Revista Proceso No. 1903, 21 de abril de 2013;
En un ríspido debate que se prolongó hasta la madrugada del viernes 19, el Senado logró introducir 18 cambios de forma y fondo a la minuta enviada por la Cámara de Diputados en materia de telecomunicaciones. Y mientras el panista Javier Corral se muestra satisfecho porque, dice, le quitaron “los chipotes presidenciales” al documento –entre ellos el “veto de bolsillo”–, el líder de la fracción del PT, Manuel Bartlett, insiste: “No se pueden presentar reformas constitucionales sin una legislación secundaria complementaria”.
La cúpula empresarial, de los grandes concesionarios de radio y televisión y de telecomunicaciones, así como de funcionarios del gobierno federal, presionaron hasta la madrugada del viernes 19 en el Senado para evitar que los legisladores modificaran la minuta proveniente de la Cámara de Diputados que reforma la Constitución en esa materia.
A pesar del ríspido ambiente, los senadores terminaron por incorporar 18 cambios de forma y fondo al documento, sobre todo en lo relativo a derechos, y agregados que había ignorado la cámara de origen. Sin embargo, no pudieron modificar los candados que benefician a agentes dominantes en televisión –Televisa– y telefonía –Telmex– en temas como el must offer, la regulación de la propiedad cruzada y el pago de prestaciones para la multiprogramación.
Los dictaminadores tuvieron que ceder a una de las demandas “irreductibles” del Consejo Coordinador Empresarial: modificar la redacción del artículo 28 constitucional para que en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica (CFC) imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales y acciones de los grupos económicos, las resoluciones no se ejecuten sino hasta que se resuelva el juicio de amparo.
En otras palabras, se dio marcha atrás en la propuesta de “la no aplicación de la suspensión provisional del amparo”. Durante los días previos, tanto el coordinador de la bancada del PRD, Miguel Barbosa, como voceros del Consejo Rector del Pacto por México consideraron que esta demanda trastocaba la esencia de la reforma constitucional.
A cambio de este tipo de candados, los senadores del PRD, encabezados por los dictaminadores Alejandro Encinas y Alejandra Barrales, y el grupo más crítico del PAN, liderado por Javier Corral, lograron incorporar el derecho a las audiencias, el derecho a la información (ambos se “borraron” en la iniciativa original de la reforma al artículo sexto), garantizar “continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias” en los servicios de telecomunicaciones, incluyendo el “internet libre”.
Para Aleida Calleja, dirigente de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI), los cambios en el Senado representan “mejoras sustanciales a la reforma y no trastocaron los puntos fundamentales”.
“Es muy importante que hayan entrado también las concesiones comunitarias e indígenas, aunque esté el candado de que serán sin fines de lucro”, afirma Calleja, exdirigente de la Asociación Mundial de Radios Comunitarias.
La especialista coincidió con muchos otros senadores que advirtieron que la “verdadera batalla” aún está por venir y será en las leyes reglamentarias que derivarán de la reforma constitucional.
En los próximos seis meses deberán dictaminarse, al menos, tres leyes secundarias: una convergente que elimina la Ley Federal de Radio y Televisión (que data de 1960), la Ley Federal de Telecomunicaciones (de 1996), así como otra ley reglamentaria para los tribunales especializados, e incluso una que deberá especificar los derechos de audiencia, de usuarios de internet, así como el derecho de réplica y otros que se incorporaron a la reforma constitucional.
Los alcances del Ifetel
El tema de mayor impacto político fue la creación de un organismo constitucional autónomo que regulará tanto la radiodifusión como las telecomunicaciones, absorberá algunas funciones de la CFC y tendrá nuevos integrantes.
Desde antes de que se conociera la iniciativa original del Ejecutivo federal sobre la reforma en telecomunicaciones, el gobierno de Peña Nieto no estaba a favor de un órgano constitucionalmente autónomo. En el seno del Pacto para México, el PAN y PRD presionaron para que se incluyera esta figura que se llamará Instituto Federal de Telecomunicaciones (Ifetel).
Sin embargo, en la iniciativa original y en la minuta aprobada en la Cámara de Diputados, la autonomía del Ifetel fue condicionada a dos candados: las consultas “no vinculantes” con los titulares de Comunicaciones y Transportes (SCT) y de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para el pago de las contraprestaciones.
Entrevistado por Proceso, el senador panista Javier Corral argumenta que era necesario quitarle ambos “chipotes presidenciales” a esta reforma, especialmente el “veto de bolsillo” que representará la consulta al titular de la SHCP.
Durante las consultas realizadas en el Senado, el titular de la SCT, Gerardo Ruiz Esparza, trató de convencer a las bancadas del PAN y del PRD de la necesidad de mantener esta consulta “por razones de seguridad nacional”.
Finalmente, los impulsores de la eliminación de estos candados no pudieron eliminarlos de la minuta, pero sí lograron acotar ambas a un periodo “no mayor de 30 días”.
“Transcurrido dicho plazo sin que se emitan, las opiniones del instituto continuarán los trámites correspondientes”, según la nueva redacción del artículo 28 constitucional propuesta en el Senado, el más largo y complejo de toda la reforma.
En el debate de la madrugada del viernes 19, el senador panista Jorge Luis Preciado, cercano al grupo de Javier Corral, expuso:
“Sigo sin compartir que se le pida opinión al Ejecutivo tanto en Comunicaciones y Transportes como en Hacienda; sigo sin compartir que se hayan modificado los requisitos para integrar el Ifetel y la Cofeco; sigo sin compartir la decisión de no salvaguardar un porcentaje del espectro radioeléctrico para que a las comunidades, a las radios comunitarias e indígenas se les garantice el acceso a ese bien, que sólo está enunciado.”
Lo que sí lograron los senadores fue flexibilizar los requisitos que la Cámara de Diputados había establecido para la elección de los integrantes de Ifetel. Por ejemplo, en lugar de cinco años de desempeño “en forma destacada en actividades relacionadas en la materia” serán tres; y en lugar de cinco años sin ser funcionarios o legisladores, se estableció que sólo sea de un año.
En paralelo, se crearon dos contralorías internas –para Ifetel y para la CFC–, establecieron que las audiencias deben ser públicas y el Senado tendrá la facultad de elegir al presidente para un periodo de cuatro años, renovable una sola vez, en lugar de los nueve años propuesto por los diputados.
El especialista Ramiro Tovar consideró negativo que se flexibilizaran los requisitos para ser comisionado de los órganos reguladores, ya que “se corre el riesgo de politizar” a estas instituciones.
Al argumentar a favor de los cambios en el organismo regulador, el panista Javier Lozano, presidente de la Comisión de Comunicación, advirtió que tanto Ifetel como la CFC “carecían de un órgano de control, una contraloría interna, como existen en otros organismos autónomos del Estado, de tal manera que para ser congruentes planteamos que sea la Cámara de Diputados la que defina o nombre al titular de la contraloría interna en ambos”.
A propuesta del constitucionalista Sergio López Ayllón, los senadores incorporaron un artículo constitucional más a la reforma, el 105, para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación pueda decidir sobre las controversias entre el Ifetel y el Poder Ejecutivo o el Congreso de la Unión.
La sombra de los monopolios
En respuesta a una de las demandas del Consejo Coordinador Empresarial, los senadores modificaron el artículo 28 constitucional para que, en los casos en que la CFC imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales y acciones de los grupos económicos, las resoluciones no se ejecuten sino hasta que se resuelva el juicio de amparo.
De esta manera, el artículo 28 fracción VII quedó redactado de la siguiente manera:
“Las normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, las resoluciones se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva. Cuando se trate de resoluciones de dichos organismos emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrá impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida.”
Otra de las demandas de los sectores empresariales fue incorporada a la reforma constitucional: se eliminó el deber de los órganos reguladores de hacer del conocimiento del Ministerio Público cuando adviertan la probable existencia de un delito en materia de monopolios.
Los intereses de los concesionarios lograron que muchos otros cambios no fueran incorporados a la minuta del Senado. Entre esos puntos, una nueva redacción al artículo 28 constitucional para regular mejor la propiedad cruzada de los medios de comunicación, la gratuidad en la retransmisión de señales (must carry, pero sobre todo must offer), así como adiciones para impedir la dominancia en televisión.
Un memorándum que circuló entre los senadores del PRD y del PAN, impulsores de una reforma más antimonopolio, estableció que en el tema de dominancia “se deben agregar criterios para determinar a los dominantes en el segmento de radiodifusión, éstos son: por ingresos publicitarios, audiencia, y por la prestación de servicios de telecomunicaciones”.
En el mismo memorándum, cuya copia obtuvo Proceso, se propuso una nueva redacción al artículo transitorio que regulaba el must carry y el must offer:
“En la minuta de la Cámara de Diputados se establece la obligación para los concesionarios de tv restringida vía satélite de retransmitir las señales radiodifundidas sólo cuando tengan una cobertura territorial de 50% o más. Dado que ya existe una resolución por parte de la CFC, que aprobó la compra de Cablemás y TVI por Televisa, estableció como criterio el 30%. Proponemos respetar este criterio y ajustar esta redacción.”
En este tema, las comisiones dictaminadoras no modificaron nada de lo aprobado en la Cámara de Diputados. De hecho, éste fue el gran “atorón” en el proceso de dictaminación en San Lázaro. Las presiones de los cabilderos de Televisa fueron evidentes, ya que de esta manera ponen en condiciones de inequidad a Dish, de MVS, su principal competidor en televisión restringida vía satélite.
Para varios senadores, terminar con las prácticas monopólicas que dominan tanto en radiodifusión como en telecomunicaciones no será un objetivo inmediato de la reforma constitucional. Por el contrario, las verdaderas presiones estarán en las leyes secundarias, especialmente aquella que regulará radio, televisión, telefonía e internet.
El crítico más frontal de la reforma fue el senador Manuel Bartlett, coordinador del PT, para quien “la trampa consiste en presentar reformas constitucionales sin una legislación secundaria complementaria. Transformaciones tan importantes deben explicarse de principio a fin, y no construirlas sobre la marcha, a favor de los grandes intereses”.
Por su parte, el senador perredista Alejandro Encinas, presidente de la Comisión de Estudios Legislativos, reconoció que las modificaciones constituyen avances que fortalecerán la rectoría del Estado, pero advirtió que la competencia económica no garantiza, por sí sola, la eliminación de las prácticas monopólicas.
“Suponer que dos nuevas cadenas nacionales de televisión abierta y una pública quebrarán la estructura monopólica de la radiodifusión resulta iluso”, sentenció Encinas, durante el debate en la madrugada del viernes 19.
Ampliación de derechos
En el tema de internet se estableció el “acceso libre”, lo cual garantizará a nivel constitucional que ninguna ley, bajo el pretexto de los derechos de autor (como fue en el caso de la ley ACTA o de la iniciativa SOPA), restrinja la libre circulación de contenidos y de acceso en la red.
Los derechos de los comunicadores no se aceptaron en la minuta, a pesar de que fue una propuesta insistente de los senadores Encinas, presidente de la Comisión de Estudios Legislativos, y de su correligionario Luis Sánchez, vicepresidente de la Mesa Directiva.
“Esta reforma constitucional no era completa porque faltaba la sociedad. Es un gran logro reconocer el derecho de las audiencias. Sin embargo, también debo señalar la mezquindad que se dio para no permitir que a la par del derecho de audiencias, reconociéramos el derecho de las y los comunicadores”, afirmó Sánchez en tribuna.
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