La amnistía/ELISUR ARTEAGA

La amnistía/ELISUR ARTEAGA NAVA*
Revista Proceso # 2189, 14 de octubre de 2018....

La amnistía es una figura jurídica que persigue suavizar el rigor de las leyes y de las penas que ellas prevén. Es un instrumento a disposición de los gobernantes; de ahí que sea usada con propósitos políticos. Esto ha sido así desde la antigüedad, y es en ese contexto que se alude a ella de unos meses a la fecha.

En Atenas, a finales del siglo V antes de la era corriente, la amnistía nació como un instrumento de pacificación en una sociedad profundamente dividida. A la caída de los 30 tiranos, gran parte de los ciudadanos estaban inmersos en problemas con la justicia debido a su pasada actuación política. Esa circunstancia provocó la parálisis de los negocios públicos y privados, con menoscabo de la economía y de la vida social de la ciudad Estado.
Trasíbulo, quien había encabezado la lucha contra los tiranos, propuso, y se aceptó, olvidar los ilícitos pasados. (En griego, olvido significa amnesia.) De ahí derivó el término y la institución para Occidente.

La naturaleza, si afirmarlo es válido, es sabia. Entre los animales, cuando se suscita una pelea entre dos –entre dos perros, por ejemplo– el combate termina cuando uno, el que entiende que está perdiendo, muestra su cuello al rival. El vencedor está programado, como se dice ahora, para contentarse con ese simple gesto de sumisión; se retira, sin hacer daño, cuando tiene a su disposición la yugular de su adversario.
En el viejo derecho español se hablaba de allanarse; hacerlo implicaba que los rebeldes, ordinariamente guarecidos en los montes o selvas, bajaban al llano, entregaban sus armas y se sometían a la autoridad del monarca o de provincia. Hacerlo implicaba recibir a cambio amnistía por los delitos cometidos y la seguridad de no ser perseguidos.

La práctica y término fueron incorporados a la terminología jurídica; se habla de que en los juicios una de las partes se allana cuando confiesa la demanda o la contrademanda; normalmente lo hace la parte demandada. Allanarse trae aparejadas ventajas: obligar al juez que conoce de la causa a conceder una quita en el capital e intereses, una espera y la dispensa de los gastos y costas. En los juicios hipotecarios, allanarse era la mejor chicana; nunca la quita y la espera eran consideradas suficientes; de ahí iban y venían apelaciones y amparos. 

Con la amnistía, obra deliberada de una sociedad políticamente organizada, sucede lo mismo: se dispensa a una generalidad del castigo con vistas a alcanzar la paz.  

La amnistía, por beneficiar a un número indeterminado de personas, respecto de un número crecido de ilícitos, siempre es general y abstracta, por ello se concede a través de una ley.

Formalmente la amnistía la concede el titular del Poder Legislativo; en México los facultados para hacerlo son el Congreso de la Unión, por lo que hace a delitos federales, y las legislaturas de las entidades, en los casos de delitos locales. Esa es la regla general.

El presidente de la República no puede conferirla, salvo que se le otorguen facultades extraordinarias y dentro de éstas se incluya expresamente la de hacerlo. Es impropio afirmar que tal o cual primer mandatario concedió una amnistía. Cuando se hace una afirmación de tal naturaleza, ésta debe tomarse en el sentido de que él, en ejercicio de la facultad de presentar iniciativas de ley, la propuso al Congreso de la Unión.

En respeto del principio de división de poderes, en un estado de derecho, no puede suponerse que la aceptación será automática. La aprobación es admisible únicamente cuando se respetan los principios que regulan la actividad parlamentaria. Finalmente es la voluntad de los legisladores de las cámaras que integran el Congreso de la Unión, en forma separada y sucesiva, la que concede la amnistía.

Y una amnistía, por estar contenida en una ley, es general y abstracta. Los beneficiados por ella no están identificados, no se sabe su número ni se conoce su ubicación. Existe la posibilidad de que algunos estén sujetos a procesos penales y de que otros hayan sido condenados. Si bien en la ley que la concede se precisan los delitos, se desconoce la situación individual de los beneficiados. Atendiendo a lo anterior, el viejo pero clásico tratadista de derecho penal del siglo XIX, Ortolan, sostenía que la amnistía se concedía en función de hechos, no de personas.

En derecho comparado se ha sostenido que una amnistía, por ser una gracia, es irrevocable. Esto es así por seguridad jurídica. En la práctica esa circunstancia hace que las amnistías sean raras o infrecuentes. El derecho convencional priva del beneficio de la amnistía a los autores de ciertos delitos.

La amnistía es una excepción, temporal si se quiere, a la vigencia permanente de las leyes penales. Salvo que la ley que la concede disponga expresamente lo contrario, los beneficiados por ella formalmente nunca incurrieron en delitos; no tienen antecedentes penales. Las fichas que se hubieren elaborado al someterse a proceso deben ser destruidas.

En la campaña política pasada, el candidato a la Presidencia de la República Andrés Manuel López Obrador habló de conceder amnistía por ciertos delitos; en principio ello pudiera ser oportuno y funcionar como un instrumento de pacificación. Se prometió con mucha anticipación. Haberlo hecho tiene ventajas, como haber ganado los votos de gente menos informada. Se supuso, de paso, que su adopción ayudaría a reducir la sobrepoblación que aqueja a los reclusorios.

Hay también desventajas; éstas llegan al extremo de ser riesgos. Las desventajas de haberla prometido con antelación son muchas: una, es una invitación a delinquir, bajo el supuesto de que sin importar lo que se haga, alcanzarán perdón; otra, que la prometió quien no podía concederla, un candidato a la Presidencia que ahora es un presidente electo. Como se ha dicho, la amnistía es un acto legislativo; éste sólo puede emanar del Poder Legislativo; es el Congreso de la Unión, en el ámbito federal, quien puede concederla. Una última es que, por más delitos que la ley de amnistía comprenda, los violadores de la ley siempre se sentirán insatisfechos por el alcance de la amnistía.

En los hechos una amnistía es algo muy complejo. Su otorgamiento pone en evidencia: la incapacidad de las autoridades para perseguir y castigar a quienes infringen la ley; que partes, extensas o reducidas, del territorio nacional estén fuera del control de las autoridades que son formalmente titulares del poder público; ello implica el fraccionamiento de lo que, en teoría, se engloba bajo el concepto imperio; y que los elementos con que cuenta la delincuencia son capaces de neutralizar o anular la función de investigación de los delitos y de castigo a sus autores. 

En el actual estado de cosas no es exagerado afirmar que en México se presenta una forma de guerra civil. Ésta, a decir de los teóricos, se define como… un combate armado dentro de los límites de una entidad soberana reconocida, entre partes sujetas a una autoridad común al comienzo de las hostilidades (Stathis: Kayvas, La lógica de la violencia en la guerra civil, p. 35).

El Estado, por ineptitud, ignorancia o mala fe de los funcionarios declinó, de manera temporal, pero durante mucho tiempo, lo que es una ironía, a su responsabilidad de aplicar la ley y castigar a quien ha delinquido.

Una amnistía es también un reconocimiento implícito de un hecho: que el legislador ha sido incapaz de adecuar el marco penal a los cambios que se han operado en la sociedad; que no existe una política criminal acorde a las circunstancias.

En la técnica del poder es regla general que una amnistía se arrebata a quien gobierna; la imponen y arrancan quienes se hallan al margen de la ley:

… si queremos que se nos perdonen los anteriores desmanes, cometamos otros nuevos, redoblemos los daños y multipliquemos los incendios y los saqueos; apañémonos para tener muchos cómplices, porque, cuando son muchos los que pecan, a nadie se castiga; y a las faltas pequeñas se les impone una sanción, mientras que a las grandes y graves se les da premios (Maquiavelo, Historia florentina, libro III, 13). 

Una amnistía únicamente se justifica por razones políticas válidas; es de esperarse que las haya en el presente caso. De otra manera, sólo queda recordar lo que el jefe galo Breno dijo a los romanos derrotados: Vae victis, “Ay de los vencidos”.


* Uno de los constitucionalistas más connotados del país, experto en Maquiavelo y escritor. Su libro más reciente, Tragedia y poder: Crónica de Edipo, fue publicado el año pasado por Ediciones Proceso.