INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN EL OCTAVO Y
NOVENO PÁRRAFOS DEL ARTÍCULO 21, EL INCISO h) DE LA FRACCIÓN III y SE ADICIONAN
LA FRACCIÓN XI Y XII DEL ARTÍCULO 115, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PARA CREAR EL SUBSISTEMA DE SEGURIDAD Y JUSTICIA
COMUNITARIA Y REEDUCACIÓN PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE MÉXICO COMO PARTE DEL
SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA.
SOFÍO
RAMÍREZ HERNÁNDEZ, Senador de la
República para la LXII Legislatura del Congreso de la Unión e integrantes del
Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en
el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; así como los artículos 8° numeral 1, fracción I, 164 numeral 1, 169
y 172 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración
de esta Soberanía, la siguiente iniciativa QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 21 Y 115,
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PARA CREAR EL
SUBSISTEMA DE SEGURIDAD Y JUSTICIA COMUNITARIA Y REEDUCACIÓN PARA LOS PUEBLOS
INDÍGENAS DE MÉXICO COMO PARTE DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA al
tenor de la siguiente:
Sin duda alguna, uno de los principales retos a los que se enfrenta México
es el de la inseguridad pública, dicha problemática se ha convertido en una
calamidad que ha costado decenas de miles de vidas de mexicanos y extranjeros y
está destruyendo a nuestra sociedad debido a que ataca directamente los lazos
cohesionadores de la misma.
Una estimación con base en cifras del INEGI y del Secretariado Ejecutivo
del Sistema de Seguridad Pública, el total de delitos denunciados en 2012
ascendió a poco más de un millón ochocientos mil delitos, de los cuales los del
fuero común representan el 92.7% y 7.3% del fuero federal, esto significa que
el total de delitos que son denunciados aumentaron en promedio 15% en el
sexenio pasado. De ese total, los del fuero común se incrementaron 14.56% y los
de fuero federal aumentaron 21.42% ya que pasaron de 109,629 a más de 133 mil
delitos. Dichas cifras sin duda altas, palidecen al compararlas con el
porcentaje de cifra negra de los delitos no denunciados, la cual asciende a
niveles del 91.6%i,
es decir que el número real de delitos cometidos en México es superior a los 22
millones cada año. Lo que significa que en cinco años, menos de un sexenio, el
total de delitos, fue mayor al total de los mexicanos.
Sin embargo, al comparar estas cifras contra el gasto vemos claramente que
a pesar de un incremento substancial no se logró contener los ilícitos y estos
aumentaron.
Según un estudio del Grupo Parlamentario del PRI en la Cámara de Diputados,
presentado en abril pasado, se refiere que en el periodo 2007-2011 los aumentos
fueron considerables en las dependencias encargadas de la seguridad y
procuración de justicia, que han recibido incrementos de hasta 75 por ciento,
siendo éste el caso de la Secretaría de Seguridad Públicaii. El
documento detalla que la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) aumentó su
presupuesto en 55.4%, la Secretaría de Marina en 66.8% y la Procuraduría General de la República (PGR), 30.1%, en esos cinco
años se gastó un total de 467 mil millones de pesos.
Asimismo, solo en el año de 2010, el gasto en seguridad ascendió a 197 mil
millones de pesos, lo que equivalió al 93 por ciento del gasto total en
educación, y a 15 por ciento más de los gastos en Salud y Desarrollo Social
juntos de ese año. (Ver gráfico 1)iii.
Además se comprobó, que el grueso del gasto de seguridad, lo erogan los
estados (Ver gráfico 2). iv Sin Embargo y a pesar de que los delitos del fuero común en el
sexenio que acaba de terminar, representaron en promedio el 95% del total
nacional, se destinó el 39% de los recursos a combatir el 5% de los delitos,
que es a lo que ascienden el total de delitos federales.
Este gasto a pesar de ser excesivo e irracional, como es claro, no
repercutió en beneficio claro a la sociedad y tuvo como principal consecuencia
importantes recortes a acciones enfocadas a atender programas y políticas
públicas de desarrollo social y salud para los mexicanos. Estas circunstancias
entre otras, son las que han dejado en la total indefensión a muchas
comunidades en nuestro país.
Sin embargo, ante este panorama adverso nuestro pueblo se engrandece y crea
soluciones para combatir los problemas que le lastiman, es en la región de La
Costa Chica – Montaña de Guerrero, una de las zonas más afectadas por la
pobreza en el país, donde la ciudadanía se ha organizado para enfrentar la
inseguridad que les aqueja, es así como surge el Sistema de Seguridad y
Justicia Comunitario. Hace poco más de 17 años, que “indígenas mixtecos y
tlapanecos de tres municipios de la región, se organizaron para enfrentar la
ola de violencia e inseguridad que azotaba la región. A partir de una red de
vigilancia que articuló a varias comunidades y recogió la trayectoria organizativa de los pueblos,
creando en una
primera instancia la Policía Comunitaria.
A diferencia de varios esfuerzos internacionales para implementar esquemas
de Policía Comunitaria, como en Europa, Norteamérica y Latinoaméricav, que se
basan principalmente en llevar a las comunidades policías capacitados que
buscan un acercamiento con la comunidad, el esquema implementado en el estado
de Guerrero tiene una importante característica que deriva en un cambio
fundamental de paradigma, el planteamiento no está enfocado a vigilar a los ciudadanos, sino a
cuidarse colectivamente, a protegerse entre ellos mismos.
Este cambio de paradigma no es nuevo y ya ha sido retomado en las reformas
a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública de 2008, en donde se
establece en su artículo 20, la creación del Centro Nacional de Prevención del
Delito y Participación Ciudadana, con lo cual se plantea una nueva visión
enfocada a la Seguridad Ciudadana, que busca: (ver figura 4)
1.
Fortalecer la cohesión social y construir comunidad,
2.
Incrementar las capacidades de las personas y comunidades
para hacer frente a contextos
adversos,
3.
Promover la corresponsabilidad entre autoridades y
ciudadanos (coproducción de
seguridad),
4.
Mejorar la confianza entre los ciudadanos y hacia las
autoridades y
5.
Reducir riesgos e impactos negativos.
La Policía Comunitaria ha evolucionado y constituyó el Sistema de Seguridad
y Justicia Comunitaria y Reeducación, dicho sistema abraza este paradigma y
tiene una singularidad determinante, los policías comunitarios no son policías
que han sido capacitados para buscar acercamientos con la comunidad a la cual
son asignados, en la región de la Costa Chica - Montaña de Guerrero los
policías son miembros activos de su comunidad y son elegidos en Asamblea gracias
a que gozan de un prestigio dentro de la misma, lo que resulta en varias
ventajas, ya que permite desde el inicio obviar los exámenes de certificación y
confianza que actualmente deben ser aplicados a todos los miembros de la
policía, eliminando costos al Sistema, es decir, llevan a cabo un esquema
similar al que es utilizado por nuestras fuerzas armadas, ya que en el
Ejército, solo los mandos superiores deben estar certificados. Otra ventaja es
que el policía no necesitar buscar el acercamiento con la comunidad, es parte
de ella, además, para el policía comunitario la labor que desempeña es vista
como un servicio a su comunidad, es decir, el ejercicio autogestivo de
seguridad, conlleva un gran compromiso social pues son ellos quienes velarán
por la seguridad de su familia, amigos, vecinos y de ellos mismos.
La
Policía Comunitaria de Guerrero surge formalmente el 15 de octubre de 1995. Desde entonces
esta experiencia es un referente obligado del potencial creativo e innovador de
los pueblos indígenas en México. En poco tiempo esta organización consiguió
reducir significativamente la inseguridad y la violencia de sus comunidades.
Este esfuerzo continua
evolucionando y ahora se ha convertido en el Sistema de Seguridad y Justicia
Comunitaria y Reeducación, un sistema de justicia regional con base en su propio
derecho y basado en los principios de libre determinación y de respeto a usos y
costumbres de los pueblos.”viiActualmente este Sistema atiende a 107
comunidades en 13 municipios de la región, y ha logrado abatir la inseguridad
entre un 90 y 95%. Este
sistema no intenta competir ni suplir a las instancias formales encargadas de
la seguridad, sino coadyuvar en las labores de seguridad preventiva y
persecución de delitos del fuero común.
El
Sistema de Seguridad y Justicia Comunitaria y Reeducación cuenta con órganos
específicos de tipo colegiado, garantías de audiencia para los implicados,
métodos para las sanciones y la verificación de su cumplimiento, y sobre todo,
normas de cohesión y control social,viii en el que coexisten existen dos tipos de procedimientos para
la impartición de justicia dentro de la Policía Comunitaria, el primero se da
dentro de la comunidad y el segundo en la Coordinadora Regional de Autoridades
Comunitarias (CRAC), que implica el nivel regional. Sin embargo, ambos son
parte de la misma organización. Cuando un asunto llega al conocimiento de la
Coordinadora, es porque no ha podido ser resuelto dentro de una comunidad,
también conoce de casos en donde se encuentre involucrado cualquier comisario
de las comunidades y de la misma CRAC para ser juzgado en esta instancia por
sus actos como autoridad.
“La Comunitaria – como ellos se auto nombran - se ha fortalecido y ganado
legitimidad en los pueblos que la integran”.ix Los espacios de la justicia y la
seguridad de esas comunidades se han convertido así en referentes claves de
identidad y dignidad de los pueblos.
Tal proceso organizativo no ha estado exento de la incomprensión por parte
de los órganos del Estado, sin embargo, hoy en día esa respuesta se ha
transformado, en parte gracias a la sensibilidad del actual Gobernador del
Estado, Ángel Aguirre quién desde su primer mandato como gobernador interino
hace ya 16 años, encabezó los primeros esfuerzos por reconocer la labor de la
Policía Comunitaria dotándolos de armas para un mejor equipamiento en la lucha
contra el crimen organizadox.
El propio expresidente Ernesto Zedillo, en su visita a San Luis Acatlán,
Guerrero, lugar de origen de este esfuerzo, hizo también un reconocimiento
público al trabajo de la Policía Comunitaria.xi
Actualmente, el sistema de Seguridad y Justicia de la Comunitaria no es
solamente para indígenas, se ha construido como una propuesta abierta a todos
los sectores, y se ha agrupado en la Coordinadora Regional de Autoridades
Comunitarias (CRAC). La CRAC es reconocida por los mestizos de los centros de
poder municipal, quienes acuden ante las autoridades comunitarias para resolver
sus problemas; saben que ahí se atenderán sus asuntos sin pedir dinero a
cambio. La justicia comunitaria es
efectivamente un espacio incluyente. No es extraño encontrar a vecinos de estratos altos
buscando el apoyo de la CRAC para resolver problemas de deudas y abigeato,
entre otros asuntos. Todo esto le ha ganado el prestigio de los centros urbanos
donde también tiene influencia.
Como sucede con otras experiencias de justicia indígena que son resultado
de fuertes procesos organizativos (Indígenas Nasa del CRIC en Colombia, Juntas
de Buen Gobierno Zapatistas en Chiapas, Rondas Campesinas en el Perú, etc.), la
justicia de la Comunitaria propicia la renovación del derecho propio y de las
identidades culturales impulsando principios éticos y políticos que priorizan
la dignidad, el respeto y la defensa de lo colectivo. En la misma, se privilegia
la búsqueda de los acuerdos y la conciliación y se da el tiempo suficiente para dirimir
los asuntos. Los casos de mayor gravedad que la CRAC no puede resolver son
tratados en asambleas regionales con el fin de ventilarlos y discutir
alternativas de solución.
La última fase del proceso es la reeducación por la cual los inculpados
deben realizar trabajo comunitario durante cierto tiempo, dependiendo del
delito que hayan cometido. Los detenidos en reeducación van rotando cada quince
días por las comunidades del sistema, las que tienen la obligación de
alimentarlos y vigilarlos. El fin último de este proceso es que los infractores
se reeduquen y puedan reintegrarse a las comunidades, para lo cual reciben
consejos de los Principales de las comunidades.xii
Lo determinante sin embargo es el peso que asume lo colectivo en la
vigilancia de la justicia, lo que reduce en buena medida la discrecionalidad de
las decisiones y garantiza la participación de voces diferenciadas. Sin duda la
eficacia que han conseguido en sus prácticas de justicia y seguridad es lo que
les ha generado una fuerte legitimidad en el territorio comunitario.xiii
En el momento actual de crisis de gobernabilidad, de incremento exponencial
de la inseguridad y la violencia en México, instituciones como la policía
comunitaria son vistas con gran reserva por los gobernantes: por una parte
hacen ver la fragilidad del Estado y su legalidad, y por otra parte no se tiene
la capacidad de reconocer a cabalidad los aportes de esta institución al orden
social ya que revela la impunidad del poder instituido y hace ver que es
posible otra manera de hacer justicia y de garantizar la seguridad pública.
Paradójicamente
con estas acciones las comunidades indígenas ayudan a construir Estado y
ofrecen la oportunidad de generar una gobernabilidad desde abajo, con mayor
cohesión social, recuperando la esencia de lo común, es momento de voltear y aprender de
la sabiduría de nuestros antecesores, de reconocer dignamente nuestras raíces y
a quienes han sembrado y cuidado la semilla que nos une, tratarlos con el
respeto que se merecen.
Actualmente existe una heterogeneidad muy amplia al respecto en las
diversas leyes estatales que abordan el tema y aunque existen esfuerzos como el
del estado de Guerrero que reconoce en su ley 701 a la policía comunitaria,
falta mucho por hacer, ya que existen otras entidades donde no está debidamente
legislado el derecho que otorga la Constitución a los pueblos y comunidades indígenas
que en el apartado “A” de su artículo 2, el cual a la letra dice:
“A.
Esta Constitución
reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en
consecuencia, a la autonomía para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia
y organización social, económica, política y cultural.
II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos
internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución,
respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera
relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.”xiv
El reconocer a la Policía Comunitaria y los sistemas autónomos de justicia
de los pueblos y comunidades indígenas, como cuerpos auxiliares de procuración
de justicia, beneficiará a más de once millones de mexicanos pertenecientes a
50 pueblos indígenas en poco más de 36,380 localidades, en 26 entidades
federativas. Sin duda, los pueblos y comunidades indígenas son parte
fundamental de nuestra nación. En otras palabras, dotar a los pueblos y
comunidades indígenas de optar por ser ellos mismos quienes con el apoyo de los
tres órdenes de gobierno coadyuven a un reto tan grande y básico como es la
seguridad, sentará mejores bases de desarrollo al 10% de la población en
México, y así poder combatir de mejor manera y de la mano de la sociedad, ese
flagelo en que se ha convertido la inseguridad.
Otorgar la posibilidad formal a los pueblos y comunidades indígenas de
establecer sus propios cuerpos policiacos, así como definir y aplicar sus
propios sistemas de justicia acorde a sus usos y costumbres, que nuestra propia
carta magna protege, es un derecho que debe quedar establecido de manera formal
en nuestras leyes.
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración del pleno, el
siguiente proyecto de:
DECRETO
ARTÍCULO
ÚNICO.- Se reforman el
Octavo y Noveno párrafos del artículo 21, el inciso h) de la fracción III y se
adicionan la fracción XI y XII del artículo 115, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo
21. La investigación
de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales
actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.
...
... ... ... ... ... ...
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados, los Municipios, los pueblos y las comunidades
Indígenas, que comprende la
prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla
efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los
términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución
señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por
los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez
y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil,
disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones
policiales de los tres órdenes de gobierno y los pueblos y las comunidades Indígenas, deberán
coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y
conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las
siguientes bases mínimas:
a) La regulación de
la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y
certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La
operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el
Distrito Federal, los Estados, los Municipios, los pueblos y las comunidades
Indígenas en el ámbito de
sus respectivas atribuciones.
...
... ...
Artículo
115. ...
III.
... ...
...
...
...
... ... ...
...
... ... ... ... ... ...
XI.
Los pueblos y las comunidades indígenas a través de sus Asambleas Generales
Públicas y en los términos de las leyes federales, estatales y municipales
relativas, estarán facultadas para:
a)
Controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia,
en sus jurisdicciones territoriales;
e) Los fondos de
ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las
entidades federativas, municipios, los pueblos y las comunidades
Indígenas para ser
destinados exclusivamente a estos fines.
h) Seguridad pública,
en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva
municipal y tránsito y
policía comunitaria; e
8
b)
Regular la organización y funcionamiento de sus propios sistemas de seguridad y
justicia.
XII.
Los pueblos y las comunidades indígenas administrarán libremente y con
transparencia los fondos que les sean suministrados directamente por alguno de
los tres órdenes de gobierno, federal, estatal o municipal, y estos deberán ser
ejercidos exclusivamente para los propósitos establecidos por los mismos.
.
a) Por acuerdo de Asamblea, podrán percibir contribuciones
extraordinarias únicamente en especie y para los fines previamente
establecidos.
Los pueblos y las comunidades indígenas podrán celebrar
convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones
relacionadas con la administración de esas contribuciones.
.
b) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su
cargo serán únicamente en especie.
TRANSITORIOS
PRIMERO.-
El presente
Decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Se derogan todas
las disposiciones que se contrapongan al presente decreto.
Dado en el Salón de Sesiones de la H. Cámara de Senadores a los diecinueve
días del mes de febrero de 2013.
SUSCRIBE
SENADOR
SOFÍO RAMÍREZ HERNÁNDEZ
iDe Buen, Néstor y Leslie Solís. Delito que no se
denuncia, no se puede resolver. CENTRO DE ANÁLISIS DE
POLÍTICAS
PÚBLICAS LO QUE MÉXICO EVALÚA en: http://www.animalpolitico.com/blogueros-el-blog-de-mexico-
evalua/2012/10/08/delito-que-no-se-denuncia-no-se-puede-resolver/
ii Grupo Parlamentario del PRI en la Cámara de Diputados. “10 Años de Panismo,
Resultados” Abril de 2012. iii México Evalúa. El Gasto en Seguridad,
Observaciones de la ALDF a la Gestión y Uso de Recursos. Centro de Análisis en
Políticas Públicas, A.C. Junio, 2011.
iv México Evalúa. Ibíd.
v Früling,
Hugo. Policia Comunitaria y Reforma Policial en América Latina ¿Cuál es el
Impacto? Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana (CESC). Universidad de
Chile. 2003
vi Centro Nacional de Prevención del Delito y
Participación Ciudadana. Documento en la página del Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública. http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/207/1/images/Centro_Nacion
al_Prevencion_Delito_Participacion_Ciudadana(1).pdf
vii Sierra, María Teresa. Construyendo seguridad y
justicia en los márgenes del Estado: La experiencia de la policía comunitaria
de Guerrero, México. Ponencia a ser presentada en la Mesa Justicia comunitaria y retos actuales (violencia,
seguridad, derechos humanos, género), del VII Congreso de la RELAJU, Lima, Perú
(4-6 de agosto del 2010).
viii Fuentes Sánchez, Yolotli, El
Sistema de Seguridad, Justicia y Reeducación Comunitaria del Estado de Guerrero
como sistema de justicia paralelo al Estado. Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales México (FLACSO-MÉXICO) 2008.
ix Sierra, María Teresa. ibíd.
x Rojas, Rosa.
La Jornada. 10/03/2002. “A consulta, ultimátum a Policía Comunitaria de Guerrero”. http://www.jornada.unam.mx/2002/03/10/020n1pol.php?origen=politica.html
xi Rojas, Rosa. Ídem.
xii Sierra, María Teresa. Op Cit.
xiii Sierra, María Teresa. Op Cit.
xiv Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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