Hacía un código procesal
Penal/ Fred Alvarez
- · Piedra angular de la Reforma de Justicia Penal.
El pasado
martes 5 de febrero fue presentado al pleno del Senado de la
República un proyecto de decreto para la concreción de un Código
Federal de Procedimientos Penales. Un pendiente que no pude esperar más.
La
iniciativa fue presentada por Roberto Roberto Gil Zuarth y Manuel Camacho
Solís, senadores integrantes de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción
Nacional y de la Revolución Democrática.
No hubo
presentación formal, es decir una lectura de presentación. El Presidente en
funciones Senador Luis Sánchez Jiménez,
le dio
entrada y lo turno a la Comisión de Justicia y de Estudios Legislativos.
La
propuesta contiene 557 artículos y ocho transitorios.
Estructura del proyecto:
Consta de tres Libros a
saber: a) Disposiciones Generales, b) Procedimiento Penal Ordinario, y c)
Procedimientos Especiales.
2. El Libro Primero consta de cuatro Títulos: el Título Primero
contiene la naturaleza, función y aplicación del Código de Procedimientos
Penales; el Título Segundo se establecen los principios, garantías y derechos
procesales; el Tercero se refiere a los sujetos procesales y a los sujetos
auxiliares dentro del procedimiento penal, y el Título Cuarto hace referencia a
los actos procesales.
3. El
Libro Segundo consta de cinco Títulos: el
Primero hace referencia a las disposiciones generales del procedimiento penal
ordinario; el Segundo se refiere a la investigación de los delitos; el Tercero
establece las características de la acción penal, los criterios de oportunidad
y los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos; el Cuarto regula el
proceso penal, y el Título Quinto establece los medios de impugnación.
4. El Libro Tercero consta de dos Títulos: el Título Primero establece
las disposiciones generales aplicables a los procedimientos especiales y el
Segundo se refiere a los procedimientos especiales en particular.
5. Finalmente, el cuerpo
normativo propuesto establece el régimen transitorio que deberá de regular la vacatio
legis que resulte de la aprobación de el presente Código, así como los
actos legislativos que deberán de efectuarse a fin de armonizar las leyes
afectadas por su expedición.”
Esta
propuesta se suma a otras más presentadas en el Congreso, que por alguna razón
no han podido cocinarse.
La que
estuvo a punto de ser realidad fue la que presentó el gobierno del presidente
Felipe Calderón, el jueves 22 de septiembre de 2011. Se trató de un proyecto que
tuvo un gran consenso; fue avalado por varios especialistas en sistema penal
acusatorio, concretamente fue producto de los trabajos del Consejo de
Implementación de las Reformas de Justicia Penal encabezados por entonces por Felipe Borrego Estrada, uno de los
hombres más comprometidos con la reforma y que pudo consensar esa propuesta en
su calidad de Secretario Técnico.
La
propuesta de código fue incluso dictaminada por la Comisión de Justicia de la
Cámara de Diputados y presentada al pleno de San Lázaro en de abril de 2012.
Puede
leerse en la versión estenográfica de la sesión ordinaria del jueves 26 de
abril de 2012 lo que dijo el Diputado Humberto Benitez Treviño en su calidad de
Presidente de la comisión dictaminadora:
“Sin más dilación presento ante ustedes la
justificación para expedir el dictamen que consta de 587 artículos, 12
transitorios y que este nuevo Código Federal del Proceso Penal Acusatorio
abroga el Código Federal de Procedimientos Penales del 30 de agosto de 1934...”
Agregó el mexiquense ante un cuestionamiento:; “en términos del artículo 171
del Reglamento, la Comisión de Justicia está en sesión permanente. Tenemos 19
firmas que avalan el dictamen que someto a consideración del pleno”.
Pero el
proyecto no fue aprobado: el motivo falta de Quórum.
Primera
votación: 198 votos a favor, 9 en contra, 1 abstención.
Total:
208 votos.
El reloj:
19:03 horas.
El
Presidente declarara un receso de cinco minutos; se reanuda la sesión,
Segunda
votación: Se emitieron 187 votos a favor, 11 en contra, 3 abstenciones, en
total 201 votos. (siete menos que el anterior).
El
Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo (PRD) declaró la falta de quórum,
y ordenó descontar el salario a los diputados que lo quebrantaron
deliberadamente.
Horas
después la legislatura llegaba a su fin.
Los
legisladores no le entraron al tema, quizá por falta de ganas o de
conocimiento. No hubo tiempo, me dicen algunos de ellos, y en voz baja dijeron
no haber conocido el dictamen a tiempo.
Ahí quedó.
Fue un buen trabajo avalado por 19 diputados de la Comisión de Justicia y de
varias sesiones de trabajo.
Hay que
retomar mucho del trabajo realizado.
La nueva legislatura en San Lázaro que preside una legisladora priista de
Jalisco -que no recuerdo su nombre-, dejó el tema ahí, prácticamente
en la basura. ¡Lástima!
La propuesta en
el Senado.
Pero el Senado se puso las pilas. La Comisión de Justicia que presidente el
panista Roberto Gil Zuarth, y donde se encuentra Manuel Camacho Solís (PRD) y
Arely Gómez (PRI) tiene interés y compromiso de sacar un buen
código. Hay mucha tela de donde cortar, rescatar el dictamen de San Lázaro, y
de todos los trabajos realizados.
Asimismo, en las últimas semanas se han presentado dos iniciativas, la
reciente de Camacho Solís y Gil Zuarth, y una más, presentada el martes 2 de
octubre de 2012 por el Senador Pablo Escudero Morales (PVEM); propuesta
que lleva aval de los senadores Arely Gómez (PRI) y de Roberto Gil
Zuarth(PAN).
Dicha iniciativa retoma mucho del dictamen de la Comisión de Justicia de la
Cámara de Diputados, con algunos agregados.
No fue casual que días antes, el martes 24 de septiembre, integrantes de la
Red a Favor de los Juicios Orales demandaron a los legisladores aprobar a la
brevedad el nuevo Código para concretar la aplicación de la reforma en
materia de justicia penal aprobada en 2008.
Semanas
después, el 18 de diciembre de 2012, las Comisiones de Justicia y
Seguridad Pública sostuvieron una reunión de trabajo con diversas organizaciones
sociales y especialistas en derecho procesal penal, "con el objetivo de
discutir las características y principios rectores que deben ser observados en
la elaboración de un Código Federal de Procedimientos Penales que responda a la
reforma constitucional en materia de justicia penal de junio de 2008.
Como
resultado de dicha reunión, las Comisiones de Justicia y Seguridad Pública
recibieron, de parte de las Organizaciones de la Sociedad Civil, una propuesta
de proyecto de Código Federal de Procedimientos Penales que sirvió como base a
esta iniciativa que se presentó el martes 5 de febrero.
Estuvieron
ahí personalidades como la Sra. Isabel Miranda de Wallace, Samuel González
Ruiz, Elías Huerta de la Asociación Nacional de Doctores en Derecho,
gentes de la Barra Mexicana Colegio de Abogados y mi amigo el Dr. Moisés
Moreno Hernández, Presidente del Centro de Estudios de Política Criminal,
en de alguna manera autor del proyecto, entre otros.
Con esas
propuestas y otra más, que seguramente vendrán, seguro estoy tendremos en las
próximas semanas un código moderno de corte acusatorio.
Además no
debemos olvidar que es un pendiente de tiempo atrás, también es un compromiso
planteado en el Pacto por México, signado por las principales fuerzas
políticas, el 2 de diciembre en el alcázar del Castillo de Chapultepec.
Estaremos
al pendiente y daremos seguimiento a los trabajos legislativos.
Vale la
pena leer y analizar la propuesta se puede leer completa en la Gaceta
Parlamentaria:
I.- ANTECEDENTES
1. Con fecha 18 de diciembre
de 2012, las Comisiones de Justicia y Seguridad Pública sostuvieron una reunión
de trabajo con diversas Organizaciones de la Sociedad Civil con el objetivo de
discutir las características y principios rectores que deben ser observados en
la elaboración de un Código Federal de Procedimientos Penales que responda a la
reforma constitucional en materia de justicia penal de junio de 2008.
2. Como resultado de dicha
reunión, las Comisiones de Justicia y Seguridad Pública recibieron, de parte de
las Organizaciones de la Sociedad Civil, una propuesta de proyecto de Código
Federal de Procedimientos Penales que sirvió como base de la iniciativa que
ahora se presenta.
3. La presente iniciativa se introduce como una
nueva propuesta al debate que se está realizando en el Poder Legislativo sobre
la configuración normativa a nivel secundario del nuevo sistema penal
acusatorio, sin perjuicio de las
propuestas que ya se encuentran en etapa de discusión en el propio Congreso. La
dinámica de procesamiento legislativo que se busca implementar para este tema
será la de recoger un espectro plural de iniciativas que contribuyan como
insumo a la deliberación legislativa a realizarse en las Comisiones
respectivas. Esta iniciativa se inscribe en este esquema.
4. Asimismo, la propuesta que
ahora se presenta - así como aquellas que ya se encuentran en discusión- retoma
las mejores prácticas legislativas internacionales, así como la experiencia de
las entidades de la República que ya han transitado hacia un modelo penal de
corte acusatorio. Su eje rector, desde luego, fue el estricto apego a la norma
constitucional y a los principios que en ésta se plasman.
II.- JUSTIFICACIÓN PARA UN NUEVO CÓDIGO FEDERAL DE
PROCEDIMIENTOS PENALES
1. Los problemas del sistema
de justicia penal y las exigencias sociales:
a) El
incremento de la
inseguridad pública provocada
por el delito
y la impunidad propiciada por la falta de funcionalidad
de los órganos encargados de investigar y perseguir el delito, de procurar y
administrar justicia, son muestras de que todo el sistema de justicia penal y
de seguridad pública se encuentra en crisis; y ello es así, porque su manera de
funcionar no ha podido ajustarse a las
exigencias del estado
democrático de derecho
ni ha podido
ser una respuesta adecuada a las expectativas de la sociedad,
la cual por ello no sólo reclama mayor acceso a la justicia sino mayor calidad
en la procuración e impartición de la misma y que garantice de manera más
efectiva sus bienes jurídicos frente al delito.
b) El reconocimiento de la
crisis del sistema penal ha hecho que en los últimos decenios haya sido objeto
de constantes reformas, con la idea de que pueda cumplir de manera más eficaz
su función y remediar la situación de inseguridad provocada por el delito. Sin
embargo, es evidente que con tales medidas muy poco se ha logrado, tanto por la
complejidad del fenómeno delictivo que se trata de enfrentar como por lo
equívoco o poco consistente de las estrategias adoptadas para solucionarlo;
además, porque dichas medidas han partido de una visión parcial y circunstancial
de las cosas. De ahí que se insista en la necesidad de buscar mecanismos que no
sólo actúen como acto reflejo de las presiones sociales, económicas y
políticas, que se traducen únicamente en meros endurecimientos de las medidas
represivas y en una constante expansión del sistema penal, que con frecuencia
es utilizado como instrumento de abuso del poder en detrimento de los derechos
de los ciudadanos, sino medidas o estrategias político-criminales más
racionales que realmente resulten funcionales frente al delito y que
efectivamente garanticen la protección de los bienes jurídicos más importantes
para la vida ordenada en comunidad.
c) Por otra parte, no debe
pasarse por alto que la realidad socioeconómica, política y cultural del país
ha sido en los últimos tiempos objeto de profundos cambios, los que también
motivan que el ordenamiento jurídico penal mexicano y todo su sistema penal se
vean igualmente sometidos a modificaciones de fondo, para que dicho sistema se
convierta en un instrumento más adecuado a las exigencias actuales e incluso
sirva para impulsar el cambio social y el crecimiento económico. Asimismo, no
podemos mantenernos ajenos a los movimientos que en materia de justicia penal
se van dando en el mundo por influjo de los procesos de internacionalización y
de globalización, ni sustraídos a las tendencias que desde fines del siglo XX
se vienen manifestando en países de la región latinoamericana, sobre todo a
raíz de sus procesos de democratización, para transformar sus
sistemas de justicia
penal, pues es
necesario mantenernos a
tono con dicho movimiento, que sin duda en cada país
tiene sus propias motivaciones. Atento a esas tendencias, surge la necesidad de
revisar y, en su caso, transformar nuestro sistema de justicia penal y procesal
penal; lo que, por diversas razones, debe empezar con la legislación procesal
penal. Precisamente a esa tendencia obedece la reforma constitucional de 2008.
d) Las reformas más
importantes que en las últimas décadas se hicieron en México fueron a los
Códigos Penales; pero, se ha constatado que, aún cuando se transforme de fondo
y se logre una legislación penal sustantiva casi perfecta, ésta no logrará por
sí misma su objetivo, ni el sistema de justicia penal funcionará mejor, si el
sistema procesal penal se mantiene arraigado a los criterios tradicionales que
hasta ahora lo han caracterizado y que han mostrado su poca funcionalidad. Por
ello, se ha fortalecido la convicción de que la reforma más urgente que debe
emprenderse, tanto en el plano formal como en el material, es la que tiene que
ver con el sistema procesal penal, ya que de él depende la función que
corresponde desarrollar al Ministerio Público y al órgano judicial, así como la
forma y los límites en que cada uno debe desarrollar dicha función; pero,
igualmente, la función y los alcances de la defensa y el rol de la victima del
delito. Es decir, por más que se modifique el Código Penal o la Ley Orgánica
del Ministerio Público o del Poder Judicial, poco se logrará si el sistema
procesal penal no se transforma, ya que todo seguirá aplicándose de acuerdo con
el mismo sistema tradicional.
e) Al existir acuerdo sobre la
necesidad del cambio al sistema procesal, correspondía ahora precisar el
sentido que debía tener ese cambio y cuáles debían ser los criterios que lo
orientaran. Por lo que, tomando en cuenta las recomendaciones de la ciencia
procesal penal y la política criminal modernas, y las tendencias que observa la
legislación comparada, habría que abandonar los sistemas procesales de corte
inquisitivo o mixto y optar por el sistema procesal acusatorio, o
predominantemente acusatorio, por ser el que más se ajusta a las exigencias del
Estado democrático de derecho, ya que se sustenta en el reconocimiento y
respeto de los derechos humanos y, por ello, reconoce límites a la potestad
punitiva del Estado y a la intervención penal.
2. El movimiento de reforma
procesal penal en México, su orientación y sus vinculaciones:
a) Por razón de lo anterior, desde principios
del siglo XXI se inició el movimiento de reforma procesal penal en ese sentido,
pues era claro que México no podía sustraerse a ese movimiento que se da en el
contexto internacional. Por una parte, diferentes sectores sociales han hecho
manifestaciones diversas en el sentido de transformar el sistema procesal penal
en México, destacando la tendencia de fortalecer el sistema acusatorio y
adoptar el juicio oral, entre otros mecanismos para hacer que el sistema de
justicia penal sea más funcional. Esa
idea se expresó también en el seno de la Conferencia Nacional de Procuradores
de Justicia y de Presidentes de Tribunales Superiores de Justicia del país
(Conatrib), así como en proyectos legislativos que desde el 2002 se fueron
planteando por el entonces Secretario de Seguridad Pública federal, quien
propuso reformas a la Constitución Política y la elaboración de un Código Penal
y un Código de Procedimientos Penales únicos para toda la República, que sin
duda tenían la pretensión de repercutir en el sistema procesal penal, pues
sugería la implantación del juicio oral y que la víctima u ofendido del delito
pudiese participar como parte activa en el proceso penal; propuestas que
finalmente se recogieron en las Iniciativas que el Grupo Parlamentario de
Convergencia presentó en el mes de noviembre de 2003 a la Cámara de Diputados.
La misma idea se vio en las
recomendaciones que R. Giuliani hizo en 2003 al Gobierno del Distrito Federal,
para enfrentar eficazmente el problema de la inseguridad capitalina, entre las
que destacaban las que tenían que ver con el cambio del sistema procesal penal
y, sobre todo, con las funciones del Ministerio Público. Esa misma inquietud se
observa en la Convocatoria lanzada en 2003 por la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, para la Consulta Nacional sobre una Reforma Integral y Coherente del
Sistema de Impartición de Justicia en el Estado Mexicano”, al reconocer que las
diversas reformas llevadas a cabo en los últimos años en esta materia no han
sido suficientes para responder a las necesidades actuales del país.
b) Igualmente en esta misma tendencia se enmarca
la Iniciativa Presidencial de 2004, en la que destaca la reforma que tiene que
ver con la transformación del sistema procesal penal, para posibilitar una
actuación más eficaz del Ministerio Público y de todo el sistema penal. En
efecto, la Iniciativa propuso una reforma de fondo a todo el sistema de
justicia penal y de seguridad pública, que se hizo sustentar en tres pilares:
1. Reestructurar orgánicamente
las instituciones de seguridad pública;
2. Transformar el
procedimiento penal; y
3. Profesionalizar la defensa
penal.
Por lo que, comprendía
reformas constitucionales y legales diversas, sobresaliendo los cambios que
afectan al ámbito del sistema procesal penal. Para ello, propuso:
1) La adopción de un modelo procesal
predominantemente acusatorio y el destierro de los rasgos inquisitivos que aún
persisten, para garantizar la presunción de inocencia, juicios rápidos y
equilibrados, orales, transparentes y públicos;
2) La transformación de la Procuraduría General de
la República en una Fiscalía General de la Federación, con carácter de órgano
constitucional autónomo, en la que los
fiscales del Ministerio Público dirigirán la investigación de los
delitos pero sin realizar funciones de investigación policial;
3) La unificación de las
policías (Agencia Federal de Investigación, AFI, y Policía Federal Preventiva,
PFP) para incrementar su capacidad de combate al delito, atribuyendo las tareas
de investigación a la nueva Policía Federal, bajo la responsabilidad y mando de
una Secretaría Interior, que sustituirá a la actual Secretaría de Seguridad
Pública;
4) La elaboración de un Código
Federal de Procedimientos Penales que, acorde con las reformas que se proponen
a la Constitución, transforme estructuralmente el
procedimiento penal, simplifique
la averiguación previa,
establezca el proceso penal acusatorio, oral y público y establezca mecanismos
jurídicos para garantizar los derechos de las víctimas u ofendidos del delito,
así como instrumentar medidas alternativas de solución de los conflictos, entre
otros;
5) Una reforma a la Ley
Federal Contra la Delincuencia Organizada, a efecto de hacer más eficaz el
combate a los delincuentes de esta naturaleza;
6) El establecimiento de
procesos de certificación
y control sobre
el trabajo de los
abogados particulares, para
propiciar la profesionalización de
litigantes en materia
penal;
7) La creación de una nueva Ley Federal de
Ejecución de Sanciones Penales, para transparentar y eficientar el cumplimiento
de las penas y medidas de seguridad, previéndose la supervisión por jueces
especializados;
8) Una reforma en materia de
justicia para menores infractores, desechándose la visión “paternalista” de los
consejos actuales; entre otras.
c) Lo cierto es que esta
propuesta, a pesar de ser amplia y de fondo, no fue discutida y dictaminada por
el Congreso; lo que pudo obedecer a que los legisladores no estaban convencidos
de ellas, ya sea por considerar que ellas no respondían a los reclamos y a las
expectativas de la sociedad mexicana, o que no se ajustaban a las bases
constitucionales, según exigencias de las democracias modernas, o simplemente
porque no se tuvo la decisión de sacarla adelante. No hay duda que la
Iniciativa contiene aciertos y desaciertos, luces y sombras, pero existía la
duda de que, de haber sido aprobada en sus términos, los resultados habrían
sido más negativos que positivos, sobre todo por ciertos contenidos que
encerraba; por lo que, se sugería someterla a una revisión detenida y reorientarla
desde la perspectiva de sus bases y de sus resultados. Sin embargo, la idea de
transformar el sistema procesal penal y transitar hacia el sistema procesal
predominantemente acusatorio era ya irreversible. Por ello, ante la existencia
de ciertos obstáculos en el ámbito federal, fueron algunas Entidades
Federativas las que tomaron la iniciativa de emprender reformas a su sistema
procesal penal e implantar los juicios orales, como sucedió primeramente en los
Estados de Nuevo León, Chihuahua, Estado de México, Oaxaca, Querétaro,
Zacatecas, entre otros, ya sea de manera parcial o integral.
Asimismo, obedeciendo al mismo
propósito, en el ámbito federal desde finales de 2006 empezaron a presentarse
iniciativas diversas de reforma constitucional en el Congreso de la Unión; así,
la presentada en la Cámara de Diputados en diciembre de 2006, que fue elaborada
por organismos de la sociedad civil, como la Red Nacional a Favor de los
Juicios Orales, pero que algunos legisladores hicieron suyo; la presentada el 9
de marzo de 2007 ante el Senado de la República por el Presidente Calderón; la
presentada por legisladores del PRD, PT y Convergencia en abril de 2007; la del
PRD ante la Cámara de Diputados en octubre de 2007, entre otras. Luego de una
intensa actividad legislativa que se observó durante 2007 y parte de 2008, en
que se tuvo como propósito lograr, a partir de las distintas propuestas, una
reforma de fondo al sistema de justicia penal y de seguridad pública en México,
llegó finalmente el momento en que el Constituyente Permanente aprobó un
importante y amplio paquete de reformas constitucionales en esta materia, que
fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 18 de junio de
2008.
d) De acuerdo con lo anterior,
las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
aprobadas en junio de 2008, materialmente hablando, no tuvieron un origen único
sino que fueron el producto de diversas propuestas provenientes tanto de
legisladores como del propio Ejecutivo Federal; de todas ellas, las que sin
duda ocuparon un lugar preponderante fueron las relativas al sistema procesal
penal acusatorio y oral.
De ahí que, si bien es el poder legislativo el que
formalmente le dio origen, cuando se busca la paternidad de la reforma, ella
puede ser atribuida a todos los que de alguna u otra manera intervinieron en su
diseño, discusión y aprobación. Por ello, habrá que reconocer, en mayor o menor medida, la participación
que en este proceso tuvieron distintos organismos académicos públicos (como
INACIPE, IIJ-UNAM, ITAM, CIDE, entre otros) y de la propia sociedad civil (como
RENACE, Red Nacional a favor de los Juicios Orales y el Debido Proceso, Academia Mexicana de Ciencias Penales,
CEPOLCRIM, Asociación Nacional de Doctores en
Derecho, Barra Mexicana Colegio
de Abogados, entre otros);
pero, asimismo, la participación
de algunos organismos internacionales, como
USAID, PRODERECHO, CEJA, Fundación Konrad Adenauer, entre otros. Y si bien
la participación de cada uno de ellos se hizo desde sus propios enfoques y
perspectivas, intereses y motivaciones, no hay duda que también hubo ciertos
objetivos comunes que finalmente permitieron lograr el consenso suficiente para
concentrar en un documento las variadas propuestas, aún cuando era evidente la
dificultad de mantener la coherencia exigida en toda reforma constitucional.
3. La reforma constitucional
de 2008 y la necesidad de implementarla de manera integral y coherente:
a) En efecto, en
008 la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos experimentó cambios importantes en el ámbito de la
justicia penal y la seguridad pública, con el propósito de precisar las bases
de lo que debe ser el sistema procesal penal que debe regir en nuestro país,
para responder a las expectativas de la sociedad y a las exigencias del estado
democrático de derecho. De ahí que, al precisarse las bases que habrán de
orientar al sistema de justicia penal mexicano, ellas deben observarse tanto en
el ámbito federal como en las entidades federativas. En términos sintéticos,
las reformas pretenden responder a los siguientes grandes objetivos:
1) Atender las expectativas de
la sociedad, que espera una efectiva protección de sus bienes jurídicos frente
al delito. De ahí que, como sucede con toda propuesta de reforma, ésta también
se sustenta en la idea de que con ella se garantizará de mejor manera la
seguridad de los ciudadanos frente al delito, pues se espera enfrentar
eficazmente a la delincuencia, a la impunidad y a la corrupción; es decir, se
prevé la existencia de un sistema más funcional y, por ende, eficaz.
2) Responder a las exigencias
del Estado democrático de derecho, que es el tipo de Estado que consagra la
Constitución; por lo que, siendo el sistema procesal penal sólo un medio o una
vía para “hacer realidad los fines del derecho penal”, cuya misión principal es
la protección de los bienes jurídicos más importantes de los individuos y de la
colectividad frente al delito, es decir, frente a las afectaciones más graves
provenientes de las conductas humanas, surge la necesidad de generar una
legislación procesal penal que responda a esos objetivos. Por ello, la nueva
legislación procesal penal debe prever los mecanismos necesarios y adecuados
que permitan, por un lado, hacer efectivos los principios y garantías previstos
en la Ley Fundamental, característicos del sistema procesal acusatorio; y, por
el otro, hacer realidad los principios y garantías propios del derecho penal
sustantivo o material de corte democrático y liberal, que igualmente tienen su
base en la Constitución y que expresa o tácitamente se encuentran consagrados
en los Códigos Penales;
3) De esa manera, recuperar la
credibilidad y legitimación que el sistema de justicia penal y sus
instituciones han perdido, precisamente por los pocos rendimientos frente a sus
objetivos.
Para lograr esos objetivos, se
reforman 10 artículos de la Constitución que, a su vez, obedecen a los
siguientes propósitos:
➢ Sentar las bases constitucionales para
aplicar un nuevo modelo de justicia penal en el país;
➢ Fortalecer el sistema procesal acusatorio,
superando los rasgos inquisitivos y precisando los principios fundamentales en
que debe sustentarse;
➢ Implantar los juicios orales, para darle a
los procesos mayor transparencia y se recupere la credibilidad del sistema
penal;
➢ Ampliar los derechos del imputado y los
derechos de la víctima o del ofendido del delito, así como precisar el rol de
la víctima en el proceso;
➢ Prever el uso de mecanismos alternativos de
solución de conflictos, así como la aplicación de criterios de oportunidad por
el Ministerio Público;
➢ Elevar la capacidad de investigación, abatir
la impunidad y dar certeza al procedimiento;
➢ Establecer nuevas formas y reglas de
investigación de los delitos por parte del Ministerio Público y la policía de
investigación, y precisar la relación que debe existir entre éstos;
➢ Prever la aplicación de la acción penal
privada;
➢ Enfrentar el crimen organizado con todas las
fortalezas del Estado;
➢ Revisar y actualizar el Sistema Nacional de
Seguridad Pública;
➢ Certificar a los miembros de las
corporaciones policíacas, para mejorar la calidad del servicio; entre otros.
b) De acuerdo con lo anterior,
los aspectos más importantes de la reforma constitucional tienen que ver con el
sistema procesal penal, en el que se determinan, a su vez, los alcances de las
funciones que corresponden al ministerio público, al juzgador y a la defensa,
así como del rol que corresponde a la víctima. Con la reforma al artículo 20
constitucional, que realmente se modifica en su totalidad, se precisa
expresamente que el procesal penal será acusatorio y oral y, además, se señalan
y describen los principios fundamentales en que dicho proceso debe sustentarse,
así como se amplían los derechos de las víctimas y los victimarios. Y, al
precisarse las bases del sistema procesal acusatorio, se generan consecuencias
para la actuación del ministerio público y sus auxiliares, como se desprende
del contenido de los artículos 16, 19, 21, 22 y 73, que igualmente se refieren
a cuestiones procesales.
c) Ahora bien, no obstante que
en el Congreso de la Unión existió cierto consenso sobre la necesidad de la
reforma, debe reconocerse que también hubo algunos desacuerdos respecto de la
forma de cómo alcanzar sus objetivos. Por esa razón, y porque en las propuestas
se notaron diferentes enfoques e
intereses, la reforma
finalmente aprobada no
mantiene la coherencia deseada, sino que en ella se
observa la concurrencia de diversos criterios político-criminales; por lo que,
al lado de muy importantes y valiosas reformas –como las del sistema procesal
acusatorio- tienen que coexistir otras cuyo cuestionamiento o rechazo es muy
justificable, como las que tienen que ver con medidas para la lucha contra la
delincuencia organizada; y ello hace que, al momento de su implementación en la
legislación secundaria, se ponga el mayor cuidado para lograr el mayor
equilibrio posible.
Si se hace un balance objetivo
de las distintas reformas, no puede negarse que prevalece la tendencia hacia
una mayor observancia de los derechos humanos, no sólo del inculpado sino
también de la víctima o del ofendido del delito, es decir, se privilegia un
sistema penal equilibrado, en tanto que se plasman criterios y principios
característicos del derecho penal de corte liberal y democrático. Por lo que
hace a las medidas que tienen el propósito de responder a expectativas de
enfrentar eficazmente la delincuencia y combatir la impunidad, aún cuando
también respondan a exigencias sociales, no parecen tener la capacidad de
garantizar ese objetivo. De ahí que, uno de los
grandes retos en
el proceso de
implementación de la
reforma constitucional es
lograr el equilibrio de esas
diversas posiciones, es decir, compaginar unas con otras, atendiendo a las
exigencias del estado democrático de derecho, que implica hacer compatible la
tendencia que busca un sistema penal de garantías con la que sólo busca un
sistema penal eficaz.
III.- NECESIDAD DE UNIFICAR O ARMONIZAR LA
LEGISLACIÓN PROCESAL PENAL EN MÉXICO
1. Necesidad de superar la
dispersión de criterios legislativos:
a) Es claro que varios de los
contenidos de las bases constitucionales son vistos desde diferentes perspectivas
y, por ende, son objeto de diversos criterios de interpretación, que trae como
consecuencia que cada uno de esos contenidos sea entendido y desarrollado de
diferente manera en la legislación secundaria. Eso es precisamente lo que se
observa en legislaciones procesales de Estados en que el proceso de
implementación de la reforma se encuentra ya avanzado; por lo que, lejos de
lograr uniformidad de criterios y una aplicación igualitaria de la ley, se está
propiciando mayor dispersión de criterios y de formas de aplicar la ley penal.
Es cierto que algunos de esos
Estados de la República, como Nuevo León, Chihuahua, Oaxaca, Morelos y Estado
de México, entre otros, habían dado ya pasos importantes en la reforma a su
sistema de justicia penal antes de ser aprobadas las reformas constitucionales
que se publicaron en junio de
2008, mientras que
otros empezaron a
hacerlo inmediatamente después
de la publicación. De ahí que, el
hecho de no ajustarse cabalmente a las nuevas bases constitucionales, o que las
hayan entendido de una determinada manera no compartida por otros, resulta
justificable por no contarse con un criterio orientador. Por ello, se observa
que entre ellos existe diversidad de criterios con relación a ciertos
contenidos constitucionales y a los alcances de diversas instituciones que
prevé la reforma, así como respecto del modelo procesal acusatorio y oral a
seguir. Pero, lo propio se puede decir por lo que hace a las iniciativas de
Código Federal de Procedimientos Penales que desde hace ya tiempo se encuentran
en el Congreso, incluyendo el enviado por el Ejecutivo Federal desde 2011, así
como con relación al proyecto CONATRIB que se planteó como modelo para las
entidades federativas.
b) Las diferencias que se
observan van desde la estructura misma de los Códigos hasta la forma de
concebir ciertas instituciones previstas en la Constitución. Esa dispersión de
criterios legislativos se observa en torno a los siguientes aspectos:
➢ No hay claridad sobre la naturaleza y la
función del proceso penal y su vinculación con el derecho penal sustantivo.
➢ Falta uniformidad de criterios sobre las
etapas del procedimiento penal ordinario, sobre cuáles son y, por ende, cuándo
empieza y cuándo termina cada una de ellas.
➢ Por razón de lo anterior, hay diversidad de
criterios sobre los momentos procedimentales en que deben ser observados los
derechos, principios y garantías procesales previstos en la Constitución.
➢ No
hay equilibrio entre
la fase de
investigación y la
del proceso, pues
se le resta importancia a lo que tradicionalmente
se conoce como averiguación previa o etapa de investigación de los delitos y,
por lo mismo, casi no se prevé el uso de técnicas modernas de investigación, no
obstante que ésta es la parte del procedimiento penal que mayormente tendrá que
ver con las expectativas de la sociedad ante el problema de la delincuencia, la
inseguridad y la impunidad.
c) No se observa una clara delimitación entre la
acción penal pública y la acción penal privada, como tampoco hay uniformidad
sobre los casos y las condiciones en que esta última debe proceder.
d) Falta igualmente uniformidad en torno a los
casos y las condiciones en que debe proceder la aplicación de
criterios de oportunidad
o de mecanismos
alternativos de solución
de conflictos; observándose que, con tal de privilegiar la rapidez o la
celeridad en los procedimientos, se abusa de dichos criterios o mecanismos.
e) No hay claridad sobre si la nueva categoría
procesal auto de vinculación a proceso es diferente o no al tradicional auto de
formal prisión y al auto de sujeción a proceso, y si sus requisitos son
diferentes o no.
f) Tampoco hay claridad sobre los requisitos
materiales para el ejercicio de la acción penal, la orden de aprehensión y el
auto de vinculación a proceso (o de formal prisión), pues la mayoría sólo transcribe lo dispuesto por
los artículos 16 y 19 constitucionales en lugar de desarrollarlo.
g) Igualmente falta consenso sobre si, de
acuerdo con la reforma de 2008 al artículo 20 constitucional, procede o no la
libertad provisional bajo caución, como un derecho del procesado para ciertos
casos.
h) No obstante haber sido el
establecimiento y la aplicación de los juicios orales la principal bandera que
teóricamente se hizo valer para pugnar por el sistema procesal acusatorio, todo
parece indicar que a dichos
juicios orales en la práctica
se les asigna
una función secundaria, ya que la
tendencia es no llegar a ellos. En las nuevas legislaciones procesales se da
mayor importancia a las formas anticipadas de terminación del proceso; con lo
que, los juicios orales pierden importancia, pues en lugar de constituir la
regla, como lo prevé el artículo 20 constitucional, sólo son aplicados
excepcionalmente, no obstante todo lo que con ellos se puede lograr. Es decir,
se privilegia la celeridad en la solución del conflicto en lugar de procesos en
los que se puedan observar los derechos y garantías de los procesados y de las
víctimas, tal como lo exige el sistema procesal acusatorio plasmado en la
Constitución.
i) Con relación a los medios probatorios, se
produce cierta confusión sobre los términos a utilizar (datos, medios,
elementos de prueba), y si sólo puede hablarse de “prueba” cuando ésta haya
sido desahogada en la audiencia de juicio y no antes.
j) No hay uniformidad respecto de los
requisitos materiales de la sentencia condenatoria y de los presupuestos para
la imposición de una pena, como tampoco los hay sobre los criterios para la
individualización judicial de la pena;
k) Se observa diversidad de criterios
sobre los medios de impugnación en el proceso penal acusatorio, cuáles deben
ser y cuándo proceder;
l) Lo propio puede decirse con relación a los
procedimientos penales especiales; entre otros.
Por razón de lo anterior, se
considera que hubiese sido necesario, antes de aprobar cualquier legislación
procesal penal, analizar y discutir ampliamente sobre estos aspectos
importantes para que se uniformasen los criterios legislativos en torno a los
alcances de los diversos contenidos de la reforma constitucional, y así
garantizar que sus objetivos realmente se puedan alcanzar.
2. Necesidad de que el sistema
procesal penal se sustente en criterios político-criminales propios del Estado
democrático de derecho y satisfaga las expectativas de la sociedad:
a) Para consolidar un sistema
de justicia penal que se ajuste a las exigencias del Estado democrático de
Derecho, como lo sugiere la reforma constitucional de 2008, debe contarse con
un moderno Código de Procedimientos Penales que se sustente en una serie de
principios y criterios igualmente
garantistas de corte
democrático; los que, a su
vez, deben corresponderse a los
principios de corte liberal
y democrático del
Código Penal, para
que los objetivos
político- criminales del derecho penal realmente se alcancen. Para ello,
deben desarrollarse con toda claridad en
el Código de
Procedimientos Penales los
principios y criterios
característicos del sistema procesal penal acusatorio que se
encuentran diseñados en la Constitución, aplicando los mejores criterios de
interpretación de los nuevos
contenidos constitucionales para
lograr un desarrollo coherente de los mismos y el mayor
equilibrio con relación a la observancia de los derechos del inculpado y los
que corresponden a la víctima del delito. En la propia legislación procesal
penal se precisarán, también, las transformaciones que tanto orgánica como
funcionalmente habrán de experimentar las diversas instituciones del sistema de
justicia penal, como el Ministerio Público y sus auxiliares, el Poder Judicial
y el órgano encargado de la ejecución penal, así como el papel que la víctima y
el defensor deben jugar en el proceso penal.
b) Asimismo, la nueva
legislación procesal penal debe responder a las expectativas actuales de la
sociedad, que exige una más efectiva protección de sus bienes jurídicos frente
al delito y que, en el ejercicio del poder penal, sus derechos se vean
respetados. Por ello, además de atender el aspecto meramente garantista, que
tiene que ver con los límites del poder penal y la garantía de protección de
los derechos humanos de los actores del drama penal, que sin duda constituyen
aspiraciones legítimas de la sociedad, la legislación procesal penal debe
también atender las otras aspiraciones sociales, como es contar con un sistema
penal que garantice de manera más efectiva sus bienes jurídicos frente al
delito, que se combata eficazmente la delincuencia y la inseguridad pública
provocada por ésta, y que se combata la impunidad y la corrupción, entre otros
males; todo lo cual exige la existencia de un sistema de justicia penal
realmente eficaz.
c) Lo anterior pone en alerta
a quienes tienen la función de generar la legislación procesal penal, para que
procuren dar origen a instituciones, estrategias o medidas más realistas y
racionales, en lugar de proponer aquellas que resultan irrealizables o
utópicas. Lo que quiere decir que, en el proceso de creación de las leyes
procesales penales, se deben hacer a un lado los mitos y ubicarse más en la
realidad, en la realidad nacional, pero concretamente en la realidad del
sistema de justicia penal, para estar seguros sobre lo que a éste se le puede
atribuir y exigir y sobre lo que no; esto es, sobre si el sistema penal está en
condiciones o no de cumplir con lo que se le exige o se espera de él y, en su
caso, establecer qué otras cosas aparte del sistema penal habrá que diseñar e
implementar para que dicho sistema pueda cumplir con su objetivo. Y, todo ello,
para evitar falsas expectativas y nuevos desencantos sociales, que a la postre
pueden llevar a una mayor descrédito de la justicia penal.
Además, aún cuando se lograra
la mejor legislación procesal penal, en este proceso de implementación habrá
que ser menos ingenuos y no pensar que es suficiente con la generación de la
legislación secundaria para alcanzar los objetivos de la reforma
constitucional, o que con ella de manera automática se logrará la transformación
y funcionalidad de todo el sistema de justicia penal. Si bien la legislación es
fundamental y prioritaria, máxime si ella servirá de marco para orientar los
pasos de los otros sectores del sistema penal, habrá que tomar en consideración
las diversas implicaciones que una reforma legislativa tendrá en esos diversos
ámbitos del sistema de justicia penal, sobre todo por lo que hace a sus
aspectos prácticos. Por ello, la visión de la reforma debe ser integral, pero
también debe ser coherente, ideológicamente hablando, e igualmente debe ir
acompañada de otras medidas que la hagan viable, partiendo de la base de que el
sistema penal es sólo uno de los diversos mecanismos político-criminales de que
el estado dispone y que, por aparejar las consecuencias más drásticas, debe ser
utilizado no como el recurso de prima ratio y mucho menos como el único
recurso, sino como el recurso de última ratio.
d) Lo anterior exige,
entonces, que para lograr los objetivos de la reforma constitucional, se
requiere en primer
lugar que los
nuevos contenidos, su
orientación
filosófico-política y sus alcances,
sean debidamente interpretados
y desarrollados en
la legislación procesal
penal, atendiendo a sus motivaciones y a sus posibilidades en el
contexto nacional. Es necesario, para ello, que en el diseño del nuevo Código
de Procedimientos Penales, además de que éste esté acorde con los postulados de
la Constitución Política, se tome en cuenta las realidades nacionales, para que
así dicho instrumento jurídico sea también una respuesta a las expectativas de
la sociedad mexicana.
3. Necesidad de que el sistema procesal penal
acusatorio responda
a las realidades nacionales:
a) El sistema procesal penal
que se desarrolle en la nueva legislación, como se ha afirmado en el punto
anterior, debe considerar la realidad socio-cultural, política, económica y
jurídica de la nación mexicana y de cada una de las entidades federativas en
particular, para que la reforma sea una respuesta a sus necesidades. Por ello,
el modelo de sistema procesal penal y de juicio oral que se desarrolle en el
Código de Procedimientos Penales debe ajustarse a las exigencias de esas
realidades nacionales. Y de ahí que el legislador mexicano, lejos de sólo
adoptar y trasplantar algún modelo procesal ajeno, que aún cuando en su lugar
de origen haya resultado funcional pero que finalmente puede resultar
extra-lógico en una realidad como la nuestra, debe esforzarse en auto-generar
un modelo nacional, partiendo por supuesto de la base constitucional ya establecida,
que sin duda tiene sus rasgos característicos que la diferencian de los de
otros países de la región, con independencia de los rasgos que son comunes
tanto a los países latinoamericanos como a los sistemas procesales de corte
acusatorio.
Debe procurarse,
entonces, que la
reforma no se
reduzca a un
mero trasplante de
modelos procesales externos, pues el hecho de que algunos de ellos hayan
tenido éxito o hayan dado buenos resultados en otros lugares, no garantiza que
lo tengan igualmente en una realidad distinta como la nuestra, máxime si no se
hace siquiera el esfuerzo de superar algunos obstáculos y de generar mejores
condiciones para que el sistema procesal sea funcional.
b) Lo anterior, por supuesto,
no quiere decir que el legislador ignore las experiencias del derecho penal y
procesal penal comparado, tanto del ámbito internacional como del nacional; por
el contrario, él debe conocer las buenas prácticas y las condiciones necesarias
para que ellas funcionen, así como los aspectos que no han resultado
funcionales, para evitar caer en los mismos errores o problemas. Y lo propio
debe suceder con los otros sectores del sistema de justicia penal que están
involucrados en el proceso de implementación de la reforma constitucional.
IV.- ASPECTOS CARACTERÍSTICOS DE LA INICIATIVA:
1. Objetivo de la iniciativa y
su orientación político-criminal:
a) La iniciativa que aquí se
presenta tiene la pretensión de responder a los señalamientos e inquietudes
anteriores; al menos esa es la visión que tienen quienes participaron en su
diseño y desarrollo, quienes reconocen de antemano que toda obra humana es
perfectible y que, por tanto, ésta también lo es. Pero, igualmente debe
reconocerse que en torno a estas cuestiones que tienen que ver con la política criminal
y la justicia penal que debe funcionar en un determinado lugar, como en torno a
otras muchas cuestiones, existen siempre diferentes puntos de vista o
perspectivas, dependiendo del enfoque que se le de a las cosas o del ángulo en
que uno se encuentre en un determinado momento. Así sucede, por ejemplo, con
los distintos actores del sistema de justicia penal (víctimas, ministerios
públicos, jueces, inculpados, defensores), o con los que de alguna o de otra
manera tienen que ver con dicho sistema (sociedad civil, defensores de derechos
humanos, etc.), cuyos puntos de vista no siempre son coincidentes; es decir, se
puede encontrar visiones diferentes tanto intra-sistémicas como
extra-sistémicas, que exigen lograr cierta conciliación en este tipo de tareas,
tanto por lo que hace al problema a enfrentar como con relación a la forma y
los mecanismos para hacerlo.
Por otra parte, al elaborarse
un proyecto de legislación procesal penal, hay quienes miran sus contenidos
únicamente desde la perspectiva de su funcionalidad o eficacia, aún cuando ello
pudiera implicar limitación de garantías o de derechos, sector en el que por lo
general se ubica el punto de vista del órgano persecutor; otros, en cambio, los
ven desde el ángulo exclusivo de los derechos
humanos y de las garantías de los inculpados, para quienes el
único sistema penal admisible es
aquél que garantiza sin límites la protección de los derechos humanos de
aquéllos, aún cuando dicho sistema no sirva para alcanzar los objetivos
centrales que se le atribuyen, como es la protección de bienes jurídicos
fundamentales de las víctimas frente al delito, que suele ser el ámbito que
goza de mayor simpatía ante los excesos en que frecuentemente incurren las
diferentes agencias del sistema. Es
decir, se pueden
encontrar posiciones férreamente
garantistas y posiciones altamente funcionalistas o
eficientistas; dentro de las primeras, a su vez, hay quienes le dan
preponderancia a los derechos de los victimarios, olvidando o dándole poca
importancia a los derechos de las víctimas, mientras que otros por oposición a
ello se van al otro extremo, hablándose en ambos casos de cierto tipo de
“hipergarantismo”. Por lo que, frente a estas posturas, existen también posiciones
más racionales o
más equitativas, que
buscan el equilibrio
entre ambos extremos, que
procuran responder más a las exigencias de la realidad.
b) La presente iniciativa se
sustenta en la idea de lograr el mayor equilibrio en torno a las distintas
cuestiones planteadas, como el equilibrio entre garantismo y eficientismo, y
entre los derechos de los
victimarios y de
las víctimas, sin
caer en “hipergarantismos” utópicos
o irrealizables, sino que procura construir un “garantismo realista y
racional”, con el que se pueda mantener la confianza de la ciudadanía en el
sistema de justicia penal; asimismo, equilibrio entre la investigación del
delito y el proceso
del inculpado, para
evitar acusaciones sin sentido
o sin sustento, que lo único que
pueden propiciar es la fabricación de culpables y toda clase de atropellos o
bien la impunidad de verdaderos culpables. Además, se busca generar un sistema
procesal penal que se acomode a las realidades nacionales; por lo que, no
desecha simplemente por desechar lo que hasta ahora ha caracterizado a nuestro
sistema de justicia penal, pues considera que no todo lo anterior a la reforma
constitucional es malo, antigarantista o ineficaz, sino que existen muchas
cosas rescatables y reorientables, sobre todo si se atiende a nuestras tradiciones
jurídicas, empezando con las bases constitucionales que han existido desde 1917
y que siguen orientando al sistema penal.
Pero, por otra parte, tampoco
recepta mecanismos procesales sólo por el hecho de parecer novedosos, pues
reconoce que las realidades de México son diferentes a los de otros países de
la región latinoamericana y, con mayor razón, a los modelos de países
anglosajones; por lo que, la iniciativa no pretende trasplantar sin más
instituciones o estrategias político-criminales sólo porque en ellos han sido
funcionales, sobre todo si esa funcionalidad obedece también a sus realidades
socio-culturales, políticas y económicas, entre otras. El sistema que aquí se
presenta es un sistema que, además de tratar de ajustarse a las realidades nacionales,
procura responder a los reclamos de la sociedad mexicana y a las
características del estado democrático de derecho, como formalmente es el
Estado Mexicano. Pero, tampoco se desconoce que México ha suscrito diversos
instrumentos internacionales, que tienen que ver con estrategias
político-criminales para enfrentar a la delincuencia organizada y que también
está obligado a observar; por lo que, tales instrumentos son igualmente
considerados en la presente iniciativa, sobre todo para la investigación de los
delitos.
c) Asimismo, ante las
expectativas sociales de que los “juicios orales” deben ser la solución de
muchos problemas que actualmente padece el sistema de justicia penal, la
iniciativa no los contempla para que sólo tengan una aplicación excepcional
sino para que se apliquen al mayor número de casos, sobre todo a los más
graves. Con ello, se invierte el criterio que parece tener preferencia en las
legislaciones procesales hasta ahora vigentes, que le da mayor importancia a
las salidas alternas o a la aplicación de mecanismos alternativos de solución
de controversias, como es el mecanismo de la “negociación”, que para algunos es
la parte esencial del sistema procesal acusatorio, pues con ello se trata de
evitar llegar al juicio oral.
La presente iniciativa no
desconoce que el actual sistema penal se encuentra totalmente saturado y, por
ello, resulta incapaz de atender al menos un porcentaje razonable de la enorme
cantidad de problemas que se ha llevado a su ámbito de acción; pero rechaza la
idea de construir, ante la oportunidad
que proporcionan las
bases constitucionales, un
sistema procesal penal
que de antemano reconoce su
incapacidad para atender el mayor número de problemas penales que se le
asignan, pues de otra manera no tendría sentido la reforma. Lo primero que
habría que preguntarse, entonces, es si tiene sentido atribuirle al sistema
penal un gran número de problemas sociales cuando de inicio se sabe que no los
puede resolver. Sin embargo, si lo que se quiere con la aplicación de mecanismos
alternos es despresurizar al actual sobresaturado sistema penal, entonces por
qué no aprovechar la importante base que se introdujo en el artículo 17
constitucional, para diseñar y desarrollar todo un “sistema integral de
justicia alternativa”, en el que se puedan aplicar los mecanismos alternativos
de solución de conflictos y los criterios de la justicia restaurativa. Pero,
para que dicho sistema pueda jugar un importante rol, se sugiere hacerlo de tal
manera que de antemano un gran número de hechos menores sean llevados a ese
ámbito, es decir, sacarlos del ámbito penal y darles el tratamiento propio de
la justicia alternativa, dejando para el sistema de justicia penal únicamente
los casos realmente graves; sólo así el sistema penal podrá desahogarse y
estará en condiciones de cumplir con su importante misión.
Por otra parte, la sola idea
de que los problemas tengan una solución rápida no debe ser motivo para olvidar
la función que tienen las garantías y los derechos consagrados en el artículo
20 constitucional, como tampoco debe olvidarse que dicho artículo establece, a
su vez, que “el proceso debe ser acusatorio y oral” y se regirá por una serie
de principios fundamentales, ya que todo ello sólo puede hacerse realidad
principalmente en el desarrollo del juicio oral.
d) Es evidente que lo
anteriormente dicho, si es aceptado, no debe quedar sólo en la letra de la ley,
es decir, no basta con el sólo generar la legislación procesal penal para que
los objetivos constitucionales se alcancen por sí solos, sino que habrá que
hacer muchas cosas más. Así como el Derecho penal material y los principios que
lo rigen no pueden realizarse por sí mismos, sino que requieren de un
procedimiento y ese procedimiento penal tiene que ser uno que garantice que
todo individuo cuente con la defensa necesaria y adecuada y que no permita un
ejercicio ilimitado o arbitrario del poder penal, igualmente estos y otros
objetivos no se realizan por sí solos, sino que dependen del rol de los
distintos actores procesales. Por ello, en la legislación que desarrolla el
sistema procesal penal acusatorio deben quedar definidas y delimitadas con toda
precisión las funciones que corresponden a cada uno de los sujetos principales
que intervienen en la relación jurídica procesal penal, como son el ministerio
público, el juzgador y el inculpado y su defensor, así como el rol que debe
jugar la víctima del delito y su asesor jurídico.
Atendiendo a la trascendencia
de la reforma constitucional de 2008, al elaborarse la presente iniciativa se
procura establecer las bases y a los nuevos contenidos constitucionales la
orientación y los alcances que efectiva y racionalmente se les quiso dar en una
realidad como la nuestra; en otras palabras, trata de ajustarse a la
Constitución Federal, para hacer efectivos sus importantes objetivos y, de esta
suerte, contribuir a reducir, en la medida de lo posible, el espacio que
tradicionalmente ha existido entre los preceptos constitucionales y la práctica
procesal penal.
2. Búsqueda de la certeza y
respeto de los derechos humanos:
a) El objetivo central del
procedimiento penal en sus diversas etapas, según lo dispone la Constitución;
por ello, tanto la etapa de investigación de los delitos como el proceso deben
ser considerados no sólo como medios de lucha contra el crimen, para que los
hechos denunciados se esclarezcan y el culpable no quede impune, sino también
como medios para la búsqueda de la certeza y evitar las injusticias;
precisamente porque la sociedad está tan interesada en que se castigue al
culpable, como en que se absuelva al inocente.
La búsqueda de la certeza de
los hechos delictuosos y la determinación de los responsables no son
incompatibles con el respeto de los derechos y de la dignidad del inculpado.
Pero, por el contrario, el uso de la violencia física o moral no es ninguna
garantía de certeza y puede conducir a la fabricación de culpables y a toda
clase de atropellos. De ahí que, el juicio de reproche de la sociedad hacia el
culpable debe llevarse a cabo por métodos irreprensibles, es decir, por medios
irreprochables. Pues, es evidente que no se puede ni se debe combatir el crimen
con otro crimen; lo antijurídico con la ilegalidad; ni la injusticia con otra
injusticia.
b) Tampoco
se considera válido
argumentar que el
respeto de los
derechos humanos puede propiciar o agravar la impunidad, pues
el respeto de los derechos humanos no se contrapone a que el órgano estatal sea
eficaz. Si bien éste es uno de los más serios problemas de nuestro sistema de
justicia penal, es obvio que el medio menos adecuado para combatirlo sea
permitiendo autoritarismos y arbitrariedades, como lo demuestra la historia del
proceso penal. La violación de derechos humanos podrá permitir a las
autoridades investigadoras fabricar culpables con cierta facilidad, pero es
evidente que con esto no se combate la impunidad, sino que se crea otra: la de
esas autoridades; con ello no se contribuye a la lucha contra el crimen, sino a
la pérdida de la legitimidad y confianza en las autoridades y en el propio
sistema penal. El problema de la impunidad no se origina por el hecho de exigir
observancia de los derechos humanos al órgano estatal; por tanto, combatir
la impunidad no debe implicar reducción
o inobservancia de tales derechos, sino una mayor atención en el mejoramiento
de la calidad humana y técnica de quienes tienen la función de llevar a cabo
las investigaciones de los delitos, superando los métodos de
investigación y estableciendo
sistemas eficaces para
exigir responsabilidad a
quienes incumplen con sus obligaciones. Pero, paradójicamente, es en la
etapa de investigación de los delitos donde se
ha observado menos
apego a los
derechos humanos y
donde se dan
los mayores porcentajes
de impunidad.
Por ello, es clara la mayor
atención que debe ponerse en la investigación de los delitos, no para
desmantelarla o reducirle poderes al Ministerio Público sino para que ella se
lleve a cabo con el más estricto respeto a los derechos humanos; pero, también
con la mayor exigencia de combatir la impunidad, pues sólo de esa manera el
sistema penal podrá ser considerado como uno de los instrumentos adecuados para
lograr la tutela de los bienes jurídicos frente al delito. De ahí que, en el
nuevo sistema procesal penal que se desarrolla en el proyecto de CFPP se
procura, por una parte, fortalecer la ideología que se introdujo desde la
reforma de 1993 al artículo 20 de la Constitución, que estableció que las
garantías del inculpado deben ser observadas no solamente en el proceso
propiamente dicho sino también en la averiguación previa, es decir, desde la
etapa de investigación de los delitos; pero, por otra, en el entendido de que
ello no debe mermar la capacidad del Ministerio Público para cumplir con su
función constitucional de investigar y perseguir los delitos de manera eficaz y
atender los intereses de las víctimas.
En otras palabras, se le asigna a la etapa de investigación de los
delitos la importancia que debe tener, sobre todo porque es la parte del
procedimiento penal que mayormente tiene que ver con las expectativas de la
sociedad, sobre todo
de las víctimas,
ante el problema
de la delincuencia
y de la
inseguridad que actualmente prevalece.
c) Ahora bien, el apego a los
derechos humanos exige que no sólo el proceso penal, propiamente dicho, sino
también la investigación de los delitos se sometan plenamente al principio de
legalidad, de tal modo que las actuaciones del Ministerio Público y de sus
auxiliares (policías y peritos) se ajusten a las normas aplicables. Por lo que,
sin menoscabo del margen necesario de discrecionalidad que requieren para
lograr resultados efectivos, las investigaciones no deben ser motivo de
arbitrariedades o atropellos, que muchas veces resultan tan lesivos o más que
los delitos que se persiguen. Para lograr esta sujeción al principio de
legalidad, es preciso, además, que el Ministerio Público asuma real y
responsablemente su rol de ser el titular de la investigación y que someta a
sus instrucciones y controles reales la actuación de la Policía Ministerial o
de Investigación, para que ésta se vea igualmente sometida al principio de
legalidad y observe ampliamente los derechos que corresponden al indiciado.
Pero, por
otra parte, la observancia del
principio de legalidad exige el
mayor cuidado en la previsión de
los criterios de oportunidad, cuya aplicación por el Ministerio Público ahora
permite expresamente el artículo 21 constitucional, para no vulnerar aquel
principio fundamental. Por ello, la presente iniciativa establece con bastante
claridad los supuestos y las condiciones para la aplicación de criterios de
oportunidad, para evitar que el Ministerio Público abuse de esta figura, sobre
todo si se la combina con mecanismos alternativos como el de la negociación.
3. Fortalecimiento del papel
de la víctima u ofendido:
Como se observará del
contenido de la presente iniciativa, también ha sido propósito fundamental el
de fortalecer los derechos de la víctima u ofendido del delito, quien pese a
ser el titular del bien jurídico lesionado o puesto en peligro por el delito, o
la persona que resiente directamente los efectos del delito, ha venido siendo
marginado de la averiguación previa y del proceso, como si ningún interés
legítimo tuviera que defender. Por ello, atendiendo al nuevo texto del apartado
C del artículo 20 constitucional, se procura darle una intervención más amplia
a la víctima, al ofendido y a su asesor legal, tanto en la etapa de
investigación como durante el proceso, para que aporten directamente las
pruebas, ya sea para el ejercicio de la acción penal o para la acreditación de
los presupuestos necesarios para la imposición de una pena o medida de
seguridad, así como para el aseguramiento o la restitución de sus derechos y el
embargo precautorio para garantizar la reparación de los daños y perjuicios.
Asimismo, se precisan los casos y las condiciones para que la víctima pueda
acudir directamente ante la autoridad judicial para promover la acción penal;
entre otras acciones.
V.- ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE CÓDIGO FEDERAL DE
PROCEDIMIENTOS PENALES:
El Código Federal de
Procedimientos Penales que se propone a través de la presente iniciativa es la
siguiente:
1. El Código Federal de Procedimientos Penales
consta de tres Libros: a) Disposiciones Generales, b) Procedimiento Penal
Ordinario, y c) Procedimientos Especiales.
2. El Libro Primero consta de cuatro Títulos.
El Título Primero contiene la naturaleza, función y aplicación del Código de
Procedimientos Penales. En el Título Segundo se establecen los principios,
garantías y derechos procesales. El Título Tercero se refiere a los sujetos
procesales y a los sujetos auxiliares dentro del procedimiento penal.
Finalmente, el Título Cuarto hace referencia a los actos procesales.
3. El Libro Segundo consta de cinco Títulos. El
Título Primero hace referencia a las disposiciones generales del procedimiento
penal ordinario. El Título segundo se refiere a la investigación de los
delitos. El Título Tercero establece las características de la acción penal,
los criterios de oportunidad y los Mecanismos Alternativos de Solución de
Conflictos. El Título Cuarto regula el proceso penal. Finalmente, el Título
Quinto establece los medios de impugnación.
4. El Libro Tercero consta de dos Títulos. El
Título Primero establece las disposiciones generales aplicables a los procedimientos
especiales. El Título Segundo se refiere a los procedimientos especiales en
particular.
5. Finalmente, el cuerpo normativo propuesto
establece el régimen transitorio que deberá de regular la vacatio legis que resulte
de la aprobación de el presente Código, así como los actos legislativos que
deberán de efectuarse a fin de armonizar las leyes afectadas por su expedición.
Por lo anteriormente expuesto
y fundado, los suscritos sometemos a consideración de esta Cámara de Senadores
del Honorable Congreso de la Unión, el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO QUE EXPIDE
EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS
Puede leerse completo en la Gaceta Parlamentaria del Senado de la República:
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