Ante el repunte de la violencia, la indefinición/

•  Ante el repunte de la violencia, la indefinición/JORGE CARRASCO ARAIZAGA

Revista Proceso No. 1901, 7 de abril de 2013

Casi mil muertos por mes es el promedio que ha dejado la delincuencia organizada en lo que va del presente sexenio, cifra que iguala los peores momentos del anterior. Y para combatir este fenómeno de violencia criminal desbordada, hasta ahora desde Los Pinos sólo hay discursos, planes vagos y la acumulación de responsabilidades en una sola instancia gubernamental que aún no dispone de una estrategia clara. La especialista internacional Vanda Felbab-Brown se refiere con escepticismo a las nuevas funciones de la Secretaría de Gobernación… Se trata sólo, afirma, de una reorganización más.

Con la violencia acotada sólo en el discurso, el gobierno de Enrique Peña Nieto no termina de definir cómo va a enfrentar a la delincuencia organizada. Tomó la decisión de centralizar la operación policial en la Secretaría de Gobernación y de crear una Gendarmería Nacional, pero está lejos de aclarar qué hará ante los cárteles de la droga.

Más allá de su propuesta de promover el desarrollo socioeconómico en las zonas del país más afectadas por la delincuencia, Peña Nieto “ha sido vago en cómo planea reducir la violencia, particularmente los homicidios, los secuestros y la extorsión”, asegura en un ensayo la investigadora Vanda Felbab-Brown.

Integrante del Centro para la Seguridad e Inteligencia del Siglo 21, de la Brookings Institution –organización con sede en Washington y dedicada a la investigación de temas de interés internacional–, el sexenio pasado Felbab-Brown comenzó a seguir la manera en que el Estado mexicano ha actuado frente a la delincuencia organizada.

Colaboradora del exembajador de Estados Unidos en México Carlos Pascual cuando éste presidió dicha organización –antes de su encargo diplomático–, Felbab-Brown asegura que después de la fallida estrategia de Felipe Calderón contra el narcotráfico, que generó más violencia, Peña Nieto no tiene más prioridad que reducirla.

Pero hasta ahora no ha dicho cómo lo va a hacer, escribió en el texto La piñata de Peña Nieto: La promesa y obstáculos de la nueva política de seguridad de México contra el crimen organizado, publicado en febrero pasado por la Brookings Institution.

Osorio Chong, superpolicía

En marzo pasado el presidente pidió un año para evaluar sus propuestas. La medición, inevitable, será el número de muertos. Las estimaciones periodísticas hablan de casi 4 mil muertos en lo que va de su gobierno, casi mil al mes, cifra similar a las de su antecesor.

Apenas el martes 2 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el nuevo reglamento interno de la Secretaría de Gobernación (Segob) para orientar a la dependencia hacia sus nuevas funciones policiales, luego de que Peña Nieto promoviera la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública que tuvieron los gobiernos del PAN.

Es “una reorganización más de las dependencias a cargo de la seguridad y la procuración de justicia en México”, dice con escepticismo Felbab-Brown, quien antes de concentrarse en este país enfocó su investigación en temas de contrainsurgencia, delincuencia organizada y economías ilícitas en Birmania e Indonesia, en el sureste de Asia; Somalia, en el cuerno de África; y la región andina de Sudamérica.

De acuerdo con la reorganización de la Segob, vigente desde el mismo martes 2, Osorio Chong dispondrá de un gran aparato burocrático y operativo para “alcanzar los objetivos de disminución de la violencia, prevención y disuasión del delito, avanzando en una política de Estado en seguridad”, informó la dependencia en un comunicado.

Investido como jefe máximo de la seguridad en México, Osorio Chong controlará a la Comisión Nacional de Seguridad (CNS) –de la que depende la Policía Federal (PF)–, una Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana, el Sistema Nacional de Seguridad Pública y el Cisen (Centro de Investigación y Seguridad Nacional). Además dispondrá de las bases de datos policiales y delictivos de Plataforma México y manejará los penales federales y el servicio de protección federal.

Todo el aparato de seguridad y lo que tenga que ver con la delincuencia estará en manos de un solo funcionario, que además de su tradicional control de la política y operación migratoria, manejará el Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, a cargo de la exfiscal de delitos electorales María de los Ángeles Fromow.

El gobierno de Peña Nieto parece favorecer una mayor centralización en el gobierno federal, pero si la violencia se mantiene alta puede estar “muy tentado” a dejar a los gobiernos locales lidiar, acomodarse o incluso ceder ante los grupos de la delincuencia organizada, señala en su texto la experta internacional especializada en conflictos internos y su manejo.

Al anunciar la publicación de su nuevo reglamento, la Segob confirmó la falta de definición del gobierno de Peña Nieto sobre cómo enfrentará a la delincuencia organizada.

En el caso de las labores de inteligencia, ni el comunicado oficial ni el propio reglamento se refieren a la Agencia Nacional de Inteligencia, cuya existencia fue dada a conocer por Proceso (1889) y confirmada por Osorio Chong.

El reglamento sólo señala que la CNS deberá aprobar “el sistema que permita la obtención, suministro, intercambio, análisis, procesamiento y administración de la información que en materia de seguridad pública se genere en el ámbito federal”.

La necesidad de una buena labor de inteligencia ha sido permanente en México y los riesgos de fugas de información que comprometen seriamente las operaciones tácticas también han sido constantes, señala Felbab-Brown.

Peña Nieto ha optado por el silencio en el combate a la delincuencia y ni siquiera ha anunciado la detención o muerte de jefes del narcotráfico, como lo hacía de forma espectacular su antecesor.

Aunque ha mencionado que su estrategia no será la de descabezar a las organizaciones con la detención de capos, que dio lugar a más grupos incluso más violentos, tampoco ha sido explícito en cuanto al combate a los mandos medios de los cárteles de la droga, que de acuerdo con la experta es “una forma potencialmente rápida de reducir la violencia en México”.

Debilitar los estamentos medios, especialmente si son detenidos en una sola barrida, hace más difícil a los grupos delictivos regenerarse, pues limita su capacidad de fuego y de relevo en el mando, asegura.

Para la investigadora no queda claro si Peña Nieto optará por actuar contra los grupos más violentos permitiendo la “distribución pacífica” de la droga por parte de los grupos menos violentos, como ha ocurrido en otros países.

Sin embargo advierte que esa estrategia deriva en una “paz narca” insostenible en el largo plazo porque está sujeta al cambio de grupos, como ocurre ahora en Tijuana y Ciudad Juárez, ambas plazas con el predominio del Cártel de Sinaloa, de Joaquín El Chapo Guzmán, luego de intensos enfrentamientos el sexenio pasado.

Sobre el número de policías, en su reorganización la Segob fue igualmente vaga. Sólo dijo que tendrá “la fuerza necesaria” para ver por la seguridad ciudadana. El gobierno de Calderón dejó una fuerza de 36 mil efectivos de la PF, pero Mondragón y Kalb, propuesto por Peña Nieto para hacerse cargo de la CNS, no ha precisado qué pasará con esa corporación, al frente de la cual fue designado el exsecretario de Seguridad Pública de San Luis Potosí, Enrique Galindo Ceballos.

Miembros de la PF aseguran a Proceso que luego de cuatro meses del cambio de gobierno no han sido informados de nuevos planes. “Algunos mandos han sido ratificados, pero los elementos estamos a la deriva, seguimos trabajando con las mismas órdenes que teníamos antes”, dice un agente destacado en la Ciudad de México pero que participó en el Operativo Chihuahua y estuvo en Monterrey en medio de la confrontación entre Los Zetas y el Cártel del Golfo.

División regional

Sin ratificación aún por parte del Senado, Mondragón apenas se ha referido a su propuesta de dividir el país en cinco regiones para combatir la delincuencia. “Las regiones que el gobierno de México ha mencionado –noroeste, noreste, occidente, centro y sureste– parecen haber sido más por una conveniencia geográfica que por una política lógica contra el delito, resultado de un comportamiento diferente de los grupos delictivos y los diferentes tipos e intensidad de la criminalidad en esas áreas”, dice Felbab-Brown.

No está claro si estas divisiones le harán frente a la violencia desbordada y su desplazamiento de un área a otra y cómo esa política será coordinada a escala nacional para contrarrestar y mitigar esos efectos de la violencia, añade la experta.

La imprecisión de Peña Nieto es aún mayor respecto a la Gendarmería Nacional, el cuerpo con el que pretende reducir la presencia de militares en el combate a la delincuencia organizada luego del despliegue masivo ordenado por Calderón tanto al Ejército como a la Marina.

Durante su campaña presidencial Peña Nieto anunció que ese cuerpo estaría integrado con por lo menos 50 mil efectivos, pero ya en el poder bajó la cifra a 10 mil. Darse cuenta de que crear una nueva fuerza de seguridad toma mucho tiempo fue una de las razones por las que el nuevo gobierno rápidamente redujo el tamaño de la Gendarmería, asegura Felbab-Brown, quien ha viajado continuamente a México para entrevistarse con investigadores y funcionarios.

En una comparecencia ante el Senado, Mondragón aseguró a mediados de febrero que de los 10 mil efectivos que la integrarán, 8 mil saldrán del Ejército y 2 mil de la Marina.

Es el mismo esquema con el que la entonces Policía Federal Preventiva empezó a funcionar durante el gobierno de Ernesto Zedillo, pero que fue desechado el sexenio anterior y suplido con lo que hoy es la PF, integrada sólo con civiles. Hasta ahora el gobierno federal no ha dicho cuándo empezará a operar, si los militares estarán comisionados o si serán de transición y si se dedicarán a darle preparación castrense a los civiles.

Versiones extraoficiales mencionan que podría empezar a operar a finales de este año o principios del próximo, que podría utilizar parte de la infraestructura de la PF y que actuarían por regiones que abarquen más de un estado, pero no se sabe nada con certeza de sus funciones y atribuciones.

Felbab-Brown favorece la creación de la Gendarmería pero advierte que de no hacerlo bien, este gobierno repetirá el fracaso de Calderón respecto a la utilización de los militares para enfrentar a los delincuentes.

“Crear una Gendarmería tiene sentido en un lugar donde los delincuentes son muy violentos, donde las fuerzas policiales regulares están rebasadas y las dependencias de seguridad y justicia han perdido su capacidad disuasiva”, asegura la investigadora, pero su construcción “tomará mucho tiempo, fácilmente más allá del sexenio de Peña Nieto”.

Aun bajo las circunstancias más auspiciosas, una reforma policial robusta podría tomar una década. Esencialmente se requiere reemplazar a una generación entera de oficiales y habituarla a nuevos valores y doctrinas. Se requiere un fuerte liderazgo en ese periodo, dice la autora de El violento mercado de las drogas en México y lecciones de Colombia, texto publicado en 2009 y en el que cuestiona lo que Calderón llamó “estrategia” contra la delincuencia organizada (Proceso 1693).

A diferencia de la decisión de Calderón y su secretario de Seguridad Pública, Genaro García Luna de deshacerse de los militares en la PF, la experta favorece la integración de la Gendarmería con efectivos castrenses, pero insiste en que deben ser reentrenados y adoctrinados con una mentalidad diferente en lo relacionado con el uso letal y preponderante de la fuerza.

A menos de que el gobierno quiera apresurar la creación de la nueva corporación, podrá optar por la contratación de sus elementos fuera de la milicia, “un enfoque de reforma policial que México ha adoptado de forma incompetente desde los ochenta”. Pero advierte que en tal caso persistirían los problemas asociados con el patrullaje militar en las calles.

Entre las definiciones pendientes está si la Gendarmería tendrá mandato legal para investigar delitos. Hasta ahora los militares sólo pueden actuar en flagrancia, pero legalmente no están autorizados para investigar, aunque es práctica común que los detenidos por soldados o marinos sean llevados a instalaciones militares para interrogarlos e incluso torturarlos.

Si no se le dan esas facultades la Gendarmería dependerá de su relación con otras dependencias de seguridad y justicia, con lo que tendría las mismas dificultades y tensiones experimentadas por el Ejército y la Marina, en particular el sexenio pasado.

Para la investigadora, establecer con claridad las tareas de la Gendarmería Nacional es tan importante como un entrenamiento apropiado para evitar el fracaso del sexenio pasado: “Una deficiencia clave en la estrategia de Calderón fue que los militares fueron sacados a las calles sin un claro mandato y sin un plan operacional detallado”.

El factor socioeconómico

Respecto a la propuesta de Peña Nieto de unificar el mando policial para que los municipios deleguen las funciones de seguridad pública en un cuerpo de policías federales y estatales, dice que eso por sí mismo no garantiza el cumplimiento de los objetivos de vigilar a las policías locales, regularizar la investigación de policías más allá de una revisión como se hace ahora y desarrollar las capacidades policiales. “Si los jefes oficiales son corruptos, un mando unificado lo que hará será sólo centralizar la corrupción”.

Además si el mando policial unificado sólo es desplegado luego de que ocurra un delito, nunca podrá desarrollar y recibir el conocimiento local y la cooperación de la comunidad que son necesarios para combatir de manera efectiva la delincuencia a escala local.

“Es imperativo que México desarrolle una mejor radiografía de cómo las comunidades están permeadas e influidas por la delincuencia organizada”, dice Felbab-Brown, cuya publicación más reciente es Aspiración y ambivalencia: Estrategias y realidades de la contrainsurgencia y la construcción del Estado en Afganistán.

Asegura que la falta de una policía que sea aceptada por la comunidad y las deficiencias del gobierno federal en seguridad pública han dado lugar al surgimiento de las policías comunitarias “que se han reproducido como hongos en México y tienen un profundo efecto desestabilizador”.

Una policía cercana a la comunidad permitirá obtener buena información de inteligencia que se puede trasladar a operaciones tácticas de larga escala. Ahora, por el contrario, el sentido de que todo el aparato de seguridad está rebasado y la falta de conocimiento de las dinámicas de la delincuencia local han llevado a los delincuentes que están fuera de los grupos delictivos, incluso pequeños, a cometer graves delitos, incrementando la proliferación de los secuestros, la extorsión y los homicidios.

En la reorganización de la Segob, Peña Nieto creó la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana, al frente de la cual fue designado Roberto Campa Cifrián, quien al inicio del sexenio pasado fue secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

El pasado 12 de febrero Peña Nieto presentó en Aguascalientes el Plan de Prevención del Delito que se pondrá en marcha en las 57 localidades más violentas e inseguras del país con la participación de nueve secretarías de Estado y un presupuesto de 118 mil millones de pesos. Según Campa el programa dará sus primeros resultados en un año.

“Un enfoque socioeconómico para combatir el crimen puede ayudar contra algunas de las raíces de la violencia delictiva y romper la dependencia de la población hacia la delincuencia organizada para la obtención de bienes”, también puede servir para la obtención de inteligencia policial, dice Felbab-Brown.

Aunque cree que “la estrategia de seguridad de Peña Nieto considera las metas correctas y tiene muchos elementos valiosos”, la manera en que la estrategia será puesta en operación aún está por verse. “Muchas grandes estrategias han muerto en su implementación”, advierte.