Informe de la Relatora de ONU, Carina Knaul

Desde 1994 la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su resolución 1994/41, tomando nota de los atentados a la independencia de que son víctimas los jueces y magistrados, así como el personal y los auxiliares de justicia de cada nación, decidió nombrar a un Relator Especial,

El trabajo del comisionado es simple;  informar tanto al Consejo de Derechos humanos, como a la Asamblea General, acerca de las actividades realizadas, se le encomienda, entre otras cosas que:

a) investigue toda denuncia sustancial que le sea transmitida y comunique sus conclusiones y recomendaciones al respecto;
b) identifique y registre no sólo los atentados a la independencia de las judicaturas –local y federal-, abogados y en generala los funcionarios judiciales, sino también los progresos realizados en la protección y el fortalecimiento de su independencia;
c) haga recomendaciones concretas que incluyan la prestación de servicios de asesoramiento o asistencia técnica a petición del Estado interesado y;
d) determine las formas y medios de mejorar el sistema judicial y formule recomendaciones concretas al respecto, y;
e) en general ponga de relieve las cuestiones importantes o los asuntos que son motivo de preocupación. O sea es enorme la tarea.

En ese sentido el pasado 18 de abril se presentó ante el Consejo de Derechos Humanos en Ginebra, Suiza el informe sobre la visita a México de la Relatora Especial, Gabriela Carina Knaul de Alburquerque e Silva. 

La comisionada estuvo en México en misión oficial del 1 al 15 de octubre de 2010 con el fin de examinar asuntos relacionados con la independencia del poder judicial. Fue recibida por el Presidente de la República Felipe Calderón y sostuvo más de 30 reuniones, tanto con autoridades del gobierno federal – Gobernación, Seguridad Pública, Cancillería, Procuraduría- con miembros del Poder Legislativo y Judicial – tanto federal y local-, así como con organizaciones de la sociedad civil. En esos quince días visito además de Distrito Federal, los Estados de Chiapas, México, Nuevo León, San Luis Potosí y Yucatán.

La visita de la funcionaria de ONU se concreta por invitación del gobierno mexicano en el contexto de plena apertura y colaboración con los mecanismos internacionales de derechos humanos.

Por cierto, Knaul de Albuquerque tuvo un encuentro especial el martes 5 de octubre con integrantes del Poder Judicial federal, encabezados por el Ministro Presidente. Ahí en la sede de la Suprema Corte el, don Guillermo Ortiz Mayagoitia, además de darle la más cordial de las bienvenidas a la Relatora, aprovecho para expresarle varias reflexiones sobre los diversos instrumentos que se impulsan en México para garantizar la independencia en la impartición de justicia. Le dijo: "nos alegra su visita, porque seguramente significará una oportunidad para reforzar las buenas prácticas que ya existen y trabajar en las áreas de oportunidad que requieren nuestra atención, para seguir ampliando el acceso a la justicia en nuestro país.

Asimismo como ha sido la práctica en esas visitas, la relatora tuvo reuniones con miembros de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, del Instituto Federal de la Defensoría Pública, de la Barra Mexicana Colegio de Abogados y de la Asociación Nacional de Abogados.

El informe

Señala que México confronta una situación de incremento de los actos violentos por parte principalmente de la delincuencia organizada a pesar de varias medidas adoptadas por el Gobierno al respecto; y observa la Relatora que persisten deficiencias estructurales y orgánicas en el sistema judicial, especialmente a nivel de las entidades federativas, que repercuten en la independencia y autonomía de los poderes judiciales, señala que falta transparencia sobre todo en los tribunales superiores de justica de los Estados.

La Relatora le dedica un apartado especial a la impunidad. Dice que ésta es "generalizada y considerada como habitual es uno de los desafíos principales de México. Entre las causas parecen estar un sistema deficiente en la investigación de los delitos; la existencia de continuos conflictos de competencia entre las autoridades federales y estatales, que obstaculizan la efectiva respuesta por parte del Estado."

Señala que la corrupción en el caso de la policía es mayor en "los ámbitos municipales y estatales donde las infiltraciones de los grupos criminales parecen ser mayores.". Agrega que "aunque el Gobierno ha intentado abordar este problema mediante la introducción de controles de confianza y de un registro patrimonial para funcionarios policiales, agentes del Ministerio Público y los órganos de impartición de justicia, estas medidas parecen no haber sido suficientes para erradicar este fenómeno que afecta todos los niveles del sistema de justicia."

La Relatora describe las reformas constitucionales que se han llevado a cabo como la al sistema de justicia penal de 2008, las reformas en materia de derechos humanos y de amparo, recientemente publicadas en el Diario Oficial de la Federación.

Dice la comisionada de ONU con respecto a la reforma constitucional en materia de justicia penal de 2008 y, que tiene como prioridad transformar el sistema de justicia penal de un modelo inquisitivo-mixto escrito a uno de carácter oral y acusatorio. "Entre los elementos positivos que esta reforma presenta destacan el principio de presunción de inocencia y la disposición de que toda declaración que no sea hecha delante de un juez será inválida. La reforma contribuirá a mejorar la transparencia, la publicidad y el acceso al sistema de justicia en materia penal. Sin embargo, la reforma se encuentra confrontando dificultades en su implementación y no parece gozar de una decidida, constante y uniforme voluntad política para avanzar de manera adecuada."

Subraya que "la implementación exitosa de la reforma del sistema de justicia penal dependerá del liderazgo político y de un renovado impulso por parte de todas las instituciones y actores relevantes, así como de las necesarias inversiones económicas, entre otras acciones específicas."

El informe se difunde en varios idiomas, especialmente en español; el resumen es un documento de 22 cuartillas con ocho apartados, a saber: I Introducción; II. El sistema judicial; III. Reformas y desarrollos recientes que afectan al sistema judicial; IV. Desafíos al sistema judicial; V La abogacía y la defensa pública; VI. Acceso a la justicia; VII. Conclusiones, y VIII. Recomendaciones.

El informe concluye, entre otros puntos, con que:

• · "En las entidades federativas (no dice cuales) se ven cuestionadas por la participación del poder ejecutivo del Estado en el nombramiento de los magistrados estatales...;
• · "La independencia judicial se ve afectada por la falta de transparencia;
• · "El hecho de que Ministerio Público dependa del Poder Ejecutivo puede minar la confianza y credibilidad de la autoridad:
• · "La propuesta de reforma del fuero militar, tal como ha sido presentada en los términos actuales, no parece satisfactoria;
• · "La falta de recursos financieros y humanos y la ausencia de una adecuada profesionalización, preparación y formación del personal policial y del ministerio público son algunos de los mayores retos para el sistema de administración de justicia en el país;
• · "El arraigo es una figura jurídica arbitraria e incompatible con el principio de presunción de inocencia y con el derecho a la libertad personal. Además, esta figura es intrínsecamente contraria al modelo oral acusatorio que México ha adoptado en substitución del sistema inquisitivo-mixto y;
• · "El acceso a la justicia sigue siendo una deuda del Estado mexicano respecto a muchos de sus ciudadanos, especialmente para las mujer, la población indígena y los inmigrantes..."

La Relatora Recomienda al Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos que:

• a) Debería avanzarse hacia la concentración, tanto funcional como organizativa y estructural, de toda la actividad judicial en México;
• b) El Poder Judicial (...) deberían contar con un presupuesto autónomo, adecuado y suficiente para su efectivo funcionamiento, independiente y autónomo;
• c) Deberían considerarse y aprobarse (... iniciativas de ley para designar ) un porcentaje no inferior al 2% de los presupuestos federal y estatal sea asignado a los poderes judiciales (...)
• d) Deberían considerarse medidas especiales temporales para garantizar una presencia equitativa entre hombres y mujeres en los poderes judiciales, (...)
• e) Para mejorar el sistema de justicia, se debería estudiar y tomar en cuenta las propuestas de reformas formuladas por la SCJN en su Libro Blanco y en el marco de la reforma del Estado;
• f) Nombramiento y duración en el cargo de jueces y magistrados. Deben adoptarse las medidas necesarias, incluyendo cambios estructurales y legislativos, para garantizar la plena independencia de los integrantes de los poderes judiciales estatales frente a los poderes ejecutivos;
• g) Se debería establecer plenamente una carrera judicial tanto a nivel Federal como estatal, con base en criterios objetivos de admisión, ascenso y remoción (...)
• i) Consejo de la Judicatura. La presidencia del Consejo de la Judicatura debería recaer en una persona distinta a quien ostenta la Presidencia de la Suprema Corte (hoy el Presidente de la SCJ es el mismo del CJF);
• j) Considerando que las decisiones de los Consejos de la Judicatura son definitivas e inatacables y, por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno en contra de las mismas, salvo —a nivel federal— contra las que se refieran a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, que pueden ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia y —a nivel estatal— en caso de remoción, se recomienda que las decisiones disciplinarias y administrativas (tanto a nivel federal como estatal) que tengan un impacto sobre el estatus de las magistradas, magistrados, juezas y jueces, pueden ser objeto de revisión por otro órgano judicial independiente;
• k) En la estructura judicial debería establecerse un Consejo Superior Nacional que coordine la labor de los Consejos de la Judicatura;
• l) Ministerio Público. Deben considerarse las iniciativas que existen para transformar al Ministerio Público en una entidad verdaderamente autónoma del Poder Ejecutivo;
• m) Para garantizar un control efectivo de las acciones de las Procuradurías, resulta necesario fortalecer su transparencia y mejorar el sistema de rendición de cuentas, incluso a través de órganos de control interno (...)
• n) Reforma constitucional en materia penal. El amplio consenso político que permitió la aprobación de la reforma requiere urgentemente de declaraciones y acciones de las autoridades del más alto nivel que respalden, promuevan y aceleren su implementación;
• o) Debería trabajarse para modificar de manera radical la mentalidad de todos los operadores de justicia y de los profesionales del derecho hacía la aceptación del nuevo sistema de justicia penal...
• p) El plazo concedido para la culminación de la reforma debería ser utilizado por la Federación y por las entidades federativas para preparar una transformación constante y gradual hacia la plena implementación del nuevo sistema(...)
• q) Con el objeto de lograr un efectivo acceso a la justicia, deben establecerse mecanismos que aseguren la pronta y cabal ejecución y el cumplimiento de las decisiones judiciales (...)
• r) La jurisdicción militar. Además de reformarse el Código de Justicia Militar, se debería permitir que las personas afectadas por la intervención del fuero militar cuenten con un recurso judicial efectivo para oponerse e impugnar dicha jurisdicción;
• (...)
• t) La justicia de adolescentes. Se debería adoptar inmediatamente un modelo oral acusatorio en la justicia para adolescentes que contenga todos los aspectos de protección contenidos en la Convención sobre los Derechos del Niño (...)
• u) La implementación de la reforma constitucional de justicia para adolescentes en todos los niveles requiere la asignación urgente de recursos que permitan la instalación de la infraestructura necesaria...
• (...)
• x) Desafíos al sistema judicial. Resulta urgente adoptar un sistema integral de prevención y protección para todos los operadores de justicia, magistradas, magistrados, juezas, jueces, procuradoras, procuradores, abogadas, abogados, defensoras y defensores públicos, tanto a nivel federal como en las entidades federativas;
• y) Se requiere adoptar medidas urgentes para fortalecer la capacidad técnica e investigativa de la Policía y de las Procuradurías (...)
• z) El sistema de distribución de competencias y jurisdicción entre la Federación y las entidades federativas debería ser clarificado en lo relativo a la investigación y persecución de los delitos;
• aa) La Relatora Especial considera también que deben perfeccionarse los mecanismos de supervisión interna para garantizar la rendición de cuentas de todos los órganos del sistema de justicia penal (policía, agentes del ministerio público, magistratura, defensoría pública y agentes judiciales);
• bb) El arraigo debería desaparecer del sistema de justicia penal en México;
• cc) La abogacía y la defensa pública. La adopción de una reglamentación de los profesionales del derecho que garantice una representación profesional calificada parece urgente.
• Medidas para mejorar esta situación podrían incluir el registro y la colegiación y certificación obligatorias, así como la exigencia de un periodo de práctica para los licenciados en derecho que quieran optar al título profesional de abogado. Al término del período de práctica podría optarse al examen de grado;
• dd) La enseñanza del derecho internacional de los derechos humanos debería ser obligatoria en todas las facultades y escuelas de derecho;
• ee) El derecho internacional de los derechos humanos debería formar parte también de los cursos para acceder a la carrera judicial, así como para ejercer la profesión de abogado (...)
• ff) Debería diseñarse y aplicarse una política articulada y sostenible de generalización de la enseñanza de la educación cívica y de educación legal en los estudiantes de derecho y en la población en general;
• gg) Para garantizar el principio de igualdad de armas en materia penal las defensorías públicas de oficio deberían ser independientes de los Poderes Ejecutivos.
• También se debería fortalecer la infraestructura de las defensorías de oficio a través, por ejemplo, de la asignación de adecuados recursos tanto humanos como financieros y de la dotación de una instancia propia de investigación y servicios periciales autónomos;
• hh) Acceso a la justicia. México debería fortalecer la capacidad de sus instituciones y procedimientos para garantizar el derecho a la justicia de las personas más desfavorecidas y de los sectores vulnerables de la población (...)
• ii) Las autoridades judiciales y de procuración de justicia deberían adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el acceso pleno de las mujeres a la justicia, en particular asegurando que la violencia en contra de las mujeres sea efectivamente investigada y sancionada, así como a incorporar una perspectiva de género en todas las actividades del sistema judicial;
• jj) Debería incrementarse las campañas educativas en lenguas indígenas a través de los medios de comunicación dirigidos a informar sobre los procedimientos de acceso a la justicia;
• kk) Debería también difundirse entre los operadores de justicia y la población en general, el conocimiento y respeto de la forma de administrar justicia por parte de los pueblos indígenas."

Hasta ahí las recomendaciones de la  Relatora al Gobierno de México, asi lo dirige, cuando debería ser al Estado mexicano

La Relatora agradece la invitación para visitar el país y por la extensa cooperación prestada y a la oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos por el apoyo brindado.

Hasta este momento no he leído ningún comunicado del Poder Judicial, del gobierno federal, de los tribunales de justicia locales –por lo menos a donde  estuvo como invitada- o comentarios de la academia y de la sociedad civil sobre su informe.

Estoy convencido que las observaciones y recomendaciones son bienvenidas.

Al margen: aquel duro informe de 2001.

Lejos, muy lejos estamos cuando hace 10 años el Poder Judicial fue dura e injustamente cuestionado por el entonces relator de la ONU, Dato’ Param Curamaswamy por lo sesgado de aquel informe. Entonces el Sr. Relator Especial (originario de Malasia) estableció en sus conclusiones que la impunidad y la  corrupción son "un tremendo problema social", además de que afirmó, sin pruebas que ¡más de 70 por ciento de los jueces mexicanos son corruptos!

Eso generó varias reacciones. Incluso puntos de Acuerdo en la Comisión Permanente rechazando sus conclusiones. Fue tal la molestia que dos meses después, el Poder Judicial de la Federación decidió ofrecer una contundente respuesta, al editar un documento de 211 cuartillas, denominado: Respuesta al informe del relator de la ONU para la independencia de jueces y magistrados.
El texto fue entregado por el entonces presidente de la SCJN, Genaro Góngora Pimentel, al presidente Vicente Fox para que éste lo enviara vía diplomática a la ONU, y corrigiera sus sesgos.
La Corte cuestionó las "imprecisiones, falta de congruencia, manejo de información y carencia de una correcta metodología". Señaló entonces, que no era admisible "que se cuestione todo un Poder Judicial con cifras que son simples valoraciones subjetivas y se haga una recomendación que poco tiene que ver con la magnitud de lo afirmado".
Señala aquel documento que "preocupa igualmente que aun con base en esas expresiones carentes de toda metodología y de sustento probatorio, el relator aceptara informaciones que están muy lejos de la realidad y que no resisten ningún juicio serio o razonable".
Tras enfatizar que la misión de Dato Param resultó "nociva", porque en lugar de hacer una investigación para ver en qué forma se apoyaba la independencia de los jueces -que era su mandato-, "lo que hizo fue denostarla".
Respecto al valor que dio a las expresiones de la opinión pública en el informe, los ministros establecen: "estamos de acuerdo con que es muy importante lo que la opinión pública manifieste..., sin embargo, no es aceptable que sea el único elemento que se tome en cuenta, porque entonces se pierde objetividad y lo que se informa carece de seriedad. La independencia existe al margen de que la población la perciba o no, la percepción es sólo un indicio, pero no es un elemento esencial de la existencia de la independencia".

Para fundamentar sus críticas, el texto de los ministros destaca frases del informe como "por lo que ha podido saber el relator", "el relator pudo saber", "se tiene impresión que", por lo que señalan "el único valor que puede dársele a estas expresiones es el de constituir el inicio de lo que puede ser una investigación, pero en ningún momento debe ser el único fundamento ni tampoco la conclusión de una investigación".
También se afirma que el relator "excedió su mandato" y, por tanto, "su actuar no debe ser tomado en consideración". ¡Punto!

El documento del Poder Judicial concluyó que "diez días no es tiempo suficiente para conocer el sistema y la organización de justicia en un Estado federal".

En efecto, durante su visita a México, el relator entonces estuvo en Chihuahua, Nayarit y el Distrito Federal.

Respecto a la gran mayoría de las recomendaciones que hizo Dato Param, el documento cuestiona su falta de conocimiento de la justicia en México, empezando porque confunde lo que es la justicia federal con la local; los defensores de oficio de uno y otro fuero, la capacitación de jueces y exámenes de selección de jueces y magistrados federales, así como el control patrimonial que hay sobre juzgadores. Es decir, para los ministros, la inmensa mayoría de sus propuestas "han sido superadas a nivel federal".
Y es que "alguien" en el Poder Judicial le dijo al Relator –fuera de grabadoras- aquello de la alta corrupción alta de los jueces y magistrados, y el Relator lo puse en su informe.

Pero eso fue hace 10 años, hoy las cosas son diferentes.

Hoy el Poder Judicial federal es otro. La Corte y el CJF presidida por don Juan Silva Meza ha hecho varias cosas para combatir la impunidad y la corrupción. Por lo pronto tiene en el Reclusorio Norte a un secretario de Juzgado acusado de lavado de activos, y ha dado de baja un juez federal.
Es loable –aunque tarde- que el pleno del CJF haya emitido un Acuerdo General 10/2011, donde puede solicitar directamente a las instituciones financieras información sobre las cuentas de los jueces, magistrados, consejeros y demás servidores públicos del Poder Judicial. Dicho acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011. Y aunque en el comunicado del CJF se anunciaba incluso –en caso de ser necesario- "la revisión del patrimonio y situación bancaria de los consejeros y del ministro presidente del CJF y de la SCJN", en la publicación del DOF por algún motivo se exceptúa a los Ministros de la SCJN y a los Magistrados del TEPJF.
Al parecer el acuerdo es para monitorear los casos de corrupción de jueces y secretarios de los juzgados y tribunales. Mmm. Como decía Eric Arthur Blair alías George Orwell en La rebelión en la Granja: "Todos los animales son iguales, pero algunos animales son más iguales que otros". Seguramente fue una equivocación y el pleno del CJF lo corregirá. Por lo pronto en la Comisión Permanente del  Congreso de la Unión aprobó este miércoles 29 de junio de 2011 una Propuesta del Punto de Acuerdo en donde se le “exhorta al Consejo de la Judicatura Federal a establecer un convenio de coordinación permanente con la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que le permita intercambiar información a efecto de verificar con oportunidad la situación patrimonial de los integrantes del Poder Judicial que sean de su competencia.” Y segundo le hace “hace una respetuosa invitación (…) a llevar a cabo con el Congreso de la Unión un diagnóstico de la justicia en México que, con absoluto respeto a la esfera constitucional de competencias de los poderes, permita evaluar el desempeño de los órganos judiciales, combatir la corrupción, fortalecer la transparencia y abatir el rezago en la materia." 

Un día, el jueves 30 de junio el CJF anunció su determinación de suspender al juez Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, Álvaro Tovilla León, para ser investigado por el caso de su secretario Esiquio Martínez Hernández. La Judicatura explicó que la medida se mantendrá durante el tiempo que resulte necesario para agotar la investigación y emprender las acciones que resulten necesarias.

¡Bien!