El Pleno de la Cámara de Diputados aprobó este jueves 16 de abril -320 votos a favor y dos abstenciones-, el dictamen con proyecto de decreto que adiciona el segundo párrafo al artículo 1o. de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
A propuesta de los diputados Andrés Lozano Lozano y Claudia Cruz Santiago (PRD), se avaló el dictamen que evita la aplicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político. “Las disposiciones de la presente ley no podrán aplicarse tratándose de conductas distintas a las descritas en ésta, o cuando los hechos que se investigan constituyan el ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derechos de asociación, derecho de petición, o cualquier otra de naturaleza similar”, señala el texto.
De acuerdo con los proponentes, en las prisiones hay un gran número de defensores de los derechos humanos, de los derechos económicos, sociales y culturales, defensores del entorno ecológico, así como miembros de movimientos sociales.
Por lo anterior, el dictamen establece que es que se aplique la ley a los delincuentes que atentan contra la sociedad, pero evitando manipular su sentido para reprimir a los ciudadanos que no están conformes con un determinado gobierno.
Además, esta propuesta no limita la actuación de las autoridades competentes en materia de investigación y persecución del delito, y permite fortalecer la protección a las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Política.
Por lo anterior, el dictamen establece que es que se aplique la ley a los delincuentes que atentan contra la sociedad, pero evitando manipular su sentido para reprimir a los ciudadanos que no están conformes con un determinado gobierno.
Además, esta propuesta no limita la actuación de las autoridades competentes en materia de investigación y persecución del delito, y permite fortalecer la protección a las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Política.
La minuta fue enviado al Senado para sus efectos constitucionales.
El dictamen de LA COMISIÓN DE SEGURIDAD PÚBLICA, CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA EL SEGUNDO PÁRRAFO AL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Seguridad Pública de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de la LX Legislatura, le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 1 y 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Esta comisión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 70, 71, 72 y 73, fracción XXII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45, numeral 6, incisos e) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 60, 65, 87, 88 y 93, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de los integrantes de esta honorable asamblea el presente dictamen.
Antecedentes
1. En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el 26 de febrero de 2008, la diputada Claudia Cruz Santiago, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa suscrita por el diputado Andrés Lozano Lozano, del mismo grupo parlamentario, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 1 y 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
2. En esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva acordó que se turnara a la Comisión de Seguridad Pública, para su estudio y dictamen.
3. En sesión plenaria del 31 de marzo de 2009, se sometió a consideración de los diputados integrantes de la Comisión de Seguridad Pública de la LX Legislatura el proyecto de dictamen respectivo, y fue aprobado por 16 votos.Consideraciones
A. En lo general
1. Que los párrafos noveno y décimo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen la seguridad pública como una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y municipios, y disponen la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, como una instancia de coordinación del Ministerio Público y las instituciones policiales.
2. Que a partir de las reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, se incorporó el concepto de delincuencia organizada en el octavo párrafo del artículo 16.
3. Que ante el crecimiento de los índices delictivos y las transformaciones en las dinámicas delictivas, el 7 de noviembre de 1996 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que tiene por objeto establecer las reglas para la investigación, persecución, sanción y ejecución de las penas, por los delitos cometidos por algún miembro de la delincuencia organizada.
4. Que el 23 de enero de 2009 se publicaron diversas reformas y adiciones a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, actualizando la definición contenida en el artículo 2 de la misma, con la definición establecida en el octavo párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. Que el 25 de junio de 2003 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que tiene por objeto establecer la organización y el funcionamiento de ésta instancia.
6. Que el artículo 2 del reglamento contempla las unidades administrativas y órganos desconcentrados con que contará la Procuraduría General de la República para el cumplimiento de los asuntos de su competencia, creándose la Subprocuraduría Especializada en Delincuencia Organizada.B). De la iniciativa presentada por los diputados Claudia Cruz Santiago y Andrés Lozano Lozano
1. La iniciativa en estudio tiene por objeto:
• Adicionar un segundo párrafo al artículo 1, para regular la aplicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político.
• Precisar el concepto de delincuencia organizada, a partir de lo dispuesto en el párrafo octavo del artículo 16 constitucional, adicionado en el marco de las reformas en materia de justicia penal aprobadas en el Senado de la República el 6 de marzo de 2008, así como de lo establecido en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional.
Al respecto, cabe señalar que el 18 de junio del presente año se publicaron en el Diario Oficial de la Federación diversas reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre éstas la adición del octavo párrafo del artículo 16.
2. Para sustentar las adiciones y reformas propuestas, los autores de la iniciativa exponen los siguientes razonamientos:
Que México es heredero de un presidencialismo y de un sistema de partido que obstruyó durante más de 70 años toda forma de participación política y estableció en los hechos un régimen autoritario y antidemocrático.
Las cosas no han cambiado significativamente en la actualidad: los conflictos sociales se han intensificado, lo que ha generado que la cifra de presos políticos aumente considerablemente. El acoso a los luchadores sociales en México es un problema grave. Las autoridades los tratan como si la suya fuera una actividad delictiva o subversiva y los someten a formas degradantes de persecución.
De acuerdo con los diputados proponentes, no es extraño que México, un pueblo con larga historia de lucha, tenga hoy en las prisiones a un gran número de defensores de los derechos humanos, de los derechos económicos, sociales y culturales, defensores del entorno ecológico, así como miembros de movimientos sociales.
Asimismo, señalan que organismos internacionales de derechos humanos han documentado casos de activistas y luchadores sociales que por motivos políticos han sido acusados de pertenecer a la delincuencia organizada.
De acuerdo con los iniciantes, una muestra de cómo el Estado ha manipulado el concepto de delincuencia organizada para reprimir la lucha social, es la sentencia de 67 años impuesta a los dirigentes de San Salvador Atenco.
En el 2007se confirmó la tendencia a la represión de las legítimas demandas de los movimientos sociales. El discurso oficial enfatizó la necesidad de enfrentar eficazmente el crimen y garantizar la seguridad pública, dejando de lado la protección de los derechos humanos. Prueba de esta afirmación son los trágicos hechos de Oaxaca, donde numerosos participantes en las manifestaciones realizadas en la ciudad fueron víctimas de detenciones arbitrarias, amenazas, violencias y actos de intimidación, como reporta el Observatorio Internacional de Derechos Humanos.
Por tanto, el sentido de las reformas propuestas en la iniciativa es que se aplique la ley a los delincuentes que atentan contra la sociedad, pero evitando manipular su sentido para reprimir a los ciudadanos que no están conformes con un determinado gobierno.
De acuerdo con los iniciantes, lo anterior es voluntad del Constituyente Permanente, expresado en las recientes reformas constitucionales en materia de justicia penal, que contienen principios aplicables en casos de delincuencia organizada, la cual se estableció en las consideraciones del dictamen, al expresar:
Las disposiciones excepcionales que se establecen para delincuencia organizada están dirigidas exclusivamente al combate de este tipo de criminalidad y de ninguna manera podrán utilizarse para otras conductas, lo que impedirá a la autoridad competente el ejercicio abusivo de las facultades conferidas contra luchadores sociales o de las personas que se opongan o critiquen a un régimen determinado.
Vale la pena enfatizar que no es voluntad de estas comisiones incluir en el régimen de delincuencia organizada las conductas de personas en ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derecho de asociación, libre ejercicio de la profesión y derecho de petición, toda vez que éstas son expresión del estado democrático de derecho que postula nuestra Constitución.
Por los razonamientos expresados, los diputados Claudia Cruz Santiago y Andrés Lozano Lozano, proponen adicionar un segundo párrafo al artículo 1 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, con la finalidad de precisar que las disposiciones de ésta no podrán aplicarse en ningún caso a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político, que de manera legítima se oponen a un régimen determinado o bien que denuncian actos de corrupción de los que ocupan el poder.
Asimismo, se propone adicionar un primer párrafo del artículo 2, con el fin de establecer la definición de delincuencia organizada, conforme a lo dispuesto en el párrafo octavo del artículo 16 constitucional, adicionado en el marco de las reformas en materia de justicia penal aprobadas por el Senado de la República el 6 de marzo de 2008, así como los lineamientos contenidos en el artículo 2 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional.
A partir de la adición de un primer párrafo al artículo 2 el texto actual del primer párrafo pasaría a ser segundo, al cual se propone una reforma para precisar el concepto, incorporando la característica consistente en que tres o más personas se organicen de hecho para realizar en forma permanente o reiterada conductas que por sí o, unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos contemplados en el mismo.
3. Esta comisión se identifica con el interés de los proponentes de avanzar en la estructuración de un marco adecuado que permita fortalecer el combate a la delincuencia organizada en todo el país.
De acuerdo con información publicada por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, en los últimos 28 años el número de delincuentes procesados en México se ha triplicado. Este indicador, por sí mismo, no muestra el total de la delincuencia pues muchos delitos no son denunciados. Sin embargo, esta cifra muestra de alguna manera el volumen de delitos en que ha intervenido la autoridad.
Esta comisión tiene presente que el crecimiento de la inseguridad pública en México tiene una primera explicación en la diversificación de los ilícitos y de los propios delincuentes, lo cual tiene una primera explicación con el auge de las comunicaciones, los transportes y la tecnología, que se han convertido en nuevos instrumentos que han contribuido a convertirla en un fenómeno masivo. La inseguridad pública constituye una de las principales preocupaciones de la sociedad mexicana.
El incremento de los índices delictivos ha propiciado la creación de un marco jurídico específico en materia de seguridad pública, como la adición de los párrafos sexto y séptimo del artículo 21 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la publicación de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la publicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, entre otras.
Asimismo, el incremento de los índices delictivos sustentó la creación de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, así como la del Sistema Nacional de Seguridad Pública, como una instancia de coordinación entre las dependencias competentes de la administración pública federal y las relativas de las entidades federativas.
En el ámbito de la administración pública, el incremento de la inseguridad dio lugar a la creación de la Secretaría de Seguridad Pública Federal en el 2000 y la Policía Federal Preventiva en 1999.
Si bien el sistema, instituciones y leyes citadas se establecieron con el objeto de mejorar las condiciones de seguridad pública, se estima necesario reformarlas y adecuarlas a las situaciones actuales de nuestro país, de manera que puedan responder con mayor eficiencia a las dinámicas delictivas vigentes.
Cabe señalar que como parte de las estrategias de combate al narcotráfico y crimen organizado, a partir de 2006 el titular del Ejecutivo federal instruyó a las Secretarías de Seguridad Pública, de la Defensa Nacional, y de Marina, y a la Procuraduría General de la República, a implementar operativos conjuntos en coordinación con las autoridades competentes en las entidades federativas.
Que a la fecha se llevan a cabo operativos conjuntos en los municipios y estados de Michoacán, Tijuana, Baja California; Guerrero, Chihuahua, Durango, Sinaloa, Nuevo León, Tamaulipas, Veracruz, Aguascalientes, San Luis Potosí, Palacio y Lerdo, en Durango; Chiapas, Campeche, Tabasco y Cancún, Quintana Roo.
Que como resultado de las acciones realizadas en el marco de los operativos conjuntos, la Policía Federal Preventiva, en coordinación con otras dependencias federales y estatales, participó en la desarticulación de diversas bandas vinculadas al narcotráfico y al secuestro, entre otros delitos.
4. En cuanto a la adición de un segundo párrafo al artículo 1 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que tiene por objeto regular la aplicación de la ley a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político determinado, esta comisión dictaminadora la estima viable, toda vez que tiene por objeto orientar la actuación de las instancias competentes al respeto a los derechos humanos de toda persona, así como prevenir posibles excesos de las instancias encargadas de la aplicación de la misma.
Lo anterior no excluye la aplicación de la misma, así como la imposición de sanciones, a personas que se ubiquen en los supuestos establecidos en la ley citada, así como aquéllos que realicen alguna conducta delictiva.
Esta comisión tiene presente que la investigación y persecución de los delitos debe realizarse en un marco de respeto a los derechos humanos y garantías de seguridad jurídica, reconocidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, la regulación que se propone para la aplicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, es congruente con lo expresado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Justicia, de la Cámara de Diputados, en el dictamen con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobada por el Pleno de la Cámara de Diputados el 26 de febrero de 2008.
El párrafo segundo que se propone adicionar al artículo 1 de la Ley General contra la Delincuencia Organizada, señala:
Artículo 1. …
Estas disposiciones no podrán ser aplicadas en ningún caso a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político que, de manera legítima, se oponen a un régimen determinado, o bien, que denuncian actos de corrupción de los que ocupan el poder.
5. Esta comisión considera conveniente, recuperando la esencia de la propuesta, realizar algunas modificaciones a la misma a efecto de ampliar la protección a toda persona, en un marco de respeto a los derechos humanos y garantías de seguridad jurídica, para dotar a la ley de la característica de generalidad que debe tener todo ordenamiento jurídico.
Por otra parte, no se considera viable establecer la limitación para la aplicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada en los términos propuestos, pues se estaría estableciendo un régimen de excepción que pudiera limitar las tareas de investigación, persecución, sanción y ejecución de penas, en los términos previstos en la ley.
6. Asimismo, cabe recordar que la doctrina reconoce en las leyes las siguientes características: General. Que implica que la misma será para todas las personas que reúnan las condiciones previstas por ella; Abstracta. La ley es aprobada para aplicarse en un número indeterminado de casos, para todas las personas que se ubican en los supuestos establecidos por las normas; Impersonal. La ley esta creada para aplicarse a un número indeterminado de personas y no a alguna en específico; Obligatoria. La ley debe cumplirse aún en contra de la voluntad de las personas.
7. A través de la función legislativa, las características señaladas se incorporan en las leyes de nuestro país, para establecer las reglas que permitan una convivencia armónica en la sociedad, basada en la justicia.
8. El Poder Judicial de la federación, en el ámbito de sus atribuciones, se encarga de aplicar las leyes, así como de ser garante de la constitucionalidad de las mismas, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 103, 104 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con relación a la generalidad de las leyes, cabe citar la siguiente tesis jurisprudencial:
Equidad y generalidad de una ley. Diferencias.
Es inexacto que la equidad que exige la ley signifique que no se esté frente a una ley privativa. En efecto, la interpretación jurídica del artículo 13 de la Constitución conduce a concluir que por leyes privativas deben entenderse aquellas cuyas disposiciones desaparecen después de aplicarse a una hipótesis concreta y determinada de antemano, y que se apliquen en consideración a la especie o la persona, o sea, que carecen de los atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad que debe revestir toda norma jurídica. Es decir, que basta con que las disposiciones de un ordenamiento legal tengan vigencia indeterminada, se apliquen a todas las personas que se coloquen dentro de la hipótesis por ellas prevista y que no estén dirigidas a una persona o grupo de personas individualmente determinado, para que la ley satisfaga los mencionados atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad y, por ende, no infrinja lo dispuesto en el artículo 13 constitucional. En cambio, el principio de equidad que debe satisfacer toda norma jurídico-fiscal tiene como elemento esencial el que, respecto de los destinatarios de la misma, se trate de manera igual a quienes se encuentren en igual situación; el principio de igualdad establecido en la Constitución, tiende a que en condiciones análogas se imponga gravámenes idénticos a los contribuyentes, esto es, que las leyes deben tratar igualmente a los iguales, en iguales circunstancias. De lo anterior, claramente se infiere que no es lo mismo la falta de equidad de una ley, a que ésta sea privativa en los términos del artículo 13 constitucional.
Amparo en revisión 6126/64. Turismo Internacional, SA y coagraviados (acumulados). 6 de septiembre de 1977. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: J. Ramón Palacios Vargas.
Localización: Séptima época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación 103-108 primera parte; página 152 Tesis aislada Materia: Constitucional
En razón de lo anterior, esta Comisión Dictaminadora realiza los siguientes cambios a la redacción propuesta:
Artículo 1. …
Las disposiciones de la presente ley no podrán aplicarse tratándose de conductas distintas a las descritos en ésta, o cuando los hechos que se investigan tienen su origen en el ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derechos de asociación y derecho de petición, o cualquier otra de naturaleza similar.
9. Esta propuesta no limita la debida actuación de las autoridades competentes en materia de investigación y persecución del delito y permite fortalecer la protección a las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los derechos humanos, acorde con los instrumentos internacionales firmados por nuestro país, o principios de actuación adoptados por los organismos internacionales de protección de los derechos humanos.
10. En cuanto a la adición de un primer párrafo al artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, así como el traslado del actual primer párrafo, para pasar a ser segundo, que tienen como objetivo dar mayor precisión al concepto de delincuencia organizada y actualizarlo a lo dispuesto en el octavo párrafo que se adiciona al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, esta comisión dictaminadora considera que ha quedado sin materia a partir de las reformas a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada publicadas en fecha 23 de enero de 2009, que recuperan los elementos descritos en el octavo párrafo del artículo 16, antes citado.
A partir de la reforma citada, el primer párrafo del artículo 2, establece:
Artículo 2. Cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionados por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada.:
I. a VI. …
El octavo párrafo del artículo 16 antes citado, señala:
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
…
Párrafo octavo
Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia.
[…]
11. En cuanto a la reforma propuesta al actual primer párrafo, que pasará a ser segundo, consistente en la incorporación del concepto de organización de hecho, esta comisión dictaminadora considera que ha quedado sin materia a partir de las reformas a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada del 23 de enero de 2009, antes citadas.
12. Que durante la vigésimo sexta reunión plenaria, del 31 de marzo de 2009, la diputada Ma. de los Ángeles Jiménez del Castillo, secretaría de la comisión, propuso una modificación al párrafo que se propone adicionar, consistente en sustituir las palabras tienen su origen en por la palabra constituyan, con la finalidad de dar mayor precisión al mismo.
A partir de la modificación propuesta, el párrafo que se adiciona quedaría en los siguientes términos:
Artículo 1. …
Las disposiciones de la presente ley no podrán aplicarse tratándose de conductas distintas a las descritas en ésta, o cuando los hechos que se investigan constituyan el ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derechos de asociación, derecho de petición, o cualquier otra de naturaleza similar.Por lo anteriormente expuesto, y después de estudiar el contenido de la iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 1 y 2, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; los integrantes de la Comisión de Seguridad Pública de la Cámara de Diputados, someten a consideración de ésta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 1, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
Artículo único. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 1 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, para quedar como sigue:
Artículo 1. …
Las disposiciones de la presente ley no podrán aplicarse tratándose de conductas distintas a las descritas en ésta, o cuando los hechos que se investigan constituyan el ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derechos de asociación, derecho de petición, o cualquier otra de naturaleza similar.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo en San Lázaro, a 31 de marzo de 2009.
La Comisión de Seguridad Pública
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Seguridad Pública de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de la LX Legislatura, le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 1 y 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Esta comisión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 70, 71, 72 y 73, fracción XXII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45, numeral 6, incisos e) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 60, 65, 87, 88 y 93, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de los integrantes de esta honorable asamblea el presente dictamen.
Antecedentes
1. En sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, celebrada el 26 de febrero de 2008, la diputada Claudia Cruz Santiago, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa suscrita por el diputado Andrés Lozano Lozano, del mismo grupo parlamentario, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 1 y 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
2. En esa misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva acordó que se turnara a la Comisión de Seguridad Pública, para su estudio y dictamen.
3. En sesión plenaria del 31 de marzo de 2009, se sometió a consideración de los diputados integrantes de la Comisión de Seguridad Pública de la LX Legislatura el proyecto de dictamen respectivo, y fue aprobado por 16 votos.Consideraciones
A. En lo general
1. Que los párrafos noveno y décimo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen la seguridad pública como una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y municipios, y disponen la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, como una instancia de coordinación del Ministerio Público y las instituciones policiales.
2. Que a partir de las reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, se incorporó el concepto de delincuencia organizada en el octavo párrafo del artículo 16.
3. Que ante el crecimiento de los índices delictivos y las transformaciones en las dinámicas delictivas, el 7 de noviembre de 1996 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que tiene por objeto establecer las reglas para la investigación, persecución, sanción y ejecución de las penas, por los delitos cometidos por algún miembro de la delincuencia organizada.
4. Que el 23 de enero de 2009 se publicaron diversas reformas y adiciones a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, actualizando la definición contenida en el artículo 2 de la misma, con la definición establecida en el octavo párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. Que el 25 de junio de 2003 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que tiene por objeto establecer la organización y el funcionamiento de ésta instancia.
6. Que el artículo 2 del reglamento contempla las unidades administrativas y órganos desconcentrados con que contará la Procuraduría General de la República para el cumplimiento de los asuntos de su competencia, creándose la Subprocuraduría Especializada en Delincuencia Organizada.B). De la iniciativa presentada por los diputados Claudia Cruz Santiago y Andrés Lozano Lozano
1. La iniciativa en estudio tiene por objeto:
• Adicionar un segundo párrafo al artículo 1, para regular la aplicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político.
• Precisar el concepto de delincuencia organizada, a partir de lo dispuesto en el párrafo octavo del artículo 16 constitucional, adicionado en el marco de las reformas en materia de justicia penal aprobadas en el Senado de la República el 6 de marzo de 2008, así como de lo establecido en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional.
Al respecto, cabe señalar que el 18 de junio del presente año se publicaron en el Diario Oficial de la Federación diversas reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre éstas la adición del octavo párrafo del artículo 16.
2. Para sustentar las adiciones y reformas propuestas, los autores de la iniciativa exponen los siguientes razonamientos:
Que México es heredero de un presidencialismo y de un sistema de partido que obstruyó durante más de 70 años toda forma de participación política y estableció en los hechos un régimen autoritario y antidemocrático.
Las cosas no han cambiado significativamente en la actualidad: los conflictos sociales se han intensificado, lo que ha generado que la cifra de presos políticos aumente considerablemente. El acoso a los luchadores sociales en México es un problema grave. Las autoridades los tratan como si la suya fuera una actividad delictiva o subversiva y los someten a formas degradantes de persecución.
De acuerdo con los diputados proponentes, no es extraño que México, un pueblo con larga historia de lucha, tenga hoy en las prisiones a un gran número de defensores de los derechos humanos, de los derechos económicos, sociales y culturales, defensores del entorno ecológico, así como miembros de movimientos sociales.
Asimismo, señalan que organismos internacionales de derechos humanos han documentado casos de activistas y luchadores sociales que por motivos políticos han sido acusados de pertenecer a la delincuencia organizada.
De acuerdo con los iniciantes, una muestra de cómo el Estado ha manipulado el concepto de delincuencia organizada para reprimir la lucha social, es la sentencia de 67 años impuesta a los dirigentes de San Salvador Atenco.
En el 2007se confirmó la tendencia a la represión de las legítimas demandas de los movimientos sociales. El discurso oficial enfatizó la necesidad de enfrentar eficazmente el crimen y garantizar la seguridad pública, dejando de lado la protección de los derechos humanos. Prueba de esta afirmación son los trágicos hechos de Oaxaca, donde numerosos participantes en las manifestaciones realizadas en la ciudad fueron víctimas de detenciones arbitrarias, amenazas, violencias y actos de intimidación, como reporta el Observatorio Internacional de Derechos Humanos.
Por tanto, el sentido de las reformas propuestas en la iniciativa es que se aplique la ley a los delincuentes que atentan contra la sociedad, pero evitando manipular su sentido para reprimir a los ciudadanos que no están conformes con un determinado gobierno.
De acuerdo con los iniciantes, lo anterior es voluntad del Constituyente Permanente, expresado en las recientes reformas constitucionales en materia de justicia penal, que contienen principios aplicables en casos de delincuencia organizada, la cual se estableció en las consideraciones del dictamen, al expresar:
Las disposiciones excepcionales que se establecen para delincuencia organizada están dirigidas exclusivamente al combate de este tipo de criminalidad y de ninguna manera podrán utilizarse para otras conductas, lo que impedirá a la autoridad competente el ejercicio abusivo de las facultades conferidas contra luchadores sociales o de las personas que se opongan o critiquen a un régimen determinado.
Vale la pena enfatizar que no es voluntad de estas comisiones incluir en el régimen de delincuencia organizada las conductas de personas en ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derecho de asociación, libre ejercicio de la profesión y derecho de petición, toda vez que éstas son expresión del estado democrático de derecho que postula nuestra Constitución.
Por los razonamientos expresados, los diputados Claudia Cruz Santiago y Andrés Lozano Lozano, proponen adicionar un segundo párrafo al artículo 1 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, con la finalidad de precisar que las disposiciones de ésta no podrán aplicarse en ningún caso a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político, que de manera legítima se oponen a un régimen determinado o bien que denuncian actos de corrupción de los que ocupan el poder.
Asimismo, se propone adicionar un primer párrafo del artículo 2, con el fin de establecer la definición de delincuencia organizada, conforme a lo dispuesto en el párrafo octavo del artículo 16 constitucional, adicionado en el marco de las reformas en materia de justicia penal aprobadas por el Senado de la República el 6 de marzo de 2008, así como los lineamientos contenidos en el artículo 2 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional.
A partir de la adición de un primer párrafo al artículo 2 el texto actual del primer párrafo pasaría a ser segundo, al cual se propone una reforma para precisar el concepto, incorporando la característica consistente en que tres o más personas se organicen de hecho para realizar en forma permanente o reiterada conductas que por sí o, unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos contemplados en el mismo.
3. Esta comisión se identifica con el interés de los proponentes de avanzar en la estructuración de un marco adecuado que permita fortalecer el combate a la delincuencia organizada en todo el país.
De acuerdo con información publicada por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, en los últimos 28 años el número de delincuentes procesados en México se ha triplicado. Este indicador, por sí mismo, no muestra el total de la delincuencia pues muchos delitos no son denunciados. Sin embargo, esta cifra muestra de alguna manera el volumen de delitos en que ha intervenido la autoridad.
Esta comisión tiene presente que el crecimiento de la inseguridad pública en México tiene una primera explicación en la diversificación de los ilícitos y de los propios delincuentes, lo cual tiene una primera explicación con el auge de las comunicaciones, los transportes y la tecnología, que se han convertido en nuevos instrumentos que han contribuido a convertirla en un fenómeno masivo. La inseguridad pública constituye una de las principales preocupaciones de la sociedad mexicana.
El incremento de los índices delictivos ha propiciado la creación de un marco jurídico específico en materia de seguridad pública, como la adición de los párrafos sexto y séptimo del artículo 21 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la publicación de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la publicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, entre otras.
Asimismo, el incremento de los índices delictivos sustentó la creación de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, así como la del Sistema Nacional de Seguridad Pública, como una instancia de coordinación entre las dependencias competentes de la administración pública federal y las relativas de las entidades federativas.
En el ámbito de la administración pública, el incremento de la inseguridad dio lugar a la creación de la Secretaría de Seguridad Pública Federal en el 2000 y la Policía Federal Preventiva en 1999.
Si bien el sistema, instituciones y leyes citadas se establecieron con el objeto de mejorar las condiciones de seguridad pública, se estima necesario reformarlas y adecuarlas a las situaciones actuales de nuestro país, de manera que puedan responder con mayor eficiencia a las dinámicas delictivas vigentes.
Cabe señalar que como parte de las estrategias de combate al narcotráfico y crimen organizado, a partir de 2006 el titular del Ejecutivo federal instruyó a las Secretarías de Seguridad Pública, de la Defensa Nacional, y de Marina, y a la Procuraduría General de la República, a implementar operativos conjuntos en coordinación con las autoridades competentes en las entidades federativas.
Que a la fecha se llevan a cabo operativos conjuntos en los municipios y estados de Michoacán, Tijuana, Baja California; Guerrero, Chihuahua, Durango, Sinaloa, Nuevo León, Tamaulipas, Veracruz, Aguascalientes, San Luis Potosí, Palacio y Lerdo, en Durango; Chiapas, Campeche, Tabasco y Cancún, Quintana Roo.
Que como resultado de las acciones realizadas en el marco de los operativos conjuntos, la Policía Federal Preventiva, en coordinación con otras dependencias federales y estatales, participó en la desarticulación de diversas bandas vinculadas al narcotráfico y al secuestro, entre otros delitos.
4. En cuanto a la adición de un segundo párrafo al artículo 1 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, que tiene por objeto regular la aplicación de la ley a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político determinado, esta comisión dictaminadora la estima viable, toda vez que tiene por objeto orientar la actuación de las instancias competentes al respeto a los derechos humanos de toda persona, así como prevenir posibles excesos de las instancias encargadas de la aplicación de la misma.
Lo anterior no excluye la aplicación de la misma, así como la imposición de sanciones, a personas que se ubiquen en los supuestos establecidos en la ley citada, así como aquéllos que realicen alguna conducta delictiva.
Esta comisión tiene presente que la investigación y persecución de los delitos debe realizarse en un marco de respeto a los derechos humanos y garantías de seguridad jurídica, reconocidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, la regulación que se propone para la aplicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, es congruente con lo expresado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Justicia, de la Cámara de Diputados, en el dictamen con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobada por el Pleno de la Cámara de Diputados el 26 de febrero de 2008.
El párrafo segundo que se propone adicionar al artículo 1 de la Ley General contra la Delincuencia Organizada, señala:
Artículo 1. …
Estas disposiciones no podrán ser aplicadas en ningún caso a líderes e integrantes de movimientos sociales o disidentes de un sistema político que, de manera legítima, se oponen a un régimen determinado, o bien, que denuncian actos de corrupción de los que ocupan el poder.
5. Esta comisión considera conveniente, recuperando la esencia de la propuesta, realizar algunas modificaciones a la misma a efecto de ampliar la protección a toda persona, en un marco de respeto a los derechos humanos y garantías de seguridad jurídica, para dotar a la ley de la característica de generalidad que debe tener todo ordenamiento jurídico.
Por otra parte, no se considera viable establecer la limitación para la aplicación de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada en los términos propuestos, pues se estaría estableciendo un régimen de excepción que pudiera limitar las tareas de investigación, persecución, sanción y ejecución de penas, en los términos previstos en la ley.
6. Asimismo, cabe recordar que la doctrina reconoce en las leyes las siguientes características: General. Que implica que la misma será para todas las personas que reúnan las condiciones previstas por ella; Abstracta. La ley es aprobada para aplicarse en un número indeterminado de casos, para todas las personas que se ubican en los supuestos establecidos por las normas; Impersonal. La ley esta creada para aplicarse a un número indeterminado de personas y no a alguna en específico; Obligatoria. La ley debe cumplirse aún en contra de la voluntad de las personas.
7. A través de la función legislativa, las características señaladas se incorporan en las leyes de nuestro país, para establecer las reglas que permitan una convivencia armónica en la sociedad, basada en la justicia.
8. El Poder Judicial de la federación, en el ámbito de sus atribuciones, se encarga de aplicar las leyes, así como de ser garante de la constitucionalidad de las mismas, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 103, 104 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con relación a la generalidad de las leyes, cabe citar la siguiente tesis jurisprudencial:
Equidad y generalidad de una ley. Diferencias.
Es inexacto que la equidad que exige la ley signifique que no se esté frente a una ley privativa. En efecto, la interpretación jurídica del artículo 13 de la Constitución conduce a concluir que por leyes privativas deben entenderse aquellas cuyas disposiciones desaparecen después de aplicarse a una hipótesis concreta y determinada de antemano, y que se apliquen en consideración a la especie o la persona, o sea, que carecen de los atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad que debe revestir toda norma jurídica. Es decir, que basta con que las disposiciones de un ordenamiento legal tengan vigencia indeterminada, se apliquen a todas las personas que se coloquen dentro de la hipótesis por ellas prevista y que no estén dirigidas a una persona o grupo de personas individualmente determinado, para que la ley satisfaga los mencionados atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad y, por ende, no infrinja lo dispuesto en el artículo 13 constitucional. En cambio, el principio de equidad que debe satisfacer toda norma jurídico-fiscal tiene como elemento esencial el que, respecto de los destinatarios de la misma, se trate de manera igual a quienes se encuentren en igual situación; el principio de igualdad establecido en la Constitución, tiende a que en condiciones análogas se imponga gravámenes idénticos a los contribuyentes, esto es, que las leyes deben tratar igualmente a los iguales, en iguales circunstancias. De lo anterior, claramente se infiere que no es lo mismo la falta de equidad de una ley, a que ésta sea privativa en los términos del artículo 13 constitucional.
Amparo en revisión 6126/64. Turismo Internacional, SA y coagraviados (acumulados). 6 de septiembre de 1977. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: J. Ramón Palacios Vargas.
Localización: Séptima época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación 103-108 primera parte; página 152 Tesis aislada Materia: Constitucional
En razón de lo anterior, esta Comisión Dictaminadora realiza los siguientes cambios a la redacción propuesta:
Artículo 1. …
Las disposiciones de la presente ley no podrán aplicarse tratándose de conductas distintas a las descritos en ésta, o cuando los hechos que se investigan tienen su origen en el ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derechos de asociación y derecho de petición, o cualquier otra de naturaleza similar.
9. Esta propuesta no limita la debida actuación de las autoridades competentes en materia de investigación y persecución del delito y permite fortalecer la protección a las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los derechos humanos, acorde con los instrumentos internacionales firmados por nuestro país, o principios de actuación adoptados por los organismos internacionales de protección de los derechos humanos.
10. En cuanto a la adición de un primer párrafo al artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, así como el traslado del actual primer párrafo, para pasar a ser segundo, que tienen como objetivo dar mayor precisión al concepto de delincuencia organizada y actualizarlo a lo dispuesto en el octavo párrafo que se adiciona al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, esta comisión dictaminadora considera que ha quedado sin materia a partir de las reformas a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada publicadas en fecha 23 de enero de 2009, que recuperan los elementos descritos en el octavo párrafo del artículo 16, antes citado.
A partir de la reforma citada, el primer párrafo del artículo 2, establece:
Artículo 2. Cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionados por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada.:
I. a VI. …
El octavo párrafo del artículo 16 antes citado, señala:
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
…
Párrafo octavo
Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia.
[…]
11. En cuanto a la reforma propuesta al actual primer párrafo, que pasará a ser segundo, consistente en la incorporación del concepto de organización de hecho, esta comisión dictaminadora considera que ha quedado sin materia a partir de las reformas a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada del 23 de enero de 2009, antes citadas.
12. Que durante la vigésimo sexta reunión plenaria, del 31 de marzo de 2009, la diputada Ma. de los Ángeles Jiménez del Castillo, secretaría de la comisión, propuso una modificación al párrafo que se propone adicionar, consistente en sustituir las palabras tienen su origen en por la palabra constituyan, con la finalidad de dar mayor precisión al mismo.
A partir de la modificación propuesta, el párrafo que se adiciona quedaría en los siguientes términos:
Artículo 1. …
Las disposiciones de la presente ley no podrán aplicarse tratándose de conductas distintas a las descritas en ésta, o cuando los hechos que se investigan constituyan el ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derechos de asociación, derecho de petición, o cualquier otra de naturaleza similar.Por lo anteriormente expuesto, y después de estudiar el contenido de la iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 1 y 2, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; los integrantes de la Comisión de Seguridad Pública de la Cámara de Diputados, someten a consideración de ésta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 1, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
Artículo único. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 1 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, para quedar como sigue:
Artículo 1. …
Las disposiciones de la presente ley no podrán aplicarse tratándose de conductas distintas a las descritas en ésta, o cuando los hechos que se investigan constituyan el ejercicio de las garantías de libre manifestación de las ideas, libertad de imprenta, derecho a la información, derechos de asociación, derecho de petición, o cualquier otra de naturaleza similar.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo en San Lázaro, a 31 de marzo de 2009.
La Comisión de Seguridad Pública
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