se encuentren regulados, controlados, supervisados por la Secretaría de Gobernación, a que en realidad existan de todas maneras, sin regulación alguna”.

Ortiz Mayagoitia remachó: “No será la apertura de esos centros de apuestas remotas lo que determine por sí sola la masificación, si es que hay una vocación masiva para apostar, sino las posibilidades tecnológicas que están abiertas; y estimo también que es preferible que esto se haga bajo el control de la Secretaría de Gobernación en los centros expresamente autorizados”.