La Ley de Extinción de Dominio, asignatura pendiente.

La Ley de Extinción de Dominio, pendiente.
A pegar dónde duele/ Fred Álvarez

Publicado en la revista “Código Topo”, de Excélsior, lunes 7 de mayo de 2012, pags- 38-42.
De acuerdo con los ejemplos de Italia y Colombia la Ley de Extinción de Dominio podría ser una opción del Estado mexicano para perjudicar a los criminales, pero el Senado la frenó en comisiones.
Era julio de 2007 el presidente Felipe Calderón se reunía en Italia con el Ministro de Justicia y con todos los fiscales antimafia de Nápoles, Palermo, Roma y Milán; ahí aprovecho para preguntarles qué habían hecho ello para reducir y combatir a delincuencia organizada –Cosa Nostra, Camorra, 'Ndrangheta, Sacra Corona Unita y la Stidda- concretamente les consultó cuáles habían sido las herramientas legales que ello habían utilizado y cuáles fueron los resultados arrojados.

Clemente Mastella, ministro italiano, no vaciló al decirle que los logros alcanzados se debían en gran parte a la aplicación efectiva de las normas de persecución, decomiso y confiscación de bienes a la delincuencia organizada. Punto.
Efectivamente, los resultados obtenidos en ese país comenzaron a rendir frutos desde 1982 cuando se publicó la primera Ley Antimafia, gracias a la cual se legisló sobre el delito de asociación mafiosa y se determinó confiscar los bienes de ese tipo de organizaciones.
En la legislación italiana basta con tener un indicio de que una persona pertenece a una organización delictiva para que el gobierno asegure sus propiedades y le inicie un proceso para que demuestre la procedencia lícita de las mismas. La extinción de dominio se llama Decomiso Civil.
El presidente mexicano les agradeció que le hayan permitido conocer de cerca la experiencia italiana y dijo sentirse satisfecho que algunas de las medidas que han sido útiles en Italia: “estén incluidas en la reforma constitucional que presenté al Congreso recientemente”.
Calderón se refería a las reformas enviadas en marzo de 2007 a 100 días de su gobierno, y hechas ley el 18 de junio de 2008 concretamente lo concerniente al artículo 22 constitucional para implantar la figura de extinción de dominio.
El artículo 22 de la Constitución sólo contempla la extinción de dominio a grandes rasgos, y señala que no será considerada como una confiscación, pero no entra en otro tipo de detalles. Dice textual que la figura, la que se establecerá se regirá por las siguientes reglas:
I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal.
II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes:

a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.

c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes.”
Aunque debemos señalar que el modelo italiano no tuvo mucho que ver en el tema de extinción, ya que nuestros legisladores decidieron adoptar y adaptar, la figura colombiana plasmada en la Ley de Extinción de Dominio para Bienes Ilícitos que data de 1996 y reformada en diciembre de 2002.
Probablemente el Presidente Calderón se convenció de asumirla, cuando en octubre de 2006, siendo todavía presidente electo, fue invitado a visitar Colombia y ahí –entre otras cosas-, tuvo la oportunidad de conocer la experiencia de ese país en materia de extinción de dominio.

La primera Ley de Extinción no funcionó
Y bien después de la reforma Constitucional los legisladores se abocaron a reglamentarla a través de una Ley federal de Extinción de Dominio, aprobada después de un largo proceso legislativo. Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2009 y con ella se esperaban grandes resultados. Y éstos -hay que decirlo abiertamente: ¡nunca llegaron! En todo ese tiempo –de mayo de 2009- ala fecha-, la Ley sólo sirvió para ganar un solo caso de diez procedimientos de extinción de dominio que inicio la PGR. Nada significativo. Se trató de una tiendita de abarrotes, ubicado en Azcapotzalco, que era usada para vender drogas al menudeo.
En cambio, la Ley de extinción en el Distrito Federa ha sido más eficaz, incluso, no sólo fue la primera de las leyes locales en entrar en vigor (se publicó en marzo de 2009), sino que fue la única que ha dado resultados positivos.
Por cierto hace unas semanas la SCJN la declaró constitucional. Fue el primer pronunciamiento de los señores ministros sobre esa figura desde su introducción al Derecho mexicano en junio de 2008. Por cuatro votos contra uno, la Primera Sala de la Corte –que preside don Ramón Cossío Díaz-, negó el amparo promovido por una empresa propietaria de un Hospital, donde en octubre de 2008 Vanessa Castillo Guzmán fue informada de que su hija había muerto y había sido incinerada, cuando en realidad fue vendida a Nayeli Pérez Ortiz.
¡La ley fue aplicada con todo el rigor y se declaró la extinción de dominio! Pero la empresa afectada impugnó 10 artículos, incluidos los que contienen todas las definiciones básicas para este procedimiento y la aclaración de que no se pagará compensación por los bienes.
Empero, la mayoría de ministros de la Primera sala rechazó que la ley de extinción en el DF sea violatoria de principios constitucionales de presunción de inocencia y seguridad jurídica, y decidió correcto que la extinción proceda sin pago de indemnización alguna.
Este punto fue crucial, porque el artículo 22 de la Constitución sólo contempla la extinción de dominio a grandes rasgos, y señala que no será considerada como una confiscación, pero no entra en otro tipo de detalles.

A reformar la Ley:
El 3 de septiembre de 2010-, el presidente Felipe Calderón envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reformas a la legislación para hacerla eficaz. Y muchos meses después, las reformas pudieron concretarse, justo en el último periodo ordinario de sesiones de la LVI Legislatura. Al cierre de este texto la Comisión dictaminadora del Senado de la República todavía no presentaba dictamen al pleno, pero seguramente –antes del 30 de abril- quedó tal y como fue aprobada en la Cámara de Diputados:
Artículo Único.- Se reforman las fracciones I y II del artículo 2; el artículo 6; el párrafo segundo y tercero del artículo 7; la fracción IV del artículo 8; la fracción II del artículo 11; las fracciones I y II del artículo 12; el artículo 15; el artículo 16; el párrafo primero del artículo 18; las fracciones III, IV y VI del artículo 20; la fracción II del artículo 22; el párrafo primero del artículo 28; la fracción I del artículo 32; el párrafo segundo y la inciso c del párrafo tercero del artículo 33; el artículo 36; el párrafo tercero del artículo 43; el artículo 44; el artículo 45; el primer párrafo del artículo 49; el último párrafo del artículo 53; la fracción I del artículo 54; se adicionan un segundo y tercer párrafos a la fracción III y una fracción V al artículo8; una fracción III y un al artículo 12; un segundo y tercer párrafos, pasando el actual segundo a ser cuarto, al artículo 32; un segundo párrafo, recorriéndose el actual en su orden al artículo 49 y un último párrafo al artículo 54; y se derogan el segundo párrafo del artículo 10 y el artículo 50 de la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Ver cuadro comparativo)

Los puntos principales de la nueva reformas legislativa y aprobada por los legisladores son los siguientes, casi tal y como los propuso el presidente Calderón:

a) Se cambia y amplia el concepto de bienes objeto de la extinción de dominio al desligarlo de la comisión de un delito previo y se establece que se trata de aquellos que provienen directa o indirectamente de un hecho ilícito, entendiéndose por tal el acto contrario a las leyes de orden público, respecto del cual se cuente con elementos suficientes para presumir su existencia con base en los elementos objetivos o externos y, en su caso, normativos de la descripción típica en los casos de los delitos a que se refiere la fracción II del artículo 22 constitucional;
b) Se excluye la vinculación de la acción de extinción de dominio a la existencia de una averiguación previa de forma que en la preparación de la acción el Ministerio Público podrá emplear cualquier fuente de información.En efecto, un procedimiento eminentemente penal estudia y valora la existencia del delito y la probable responsabilidad penal del inculpado, mientras que el procedimiento de extinción de dominio debe referirse a los bienes que se relacionan con ciertos ilícitos. En otras palabras, el primero dilucida si se cometió el delito y las penas aplicables, el segundo, si los bienes relacionados con ilícitos son merecedores de extinción de dominio, por ende, el de naturaleza penal debe desvincularse del de naturaleza real;
c) Se sustituye el concepto de cuerpo del delito por el de hecho ilícito;
d) Se desvinculan los efectos de la resolución de la extinción de dominio de la sentencia que recaiga en un proceso penal;
e) Se amplían los supuestos de las medidas precautorias; así, en el ejercicio de la acción de extinción de dominio el Ministerio Público, podrá solicitar la implantación de más, y diversas, medidas cautelares sobre los bienes materia de la acción, lo que dará mayor eficacia al procedimiento;
f) Se establece una presunción de bienes relacionados con hechos ilícitos cuando no se acredite su procedencia lícita o exista incremento patrimonial injustificado, y
g) Se suprimen referencias a instituciones penales.
Se establece que la acción de extinción de dominio puede prepararse con información derivada de la investigación para la prevención de los delitos, así como la posibilidad de presentar ante el juez, para su valoración, el contenido de entrevistas con particulares que expresen la vinculación de bienes con hechos ilícitos, así como que podrá utilizarse, para estos fines, la información con que se cuente en el sistema único de información criminal previsto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Se propone la posibilidad de que el Ministerio Público pueda realizar la intervención de comunicaciones privadas entre particulares, únicamente cuando uno de los intervinientes en ella así se lo soliciten, y también se pretende dejar a salvo la aplicación de la figura de abandono de bienes a favor del Estado derivada de una averiguación previa.

¿Por qué la necesidad de la Extinción de Dominio en México?
Este punto lo comenté en este espacio (Código Topo, 6 de abril de 2009), y comenté que uno de los incentivos de la actividad criminal consiste en que, en diversos casos, las autoridades se encuentran imposibilitadas para acreditar la procedencia ilícita de diversos bienes empleados para la comisión de un delito, aun cuando es evidente que existen elementos suficientes para establecer un vinculo con la delincuencia organizada.
Por lo que hasta antes de esta reforma el crimen organizado ha logrado permanentemente evadir el decomiso de esos recursos mal habidos generando espacios de impunidad. Hasta antes de la extinción de dominio la legislación contemplaba varios mecanismos para asegurar los recursos de procedencia ilícita como son; i) el abandono a favor del Estado de bienes asegurados; ii) las confiscaciones*; iii) incautaciones, iv) expropiaciones y; v) el decomiso. Sin embargo, en la práctica no todas esas figuras son efectivas para combatir a la delincuencia organizada ya que todas requieren llevar un largo proceso de tipo penal; y a veces ha resultado contraproducente, al grado de que la autoridad ha tenido que regresar las propiedades a su antiguos dueños.
Los casos son varios.
La confiscación
Como sabemos nuestra constitución descarta la “confiscación”. El artículo 22 Constitucional señala que “no se considera confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109”)
El aseguramiento
El caso del “aseguramiento” de bienes, por ejemplo, muchas de las veces la delincuencia logran incluso exigir al Sistema de Administración de Bienes Asegurados (SAE) de la SHCP la reparación de los daños derivados de la pérdida, extravío o deterioro de los mismos. Un ejemplo es el reciente caso del ex gobernador de Quintana Roo, Mario Villanueva Madrid, quién apenas recuperó las propiedades que desde hace 12 años le incauto la PGR, cuando fue acusado de delincuencia organizada.
La expropiación
A figura de “expropiación”, solo se aplicar para lograr fines de interés público como son el construir escuelas, caminos, puentes y hospitales: aparte de que el combate contra la delincuencia organizada no es una de las causales contempladas por la ley Federal de Expropiación. Y en caso de que se use esa figura, el Estado está obligado a pagar al particular afectado la indemnización correspondiente.
El Decomiso
En síntesis el destino de los bienes dependía hasta antes de esta reforma -en primer lugar-,de que existiera un aseguramiento y adicionalmente se requiere de un proceso penal en el que el Ministerio Público pruebe plenamente la existencia del delito y la plena responsabilidad del inculpado para que entonces el juez del proceso penal, además de imponer una pena de prisión, imponga el decomiso de los bienes producto del delito.
Muchas de las veces –casi todas- los bienes pueden no tener una relación directa o visible con los procesados, aun cuando si haya elementos de prueba suficientes para considerar que son instrumento, producto u objeto de un delito de delincuencia organizada. El ejemplo más claro es aquellos inmuebles donde la autoridad encuentra enormes cantidades de droga, armas o personas secuestradas. Pero encontramos que la propiedad pertenece a un tercero, y que quizás sea un prestanombres, por lo que resulta evidente que el inmueble es instrumento de los delincuentes, pero no puede demostrarse que sea producto de las actividades de la delincuencia organizada, sino que simplemente es usado por ellos para la comisión de sus ilícitos.
¡La legislación prohíbe hoy la aplicación de ese inmueble en favor del Estado, no obstante que es obvio que sin ese tipo de bienes se dificulta la operación del crimen organizado!
Por lo tanto, la figura clave que queda y permitirá (con las reformas) disponer de esos bienes que son objeto, instrumento de las actividades delictivas es el decomiso y se debe aplicar el mecanismo denominado la Extinción de Dominio.

La Ley no fue aprobada
Las reformas a la Ley de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 Constitucional, junto con otras importantes reformas -como la aprobación del nuevo Código Procesal Penal Acusatorio en San Lázaro-, quedaron en la congeladora.
La lógica apuntaba que la Ley de Extinción saldría sin problemas pero algo paso en las comisiones legislativas de Justicia y De Estudios Legislativos, Primera del Senado de la República, que presiden los senadores Don Alejandro González Alcocer (PAN) y ,Humberto Rueda Sánchez (PRI). Simplemente no presentaron dictamen y no fue por falta de tiempo. Nos deben la respuesta.
La Cámara de Diputados aunque tarde cumplió en tiempo y forma en dictaminar;, fue un largo proceso legislativo:
El 3 de septiembre de 2010 el Jefe del ejecutivo federal envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reformas a la Ley de reformas a la Ley de Extinción de Dominio de mayo de 2009.
El miércoles 23 de febrero de 2012 –17 meses después - se celebró la trigésima primera reunión ordinaria de la Comisión de Justicias que preside el diputado Humberto Benítez Treviño (PRI) en el vestíbulo del edificio E de San Lázaro, ahí se aprobó el dictamen.
El martes 27 de marzo -un mes y días después que se aprobó en comisiones- fue aprobada por el pleno de los diputados por 258 a favor, 10 en contra y una abstención.
El martes 10 de abril –trece días después de que fue aprobado en san Lázaro- -cuando llegó el oficio al pleno del senado que remite el Proyecto de decreto; ese día fue turnado a las comisiones dictaminadoras ya mencionadas.
El 30 de abril concluyó el periodo ordinario de sesiones; de hecho los senadores terminaron sus funciones el jueves 26 de abril. El 30 sólo fue una sesión solemne. Probablemente convoquen a un periodo extraordinario de sesiones. Tienen varios pendientes.
Por último. Hubo un dato que pasó desapercibido. Algunos diputados no fueron convocados a la instalación de la Comisión Permanente. Eran las 18 horas del día 30 de abril y justo cuando se votaba en San Lázaro el proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Federal Penal, de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, el diputado Jaime Cárdenas Gracia PT) pregunta al C. Presidente Guadalupe Acosta Naranjo (PRD): “me han informado que se ha constituido ya la Comisión Permanente, sin la asistencia de los diputados, quiero preguntarle si es así, si usted tiene alguna información de la constitución de la Comisión Permanente sin que los diputados hayamos sido citados….”
Minutos después al haberse votado positivamente el proyecto en discusión, el diputado petista le pregunta de nuevo al Presidente sobre si es verdad que se instaló la Comisión Permanente, sin ellos. Acosta Naranjo, le responde afirmativamente que sí se instaló, y agregó “y acudieron algunos diputados a la sesión. Lo siento mucho, es muy lamentable que no le hayan comunicado."
Y ¿le informaron al Presidente de la Cámara de Diputados?

*
¿Qué es la extinción de dominio?
Se trata de un instrumento jurídico y técnico que logra disminuir las posibilidades económicas del crimen organizado, al perder el derecho a dominio a favor del Estado sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular.
Procede solo por sentencia judicial y no representa una sanción penal a un delincuente por la comisión de un delito, sino que se trata de una acción autónoma y de carácter patrimonial, que se inicia y desarrolla en relación con bienes concretos y determinados con observancia de las garantías del debido proceso.
Es imprescriptible en cuanto el origen de la propiedad o puede sanearse por el transcurso del tiempo y no debe inhibir al Estado para perseguirla.
Concluye con una sentencia declarativa y no de condena donde se estipula que la propiedad, dado su origen irregular, no merece de protección constitucional.
Por ser todo un mecanismo que dista mucha del procedimiento penal “porque tiene toda una razón de ser propia” debe ser llevada a cabo por jueces y ministerios públicos que estén altamente especializados.
Es pues una arma poderosa y puede contribuir a una lucha eficaz contra la delincuencia organizada, pero también la “extinción es una intervención extrema del Estado respecto del derecho de propiedad que va mucho más allá de la expropiación y- al igual que la Ley Contra la delincuencia organizada- debe ser usado solamente en circunstancias excepcionales y bajo criterios muy estrictos.
Puede funcionar bien en México. Esa es la clave –junto con otros herramientas- para combatir eficazmente al crimen organizado. Le ha funcionado muy bien a otros países como Colombia, hay miles bienes ilícitos en este momento en poder del Estado. Y no hay nada más duro para los delincuentes que pegarles en más les duele.
PD: La primera legislación en el subcontinente – y que ha sido modelo- es la denominada Ley de Extinción de Dominio de Bienes Ilícitos de Colombia; la denominada Ley 333. Esta data de 1996 y fue reformada en diciembre de 2002. Venezuela, Perú y Chile tienen una ley similar (Ecuador y Bolivia están intentado legislar sobre el tema); en Italia, Irlanda y otros países han institucionalizado el decomiso civil; y en el Reino Unido, EU, Australia, Irlanda, Sud África y algunas provincias de Canadá tienen la figura del Forfeiture.