Y crear la Secretaría del Interior.
Integrantes de los grupos parlamentarios del PAN, PVEM y Convergencia respaldaron la propuesta de reformar a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para dar creación de la Secretaria del Interior -supersecretaría de combate al crimen organizado- y reestructurar la Secretaría de Gobernación.
El proyecto para la nueva Secretaría del Interior fue presentado este martes 25 de noviembre al pleno, la cual fue turnada para su dictamen a las Comisiones de Gobernación y Estudios Legislativos.
El proyecto para la nueva Secretaría del Interior fue presentado este martes 25 de noviembre al pleno, la cual fue turnada para su dictamen a las Comisiones de Gobernación y Estudios Legislativos.
La iniciativa fue suscrita por la mayor parte de los senadores del PAN, trae el Vo bo. del Subcoordinador de la bancada Humberto Aguilar Coronado; también se sumaron integrantes de la bancada del PVEM y algunos de Convergencia.
El nuevo Jefe de asesores del Secretario de Gobernación, Alejandro Poire dijo que la iniciativa no la conocían y que además no tenía el aval del Ejecutivo.
¡Qué bueno que no es así!, trae el aval de Senadores del PAN, PVEM y de Convergencia.
Ahora, se entiende que la iniciativa no es para dictaminarse en este periodo ordinario de sesiones. El compromiso del Legislativo -en el cual Creel fue representante del Senado- en el marco del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, es dictaminar las iniciativas presentadas antes del 31 se septiembre de 2008.
Vale la pena leer la iniciativa, la pongo en esta bitácora.
***
CC. SECRETARIOS DE LACÁMARA DE SENADORES DELH. CONGRESO DE LA UNIÓN
Presentes.
Santiago Creel Miranda, Felipe González González y Federico Döring Casar, Senadores de la República a la LX Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta Soberanía, la presente iniciativa con PROYECTO DEDECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, en materia de seguridad pública, combate a la delincuencia y conducción, coordinación y seguimiento de la política interior, al tenor de la siguiente
E X P O S I C I Ó N D E M O T I V O S:
Un sistema democrático, dinámico y participativo no puede entenderse sin la revisión periódica -y permanente- de su vida institucional y de su marco normativo, con el propósito de que las leyes y las instituciones se orienten hacia la atención eficaz y pronta de las nuevas circunstancias que imperan en la sociedad.
En tal sentido, no puede soslayarse el hecho de que, durante la última década, México ha transitado por cambios -políticos, económicos y sociales- de gran relevancia y enormes impactos potenciados, particularmente, en lo que se refiere al desarrollo político y a la seguridad pública del país.
En materia política, los dos lustros recientes trajeron la alternancia en los distintos ámbitos de gobierno, la intensa pluralidad partidista, una auténtica competencia electoral, un federalismo renovado con gobernadores y alcaldes que empiezan a ejercer su autonomía, una sociedad cada vez más abierta y participativa, medios de comunicación independientes, todo esto a la par de un sistema presidencial cada vez más acotado por sus limitaciones presupuestales y por operar como gobierno de minoría.
Por otro lado, en materia de seguridad pública, la violencia y la inseguridad han sido preocupaciones ciudadanas y problemas crecientes a lo largo de los últimos diez años.
El debilitamiento y la fragilidad institucional de las instancias responsables de la seguridad pública, junto con la intensificación de la actividad criminal -en particular la de la delincuencia organizada en su modalidad de narcotráfico- y la consecuente impunidad que ha derivado de ello, han generado como resultado el incremento de los índices delictivos en el país, no obstante el combate realmente frontal que el Estado mexicano ha emprendido en contra del crimen organizado, mismo que ha permitido el descabezamiento de importantes organizaciones delictivas pero que, a la vez, ha visto aumentar la recurrencia de actos violentos.
Estas nuevas circunstancias en los ámbitos de la política interior y de la seguridad pública, conducen -de manera necesaria- a replantear la organización de la Administración Pública Federal en ambas esferas de acción.
Por un lado, se requiere fortalecer a la Secretaría de Gobernación, para que pueda hacer frente a las nuevas circunstancias políticas que derivan en una nueva gobernabilidad democrática. Por otro lado, es necesario crear una nueva dependencia -la Secretaría del Interior- que concentre efectivamente las funciones relacionadas con la seguridad pública del país y así enfrentar con eficacia los niveles de impunidad que hoy existen.
I. Desarrollo Político y Gobernabilidad
Es innegable que la última década ha sido de evolución política constante e ininterrumpida.
México es hoy un país más democrático; su sociedad es más abierta y plural; sus fuerzas políticas son más representativas y, consecuentemente, son más competitivas y tienen mayores posibilidades de traducir sus plataformas electorales en planes y programas de gobierno.
El federalismo mexicano ha cobrado nuevos bríos y, por ello, las entidades federativas y los municipios son ahora actores principales en el diálogo y la negociación para construir acuerdos, en la conformación de la voluntad general y en la distribución y asunción de responsabilidades y competencias.
De igual manera, la división de poderes y el sistema de frenos y contrapesos son hoy realidad cotidiana y fuente de legitimidad y fortaleza democráticas.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha erigido en el Máximo Tribunal para dirimir conflictos entre poderes y para hacer la interpretación constitucional.
Por su parte, el Congreso de la Unión se ha transformado en el centro neurálgico de la política, con la circunstancia que, desde mil novecientos noventa y siete, ningún grupo parlamentario constituye mayoría, lo que induce a un proceso de negociación permanente entre el gobierno federal, el propio Poder Legislativo y los distintos actores políticos y sociales del país.
Baste pensar en el esfuerzo institucional necesario para lograr una reforma legislativa de fondo o la aprobación anual del Presupuesto de Egresos de la Federación; en la magnitud de la tarea que implica construir acuerdos con los partidos políticos, con los grupos parlamentarios, con los gobernadores y grupos de interés -en su caso- que debe llevar a cabo el encargado de la política interior que corresponde al Poder Ejecutivo Federal.
Todo lo anterior se traduce en intensas y complejas relaciones que la autoridad federal competente -es decir, la Secretaría de Gobernación- debe alentar, preservar y enriquecer con los distintos poderes, órganos y órdenes de gobierno; con las dependencias y entidades de la Administración Pública; con las organizaciones de la sociedad civil; con los partidos políticos; con los medios de comunicación; con las iglesias y, en general, con los actores políticos y sociales.
Consecuentemente, se hace necesario revisar las atribuciones de la Secretaría de Gobernación, con objeto de fortalecerla y dotarla de más y mejores instrumentos -mediante nuevas y renovadas facultades de articulación, coordinación y seguimiento en la Administración Pública centralizada y en las instancias de seguridad nacional- y consolidarla como dependencia rectora y de incuestionable liderazgo político en la Administración Pública Federal.
II. Seguridad Pública
Frente a la situación de inseguridad por la que atraviesa el país, el pasado veintiuno de agosto del año en curso, los poderes de la Unión, las entidades federativas, los municipios, los titulares de los órganos constitucionales autónomos, así como diversos actores políticos y organizaciones sociales, suscribieron el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, mismo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de agosto siguiente.
Ahora, el gran desafío que los integrantes del Poder Legislativo Federal tenemos por delante consiste en reordenar el sistema de seguridad pública del país.
Nadie duda que la confusión, la imprecisión y la duplicidad de funciones y responsabilidades constituyen tierra fértil para la delincuencia. También son campo que nutre la impunidad y, peor aún, esa impunidad concebida en una doble vertiente: la del criminal que queda a sus anchas -como si no existiera ley alguna que ordenara sancionarlo- y, junto con ella, la de la autoridad que omite cumplir sus obligaciones y no incurre en responsabilidad por ello.
En el ámbito de la seguridad pública se vuelve imprescindible señalar -normativamente y sin lugar a dudas- quién es responsable de qué. Se trata de una labor que el legislador debe llevar a cabo con detalle, a grado tal que cuando se cometa algún delito, sea posible identificar qué autoridad o servidor público falló, por qué causas, en qué responsabilidades incurrió y cuáles son las sanciones que deben aplicársele.
Asimismo, la identificación precisa de las responsabilidades y competencias de cada autoridad e instancia es condición necesaria e insoslayable para la adecuada rendición de cuentas y -precisamente por ello- constituye un elemento fundamental de nuestro sistema democrático.
En efecto, en democracia, toda autoridad tiene el deber no solamente de cumplir la ley, sino, además, está obligada a asumir la responsabilidad que su actuación conlleva, así como a rendir cuentas de tal cumplimiento y de sus efectos y consecuencias.
Lo anterior significa que el país debe disponer de un marco jurídico e institucional que asegure ámbitos de responsabilidad precisos e indubitables para la autoridad, cadenas de mando únicas e ininterrumpidas, tramos de control funcionales y eficientes, obligaciones de transparencia y de rendición de cuentas eficaces y puntuales, indicadores de gestión confiables y objetivos, así como controles políticos -propios de nuestro sistema de frenos y contrapesos- y sociales efectivos que promuevan mejores resultados en la gestión pública de la seguridad.
En modo alguno se trata de un modelo nuevo para la democracia, puesto que ya ha sido puesto en marcha, con resultados notables, en diversos regímenes democráticos consolidados en Europa y en nuestro continente.
A modo de ejemplo, la República de Chile concentra las tareas de seguridad, tranquilidad y orden público -incluyendo lo relativo al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes- en el Ministerio del Interior.
Algo similar ocurre en la República Argentina, cuyo Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos previene e investiga la comisión de delitos y, al mismo tiempo, coordina las acciones del Consejo de Seguridad Interior. Por su parte, las tareas de conducción de la política interior en esa nación se encuentran reservadas al Jefe de Gabinete de Ministros y a otros ministerios.
Por su parte, el Departamento Administrativo de Seguridad de la República de Colombia es responsable de producir la inteligencia de Estado para garantizar la seguridad interna y externa; de participar en el desarrollo de políticas en materia de seguridad; de coordinar el intercambio de información con organismos nacionales e internacionales de seguridad; de realizar los estudios de confiabilidad de funcionarios; de ejercer el control migratorio, así como de desempeñar funciones de policía investigadora.
Con motivo del ataque terrorista que tuvo lugar el once de septiembre de dos mil uno, el Congreso de los Estados Unidos de América creó el Departamento de Seguridad Interna -Department of Homeland Security- con objeto de establecer un mando único que haga más eficiente la defensa de la infraestructura crítica y los recursos clave de la nación norteamericana y la prevención del terrorismo, así como la relación de tales actividades con el narcotráfico, la migración y el control fronterizo. Al mismo tiempo, al Departamento de Justicia, a cargo del Procurador General, se le reserva la investigación y la persecución de los delitos federales ante los órganos jurisdiccionales competentes.
Por su parte, en Europa destaca el Ministerio del Interior de España, que es responsable de la seguridad y de las acciones policiales, incluyendo: la preparación y la ejecución de la política gubernamental de seguridad ciudadana; el mando superior, la dirección y la coordinación de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado; el control de las empresas y personal de seguridad privada; el ejercicio de competencias del ámbito policial en materia de extranjería; la administración y la ejecución de la política de las instituciones penitenciarias; la protección civil e, incluso, la seguridad vial.
Asimismo, el Ministerio del Interior -Home Office- del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte tiene a su cargo, entre otras cosas, las funciones de control de fronteras y migración; la coordinación policial y el combate al delito; la lucha contra el terrorismo y el tráfico de drogas. De ese modo -según señalan fuentes del propio gobierno británico- con el reagrupamiento de facultades en el Ministerio del Interior, fue posible unificar y plantear políticas integrales de seguridad y policía, con mayores alcances y controles más eficientes sobre el gasto y cuyas acciones son más responsables, más transparentes y sujetas a una más efectiva rendición de cuentas.
Ahora bien, en la actualidad, para enfrentar y hacerse cargo de la problemática planteada por la delincuencia y la inseguridad, la Administración Pública Federal actúa a través de múltiples instancias, cuyas facultades y competencias se distribuyen de manera tal, que llegan a debilitar la eficacia de su actuación.
Así, el arreglo institucional vigente -y que ha regido las acciones de seguridad pública y procuración de justicia desde hace prácticamente una década- distribuye el esfuerzo nacional de prevención y combate al delito en siete instancias distintas, con atribuciones, recursos y mandos dispersos, con enormes dificultades de coordinación e, incluso, con incentivos para mantener un conflicto institucional permanente y, sobre todo, sin responsabilidades claramente atribuidas, lo que impide una adecuada rendición de cuentas que demerita la calidad de nuestra democracia.
Tales instancias son las siguientes:
Santiago Creel Miranda, Felipe González González y Federico Döring Casar, Senadores de la República a la LX Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de esta Soberanía, la presente iniciativa con PROYECTO DEDECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL, en materia de seguridad pública, combate a la delincuencia y conducción, coordinación y seguimiento de la política interior, al tenor de la siguiente
E X P O S I C I Ó N D E M O T I V O S:
Un sistema democrático, dinámico y participativo no puede entenderse sin la revisión periódica -y permanente- de su vida institucional y de su marco normativo, con el propósito de que las leyes y las instituciones se orienten hacia la atención eficaz y pronta de las nuevas circunstancias que imperan en la sociedad.
En tal sentido, no puede soslayarse el hecho de que, durante la última década, México ha transitado por cambios -políticos, económicos y sociales- de gran relevancia y enormes impactos potenciados, particularmente, en lo que se refiere al desarrollo político y a la seguridad pública del país.
En materia política, los dos lustros recientes trajeron la alternancia en los distintos ámbitos de gobierno, la intensa pluralidad partidista, una auténtica competencia electoral, un federalismo renovado con gobernadores y alcaldes que empiezan a ejercer su autonomía, una sociedad cada vez más abierta y participativa, medios de comunicación independientes, todo esto a la par de un sistema presidencial cada vez más acotado por sus limitaciones presupuestales y por operar como gobierno de minoría.
Por otro lado, en materia de seguridad pública, la violencia y la inseguridad han sido preocupaciones ciudadanas y problemas crecientes a lo largo de los últimos diez años.
El debilitamiento y la fragilidad institucional de las instancias responsables de la seguridad pública, junto con la intensificación de la actividad criminal -en particular la de la delincuencia organizada en su modalidad de narcotráfico- y la consecuente impunidad que ha derivado de ello, han generado como resultado el incremento de los índices delictivos en el país, no obstante el combate realmente frontal que el Estado mexicano ha emprendido en contra del crimen organizado, mismo que ha permitido el descabezamiento de importantes organizaciones delictivas pero que, a la vez, ha visto aumentar la recurrencia de actos violentos.
Estas nuevas circunstancias en los ámbitos de la política interior y de la seguridad pública, conducen -de manera necesaria- a replantear la organización de la Administración Pública Federal en ambas esferas de acción.
Por un lado, se requiere fortalecer a la Secretaría de Gobernación, para que pueda hacer frente a las nuevas circunstancias políticas que derivan en una nueva gobernabilidad democrática. Por otro lado, es necesario crear una nueva dependencia -la Secretaría del Interior- que concentre efectivamente las funciones relacionadas con la seguridad pública del país y así enfrentar con eficacia los niveles de impunidad que hoy existen.
I. Desarrollo Político y Gobernabilidad
Es innegable que la última década ha sido de evolución política constante e ininterrumpida.
México es hoy un país más democrático; su sociedad es más abierta y plural; sus fuerzas políticas son más representativas y, consecuentemente, son más competitivas y tienen mayores posibilidades de traducir sus plataformas electorales en planes y programas de gobierno.
El federalismo mexicano ha cobrado nuevos bríos y, por ello, las entidades federativas y los municipios son ahora actores principales en el diálogo y la negociación para construir acuerdos, en la conformación de la voluntad general y en la distribución y asunción de responsabilidades y competencias.
De igual manera, la división de poderes y el sistema de frenos y contrapesos son hoy realidad cotidiana y fuente de legitimidad y fortaleza democráticas.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha erigido en el Máximo Tribunal para dirimir conflictos entre poderes y para hacer la interpretación constitucional.
Por su parte, el Congreso de la Unión se ha transformado en el centro neurálgico de la política, con la circunstancia que, desde mil novecientos noventa y siete, ningún grupo parlamentario constituye mayoría, lo que induce a un proceso de negociación permanente entre el gobierno federal, el propio Poder Legislativo y los distintos actores políticos y sociales del país.
Baste pensar en el esfuerzo institucional necesario para lograr una reforma legislativa de fondo o la aprobación anual del Presupuesto de Egresos de la Federación; en la magnitud de la tarea que implica construir acuerdos con los partidos políticos, con los grupos parlamentarios, con los gobernadores y grupos de interés -en su caso- que debe llevar a cabo el encargado de la política interior que corresponde al Poder Ejecutivo Federal.
Todo lo anterior se traduce en intensas y complejas relaciones que la autoridad federal competente -es decir, la Secretaría de Gobernación- debe alentar, preservar y enriquecer con los distintos poderes, órganos y órdenes de gobierno; con las dependencias y entidades de la Administración Pública; con las organizaciones de la sociedad civil; con los partidos políticos; con los medios de comunicación; con las iglesias y, en general, con los actores políticos y sociales.
Consecuentemente, se hace necesario revisar las atribuciones de la Secretaría de Gobernación, con objeto de fortalecerla y dotarla de más y mejores instrumentos -mediante nuevas y renovadas facultades de articulación, coordinación y seguimiento en la Administración Pública centralizada y en las instancias de seguridad nacional- y consolidarla como dependencia rectora y de incuestionable liderazgo político en la Administración Pública Federal.
II. Seguridad Pública
Frente a la situación de inseguridad por la que atraviesa el país, el pasado veintiuno de agosto del año en curso, los poderes de la Unión, las entidades federativas, los municipios, los titulares de los órganos constitucionales autónomos, así como diversos actores políticos y organizaciones sociales, suscribieron el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, mismo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de agosto siguiente.
Ahora, el gran desafío que los integrantes del Poder Legislativo Federal tenemos por delante consiste en reordenar el sistema de seguridad pública del país.
Nadie duda que la confusión, la imprecisión y la duplicidad de funciones y responsabilidades constituyen tierra fértil para la delincuencia. También son campo que nutre la impunidad y, peor aún, esa impunidad concebida en una doble vertiente: la del criminal que queda a sus anchas -como si no existiera ley alguna que ordenara sancionarlo- y, junto con ella, la de la autoridad que omite cumplir sus obligaciones y no incurre en responsabilidad por ello.
En el ámbito de la seguridad pública se vuelve imprescindible señalar -normativamente y sin lugar a dudas- quién es responsable de qué. Se trata de una labor que el legislador debe llevar a cabo con detalle, a grado tal que cuando se cometa algún delito, sea posible identificar qué autoridad o servidor público falló, por qué causas, en qué responsabilidades incurrió y cuáles son las sanciones que deben aplicársele.
Asimismo, la identificación precisa de las responsabilidades y competencias de cada autoridad e instancia es condición necesaria e insoslayable para la adecuada rendición de cuentas y -precisamente por ello- constituye un elemento fundamental de nuestro sistema democrático.
En efecto, en democracia, toda autoridad tiene el deber no solamente de cumplir la ley, sino, además, está obligada a asumir la responsabilidad que su actuación conlleva, así como a rendir cuentas de tal cumplimiento y de sus efectos y consecuencias.
Lo anterior significa que el país debe disponer de un marco jurídico e institucional que asegure ámbitos de responsabilidad precisos e indubitables para la autoridad, cadenas de mando únicas e ininterrumpidas, tramos de control funcionales y eficientes, obligaciones de transparencia y de rendición de cuentas eficaces y puntuales, indicadores de gestión confiables y objetivos, así como controles políticos -propios de nuestro sistema de frenos y contrapesos- y sociales efectivos que promuevan mejores resultados en la gestión pública de la seguridad.
En modo alguno se trata de un modelo nuevo para la democracia, puesto que ya ha sido puesto en marcha, con resultados notables, en diversos regímenes democráticos consolidados en Europa y en nuestro continente.
A modo de ejemplo, la República de Chile concentra las tareas de seguridad, tranquilidad y orden público -incluyendo lo relativo al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes- en el Ministerio del Interior.
Algo similar ocurre en la República Argentina, cuyo Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos previene e investiga la comisión de delitos y, al mismo tiempo, coordina las acciones del Consejo de Seguridad Interior. Por su parte, las tareas de conducción de la política interior en esa nación se encuentran reservadas al Jefe de Gabinete de Ministros y a otros ministerios.
Por su parte, el Departamento Administrativo de Seguridad de la República de Colombia es responsable de producir la inteligencia de Estado para garantizar la seguridad interna y externa; de participar en el desarrollo de políticas en materia de seguridad; de coordinar el intercambio de información con organismos nacionales e internacionales de seguridad; de realizar los estudios de confiabilidad de funcionarios; de ejercer el control migratorio, así como de desempeñar funciones de policía investigadora.
Con motivo del ataque terrorista que tuvo lugar el once de septiembre de dos mil uno, el Congreso de los Estados Unidos de América creó el Departamento de Seguridad Interna -Department of Homeland Security- con objeto de establecer un mando único que haga más eficiente la defensa de la infraestructura crítica y los recursos clave de la nación norteamericana y la prevención del terrorismo, así como la relación de tales actividades con el narcotráfico, la migración y el control fronterizo. Al mismo tiempo, al Departamento de Justicia, a cargo del Procurador General, se le reserva la investigación y la persecución de los delitos federales ante los órganos jurisdiccionales competentes.
Por su parte, en Europa destaca el Ministerio del Interior de España, que es responsable de la seguridad y de las acciones policiales, incluyendo: la preparación y la ejecución de la política gubernamental de seguridad ciudadana; el mando superior, la dirección y la coordinación de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado; el control de las empresas y personal de seguridad privada; el ejercicio de competencias del ámbito policial en materia de extranjería; la administración y la ejecución de la política de las instituciones penitenciarias; la protección civil e, incluso, la seguridad vial.
Asimismo, el Ministerio del Interior -Home Office- del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte tiene a su cargo, entre otras cosas, las funciones de control de fronteras y migración; la coordinación policial y el combate al delito; la lucha contra el terrorismo y el tráfico de drogas. De ese modo -según señalan fuentes del propio gobierno británico- con el reagrupamiento de facultades en el Ministerio del Interior, fue posible unificar y plantear políticas integrales de seguridad y policía, con mayores alcances y controles más eficientes sobre el gasto y cuyas acciones son más responsables, más transparentes y sujetas a una más efectiva rendición de cuentas.
Ahora bien, en la actualidad, para enfrentar y hacerse cargo de la problemática planteada por la delincuencia y la inseguridad, la Administración Pública Federal actúa a través de múltiples instancias, cuyas facultades y competencias se distribuyen de manera tal, que llegan a debilitar la eficacia de su actuación.
Así, el arreglo institucional vigente -y que ha regido las acciones de seguridad pública y procuración de justicia desde hace prácticamente una década- distribuye el esfuerzo nacional de prevención y combate al delito en siete instancias distintas, con atribuciones, recursos y mandos dispersos, con enormes dificultades de coordinación e, incluso, con incentivos para mantener un conflicto institucional permanente y, sobre todo, sin responsabilidades claramente atribuidas, lo que impide una adecuada rendición de cuentas que demerita la calidad de nuestra democracia.
Tales instancias son las siguientes:
1) la Secretaría de Seguridad Pública;
2) la Procuraduría General de la República;
3) el Centro de Investigación y Seguridad Nacional;
4) la Secretaría de Gobernación;
5) la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
6) la Secretaría de la Defensa Nacional, y
7) la Secretaría de Marina.
Hoy, es claro que, ante la multiplicación del fenómeno de la delincuencia organizada -y su inmenso poder económico, operativo, de inteligencia, de fuego, de ocupación territorial y de cooptación- la funcionalidad de tal esquema ha sido rebasada y que su eficacia ha sido comprometida.
III. Monopolio de la fuerza organizada
Igualmente importante resulta considerar que el Estado -y, por mayoría de razón, el Estado democrático de derecho- es la única institución que ostenta y concentra el monopolio legítimo de la fuerza, la potestad coactiva, la aplicación o ejecución forzada de la ley, así como el combate y sanción de conductas ilícitas o delictivas.
La presente iniciativa parte del hecho de que el Estado mexicano ha visto cómo se atomiza, fragmenta y desarticula su poder monopólico de fuerza frente a la delincuencia organizada.
En efecto, hoy no estamos frente al fenómeno deseable de la desconcentración -natural, partiendo de la gran extensión de nuestro territorio y de la especialización que se hace necesaria ante la diversificación y organización del fenómeno delictivo- sino ante un monopolio estatal de fuerza fragmentado, sin controles efectivos ni responsabilidades claras, con mandos múltiples y tramos de control ineficientes, sin incentivos de colaboración o de reagrupamiento, como tampoco medios eficaces para asegurar la confianza ciudadana en sus fuerzas policiales.
En síntesis, hoy, la delincuencia organizada -particularmente las organizaciones dedicadas al narcotráfico- concentra recursos, capacidades, poder económico e inteligencia; ocupa territorios; corrompe y controla autoridades; recluta y adiestra sicarios; compra lealtades y atemoriza a los ciudadanos. Al mismo tiempo, el monopolio de fuerza estatal funciona y opera con numerosos mandos, con múltiples atribuciones, pero sin instancias articuladoras con directrices normativas precisas, sin funcionarios con responsabilidades claras o líneas de mando y control continuas y sin instrumentos reales de transparencia y rendición de cuentas.
IV. Propuesta: Fortalecimiento de la Secretaría de Gobernación y Creación de la Secretaría del Interior
En congruencia con lo hasta aquí expuesto, la presente iniciativa plantea reorganizar las atribuciones y competencias de la Administración Pública Federal, específicamente en los ámbitos de política interior y de seguridad pública.
En principio, debe recordarse que, en el año dos mil, se creó la Secretaría de Seguridad Pública -desprendiéndola de la Secretaría de Gobernación- partiendo de la atinada concepción que recomienda separar las actividades políticas de las policiales -y evitar, en consecuencia, cualquier reminiscencia de las antiguas policías políticas que funcionaron durante parte importante del siglo XX-.
Sin embargo, a pesar de que la premisa es correcta, en los hechos la medida derivó: a) en un debilitamiento de las competencias a cargo de la Secretaría de Gobernación, sin que tales medidas se vieran acompañadas del fortalecimiento institucional de su liderazgo dentro y fuera del Gabinete del Presidente de la República, y b) en un proceso que no pudo culminar en la constitución de una dependencia que asuma -efectivamente- el control integral de las funciones de seguridad pública en el país, puesto que buen número de ellas se mantuvieron dispersas como atribuciones de otras instancias federales.
Así las cosas, el objetivo último consiste en fortalecer el marco jurídico e institucional y, con ello, consolidar la vida y el desarrollo de las instituciones de México.
A) Fortalecimiento de la Secretaría de Gobernación
El propósito es lograr que la Secretaría de Gobernación pueda cumplir sus responsabilidades de conducción política con mayor eficacia, a través de nuevas atribuciones que la consoliden como la dependencia globalizadora y articuladora de toda la Administración Pública Federal centralizada y desligándola de sus obligaciones con funciones operativas de seguridad pública.
Tal fortalecimiento se hace necesario, puesto que, a lo largo de las últimas décadas, la dependencia fue perdiendo antiguas funciones y, con ellas, los instrumentos de gobierno que le daban fortaleza política.
Al Secretario de Gobernación se le pide mucho y poco puede, bajo el actual arreglo institucional. Paulatinamente ha perdido los viejos instrumentos de gobierno, dando paso al desarrollo político y al avance democrático que ha tenido el país. De esa manera, se deshizo de la Dirección Federal de Seguridad, del control sobre los procesos electorales, de la autoridad sobre los derechos humanos, del uso discrecional de recursos, de su ascendencia definitiva sobre el partido del gobierno y, más recientemente, de la Policía Federal Preventiva.
Todo esto hacía que el Secretario de Gobernación tuviese los controles de una gobernabilidad que hoy ya no existe ni podría imponerse. Fue parte de una época y de otras circunstancias.
Sin embargo, ese debilitamiento paulatino no se compensó con nuevas atribuciones que le permitieran enfrentar las circunstancias de un sistema democrático, de alternancia, de competencia política, de intensa vida partidista, de transparencia y, sobre todo, de un sistema presidencial intocado en su aspecto formal que ha resultado en gobiernos divididos desde hace más de una década y que, en los hechos -al igual que ocurrió con la transformación de la Secretaría de Gobernación- perdió los antiguos referentes e instrumentos, para dar paso a una gobernabilidad democrática.
Al mismo tiempo, la percepción de la opinión pública -y, particularmente, la de la clase política- no cambió respecto de lo que, en su opinión, debería realizar la Secretaría de Gobernación. Ello explica por qué se ha esperado que los recientes secretarios de Gobernación hagan y resuelvan lo que la propia ley les impide hacer y resolver: problemas de inseguridad, intervención de la fuerza pública para preservar la paz e, incluso, el control del orden público en casos de conflictos sociales.
Habrá que recordar que la Secretaría de Gobernación no cuenta con organización policial alguna; que el titular de la dependencia no forma parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública ni de su Consejo Nacional y que, con frecuencia, los titulares de las instancias que sí disponen de fuerza pública a su mando deben atender sus propias coyunturas y prioridades institucionales.
Sin tener ningún mando operativo de seguridad pública, el titular de la Secretaría de Gobernación debe dedicar parte importante de su tiempo a cumplir distintas funciones que impactan en la seguridad pública, pero de las cuales difícilmente puede asumir plena responsabilidad, puesto que la operación y responsabilidad legal y de hecho se asigna a otras instituciones. En estos casos, el mando de la Secretaría de Gobernación se queda a medias, como ocurre con el uso de la inteligencia civil, con el control migratorio o con las actividades propias de la protección civil.
Así, el Secretario de Gobernación es superior jerárquico del Director General del Centro de Investigación y Seguridad Nacional -órgano de inteligencia civil del Estado mexicano- legalmente responsable, entre otras cosas, de detectar los movimientos de la delincuencia organizada y de los grupos dedicados al narcotráfico, así como el tráfico de materiales nucleares y armas químicas, biológicas y convencionales.
No obstante ello, el personal adscrito a la Secretaría de Gobernación carece de facultades para intervenir o actuar en tales situaciones y dar seguimiento al manejo de la valiosa información de inteligencia, por lo que debe limitarse a distribuir oportunamente tal información a las instituciones que sí tienen facultades para aplicar coactivamente la ley. Es evidente, entonces, que esta dependencia, como instancia responsable de la generación de información, no lo es respecto de su uso, manejo, operación ni seguimiento, dado que dichas labores recaen en diversas dependencias e instancias de gobierno. Por ello, el titular de la dependencia debe tener facultades de coordinación, articulación, seguimiento y liderazgo político, pero no de generación de información ni operativas.
En el mismo sentido, a la Secretaría de Gobernación le corresponde el diseño y aplicación de las políticas de población y migratoria, que resultan fundamentales en el desarrollo social y económico del país.
Sin embargo, una de sus responsabilidades específicas, como lo es el control y seguimiento de los flujos migratorios; es decir, del tránsito de personas en las fronteras, puertos, aeropuertos y, en general, en los puntos de internación al país, consiste, esencialmente, en actos policiales de aplicación de la ley -en actividades de law enforcement, según la terminología anglosajona- y no se encuentra acompañada del apoyo normativo e institucional indispensable, puesto que no hay un solo elemento de la autoridad migratoria facultado para ejecutar actos coactivos o, peor aún, para portar armas de fuego siquiera en casos extremos y, de ese modo, inhibir el tráfico de personas que llevan a cabo las organizaciones criminales. En ese tenor, la autoridad de control migratorio lleva a cabo actos estrictamente administrativos y queda sujeta a la intervención de otras instancias que sí disponen de capacidad de fuerza coactiva, lo que compromete el debido cumplimiento de su deber. Una vez más, la responsabilidad recae en la Secretaría de Gobernación, pero no así la capacidad real de ejecutar la ley de manera coactiva -facultad reservada a otras instituciones policiales federales-.
A mayor abundamiento, también corresponde a la Secretaría de Gobernación coordinar las acciones de protección civil y de auxilio a la población en casos de emergencia o desastres naturales, a pesar de que, con frecuencia, la intervención de los cuerpos policiales y de las fuerzas armadas resulta fundamental para el éxito en los trabajos de prevención o de manejo de la situación de emergencia.
Hoy, es claro que, ante la multiplicación del fenómeno de la delincuencia organizada -y su inmenso poder económico, operativo, de inteligencia, de fuego, de ocupación territorial y de cooptación- la funcionalidad de tal esquema ha sido rebasada y que su eficacia ha sido comprometida.
III. Monopolio de la fuerza organizada
Igualmente importante resulta considerar que el Estado -y, por mayoría de razón, el Estado democrático de derecho- es la única institución que ostenta y concentra el monopolio legítimo de la fuerza, la potestad coactiva, la aplicación o ejecución forzada de la ley, así como el combate y sanción de conductas ilícitas o delictivas.
La presente iniciativa parte del hecho de que el Estado mexicano ha visto cómo se atomiza, fragmenta y desarticula su poder monopólico de fuerza frente a la delincuencia organizada.
En efecto, hoy no estamos frente al fenómeno deseable de la desconcentración -natural, partiendo de la gran extensión de nuestro territorio y de la especialización que se hace necesaria ante la diversificación y organización del fenómeno delictivo- sino ante un monopolio estatal de fuerza fragmentado, sin controles efectivos ni responsabilidades claras, con mandos múltiples y tramos de control ineficientes, sin incentivos de colaboración o de reagrupamiento, como tampoco medios eficaces para asegurar la confianza ciudadana en sus fuerzas policiales.
En síntesis, hoy, la delincuencia organizada -particularmente las organizaciones dedicadas al narcotráfico- concentra recursos, capacidades, poder económico e inteligencia; ocupa territorios; corrompe y controla autoridades; recluta y adiestra sicarios; compra lealtades y atemoriza a los ciudadanos. Al mismo tiempo, el monopolio de fuerza estatal funciona y opera con numerosos mandos, con múltiples atribuciones, pero sin instancias articuladoras con directrices normativas precisas, sin funcionarios con responsabilidades claras o líneas de mando y control continuas y sin instrumentos reales de transparencia y rendición de cuentas.
IV. Propuesta: Fortalecimiento de la Secretaría de Gobernación y Creación de la Secretaría del Interior
En congruencia con lo hasta aquí expuesto, la presente iniciativa plantea reorganizar las atribuciones y competencias de la Administración Pública Federal, específicamente en los ámbitos de política interior y de seguridad pública.
En principio, debe recordarse que, en el año dos mil, se creó la Secretaría de Seguridad Pública -desprendiéndola de la Secretaría de Gobernación- partiendo de la atinada concepción que recomienda separar las actividades políticas de las policiales -y evitar, en consecuencia, cualquier reminiscencia de las antiguas policías políticas que funcionaron durante parte importante del siglo XX-.
Sin embargo, a pesar de que la premisa es correcta, en los hechos la medida derivó: a) en un debilitamiento de las competencias a cargo de la Secretaría de Gobernación, sin que tales medidas se vieran acompañadas del fortalecimiento institucional de su liderazgo dentro y fuera del Gabinete del Presidente de la República, y b) en un proceso que no pudo culminar en la constitución de una dependencia que asuma -efectivamente- el control integral de las funciones de seguridad pública en el país, puesto que buen número de ellas se mantuvieron dispersas como atribuciones de otras instancias federales.
Así las cosas, el objetivo último consiste en fortalecer el marco jurídico e institucional y, con ello, consolidar la vida y el desarrollo de las instituciones de México.
A) Fortalecimiento de la Secretaría de Gobernación
El propósito es lograr que la Secretaría de Gobernación pueda cumplir sus responsabilidades de conducción política con mayor eficacia, a través de nuevas atribuciones que la consoliden como la dependencia globalizadora y articuladora de toda la Administración Pública Federal centralizada y desligándola de sus obligaciones con funciones operativas de seguridad pública.
Tal fortalecimiento se hace necesario, puesto que, a lo largo de las últimas décadas, la dependencia fue perdiendo antiguas funciones y, con ellas, los instrumentos de gobierno que le daban fortaleza política.
Al Secretario de Gobernación se le pide mucho y poco puede, bajo el actual arreglo institucional. Paulatinamente ha perdido los viejos instrumentos de gobierno, dando paso al desarrollo político y al avance democrático que ha tenido el país. De esa manera, se deshizo de la Dirección Federal de Seguridad, del control sobre los procesos electorales, de la autoridad sobre los derechos humanos, del uso discrecional de recursos, de su ascendencia definitiva sobre el partido del gobierno y, más recientemente, de la Policía Federal Preventiva.
Todo esto hacía que el Secretario de Gobernación tuviese los controles de una gobernabilidad que hoy ya no existe ni podría imponerse. Fue parte de una época y de otras circunstancias.
Sin embargo, ese debilitamiento paulatino no se compensó con nuevas atribuciones que le permitieran enfrentar las circunstancias de un sistema democrático, de alternancia, de competencia política, de intensa vida partidista, de transparencia y, sobre todo, de un sistema presidencial intocado en su aspecto formal que ha resultado en gobiernos divididos desde hace más de una década y que, en los hechos -al igual que ocurrió con la transformación de la Secretaría de Gobernación- perdió los antiguos referentes e instrumentos, para dar paso a una gobernabilidad democrática.
Al mismo tiempo, la percepción de la opinión pública -y, particularmente, la de la clase política- no cambió respecto de lo que, en su opinión, debería realizar la Secretaría de Gobernación. Ello explica por qué se ha esperado que los recientes secretarios de Gobernación hagan y resuelvan lo que la propia ley les impide hacer y resolver: problemas de inseguridad, intervención de la fuerza pública para preservar la paz e, incluso, el control del orden público en casos de conflictos sociales.
Habrá que recordar que la Secretaría de Gobernación no cuenta con organización policial alguna; que el titular de la dependencia no forma parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública ni de su Consejo Nacional y que, con frecuencia, los titulares de las instancias que sí disponen de fuerza pública a su mando deben atender sus propias coyunturas y prioridades institucionales.
Sin tener ningún mando operativo de seguridad pública, el titular de la Secretaría de Gobernación debe dedicar parte importante de su tiempo a cumplir distintas funciones que impactan en la seguridad pública, pero de las cuales difícilmente puede asumir plena responsabilidad, puesto que la operación y responsabilidad legal y de hecho se asigna a otras instituciones. En estos casos, el mando de la Secretaría de Gobernación se queda a medias, como ocurre con el uso de la inteligencia civil, con el control migratorio o con las actividades propias de la protección civil.
Así, el Secretario de Gobernación es superior jerárquico del Director General del Centro de Investigación y Seguridad Nacional -órgano de inteligencia civil del Estado mexicano- legalmente responsable, entre otras cosas, de detectar los movimientos de la delincuencia organizada y de los grupos dedicados al narcotráfico, así como el tráfico de materiales nucleares y armas químicas, biológicas y convencionales.
No obstante ello, el personal adscrito a la Secretaría de Gobernación carece de facultades para intervenir o actuar en tales situaciones y dar seguimiento al manejo de la valiosa información de inteligencia, por lo que debe limitarse a distribuir oportunamente tal información a las instituciones que sí tienen facultades para aplicar coactivamente la ley. Es evidente, entonces, que esta dependencia, como instancia responsable de la generación de información, no lo es respecto de su uso, manejo, operación ni seguimiento, dado que dichas labores recaen en diversas dependencias e instancias de gobierno. Por ello, el titular de la dependencia debe tener facultades de coordinación, articulación, seguimiento y liderazgo político, pero no de generación de información ni operativas.
En el mismo sentido, a la Secretaría de Gobernación le corresponde el diseño y aplicación de las políticas de población y migratoria, que resultan fundamentales en el desarrollo social y económico del país.
Sin embargo, una de sus responsabilidades específicas, como lo es el control y seguimiento de los flujos migratorios; es decir, del tránsito de personas en las fronteras, puertos, aeropuertos y, en general, en los puntos de internación al país, consiste, esencialmente, en actos policiales de aplicación de la ley -en actividades de law enforcement, según la terminología anglosajona- y no se encuentra acompañada del apoyo normativo e institucional indispensable, puesto que no hay un solo elemento de la autoridad migratoria facultado para ejecutar actos coactivos o, peor aún, para portar armas de fuego siquiera en casos extremos y, de ese modo, inhibir el tráfico de personas que llevan a cabo las organizaciones criminales. En ese tenor, la autoridad de control migratorio lleva a cabo actos estrictamente administrativos y queda sujeta a la intervención de otras instancias que sí disponen de capacidad de fuerza coactiva, lo que compromete el debido cumplimiento de su deber. Una vez más, la responsabilidad recae en la Secretaría de Gobernación, pero no así la capacidad real de ejecutar la ley de manera coactiva -facultad reservada a otras instituciones policiales federales-.
A mayor abundamiento, también corresponde a la Secretaría de Gobernación coordinar las acciones de protección civil y de auxilio a la población en casos de emergencia o desastres naturales, a pesar de que, con frecuencia, la intervención de los cuerpos policiales y de las fuerzas armadas resulta fundamental para el éxito en los trabajos de prevención o de manejo de la situación de emergencia.
Se trata de una muestra más de la dispersión de responsabilidades entre instituciones. Asimismo, la Secretaría de Gobernación no dispone de los recursos humanos, financieros o materiales para asumir adecuadamente su responsabilidad en todo el territorio nacional, sino que debe limitarse a distribuir recursos presupuestales -a través del Fondo de Desastres Naturales- de modo tal que sean las entidades federativas y los municipios -conjuntamente con los servicios policiales federales y las fuerzas armadas- los que atiendan directamente la emergencia o desastre.
Ante las circunstancias recién descritas, la Secretaría de Gobernación debe fortalecerse y consolidarse como la dependencia política por definición, responsable de la articulación, la coordinación y el seguimiento dentro de la Administración Pública Federal; de la interlocución con las instancias, poderes, órganos y órdenes de gobierno, así como con los actores políticos y organizaciones sociales.
En consecuencia, esta dependencia podrá concentrar los recursos de que dispone en el cumplimiento eficaz sus responsabilidades de conducción de la política interna del país, para lo cual continuará llevando a cabo tareas de diálogo e interlocución con los poderes federales, las entidades federativas, los municipios, los partidos políticos, las organizaciones sociales, los medios de comunicación, las iglesias; de fomento del desarrollo político; de regulación en materia de medios de comunicación, culto público, migración y juegos y sorteos; de sustento de la unidad nacional y de preservación de la cohesión social.
Asimismo, frente a los titulares del resto de las dependencias de la Administración Pública centralizada, el Secretario de Gobernación será un verdadero primus inter pares -primero entre sus iguales- que, además de conducir la política interior del Poder Ejecutivo e intervenir en conflictos competenciales entre dependencias, procurará el mejor funcionamiento, la coordinación efectiva y el oportuno cumplimiento de los objetivos de la Administración Federal en su conjunto.
Al mismo tiempo, también deberá asumir la obligación de dar seguimiento puntual a la ejecución de los programas y proyectos especiales y de los acuerdos y órdenes dictados por el titular del Poder Ejecutivo Federal -que, por su propia naturaleza, deben ser prioritarios- así como desempeñar la Presidencia de las comisiones intersecretariales y la Secretaría Técnica de las reuniones de los gabinetes especializados.
En adición, el Secretario de Gobernación -responsable de garantizar la gobernabilidad democrática y la estabilidad política del país- fungirá como el eje rector de las acciones colegiadas de seguridad nacional, para lo cual mantendrá su responsabilidad como Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional -en los términos que dispone la Ley de Seguridad Nacional-.
En tal virtud, el Secretario de Gobernación debe coordinar, articular y dar seguimiento a las acciones del Estado en materia de seguridad nacional y, de manera muy importante, al intercambio de información entre las instituciones que generan información de inteligencia en el país, para lo cual deberá investírsele de las facultades legales necesarias, al tiempo que dichas instancias deberán proporcionarle sus respectivas agendas de riesgos, así como la información relevante que generen.
De llevarse a cabo la propuesta contenida en esta iniciativa, México dispondrá de una dependencia fortalecida, responsable de la tarea política, de la negociación y construcción de acuerdos, de la coordinación y seguimiento de los acuerdos presidenciales, de interlocución con las entidades federativas y los municipios, del diálogo con las fuerzas y actores políticos y, en general, del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.
B) Participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en funciones de seguridad pública
El marco legal vigente dispone que el control del tránsito de bienes y mercancías -incluyendo el combate al contrabando- por las fronteras, puertos y aeropuertos mexicanos, corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante ello, un análisis serio de las implicaciones de tal función conduce a la conclusión de que se está -de nueva cuenta- frente a actos policiales de aplicación de la ley, consistentes en la detección de mercancía y en la determinación de una tasa o arancel para su ejecución o cobro. A pesar de que la ley atribuye la competencia y responsabilidad a la autoridad hacendaria, en los hechos quien opera el combate al contrabando y ejecuta la coacción es una institución policial distinta.
Asimismo, la propia autoridad fiscal tiene atribuciones para generar información y detectar operaciones con recursos de procedencia ilícita; es decir, aquéllas que implican lavado de dinero. A pesar de ello, no solamente carece de facultades y personal para actuar en consecuencia y perseguir a quienes incurren en ese tipo de conductas ilícitas, sino que, además, debe coordinarse con la autoridad ministerial, responsable de la persecución de los delitos federales.
Al respecto, la iniciativa plantea que la función policial consistente en el control del tráfico transfronterizo de bienes y mercancías, así como la generación de inteligencia financiera contra el lavado de dinero, se asignen a la nueva Secretaría del Interior.
C) Creación de la Secretaría del Interior
Resulta indispensable tomar en consideración el hecho de que la delincuencia organizada -con su enorme capacidad económica, operativa y de despliegue territorial- ha alterado significativamente el desempeño de las instancias nacionales de seguridad pública, que fueron diseñadas para prevenir, perseguir y combatir actividades delictivas de otra naturaleza.
Entre otras cosas, ello ha ocasionado que la atención prioritaria al reto constante que plantean las organizaciones criminales y el narcotráfico, distraiga incontables recursos del Estado y de sus autoridades, al tiempo que ha permitido el incremento de los indicadores de la comisión de otro tipo de conductas delictivas que también afectan gravemente la seguridad del país y de sus habitantes.
Ha quedado dicho que el esfuerzo nacional en contra de la delincuencia organizada y el narcotráfico implica la actuación de siete instancias, a saber:
1) La Secretaría de Seguridad Pública es responsable de las tareas preventivas, del diseño de la política criminal y de la operación del sistema penitenciario federal.
2) La institución depositaria de la responsabilidad y la facultad originaria de combatir el tráfico de drogas es la Procuraduría General de la República -puesto que la investigación y la persecución de los delitos federales corresponde al Ministerio Público de la Federación- a través de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada y de sus unidades especializadas.
Sin embargo, en los hechos, la autoridad ministerial carece de mayores capacidades de despliegue territorial de su personal, cuya labor principal debe consistir en la efectiva representación social ante los órganos jurisdiccionales, antes que en encabezar operativos y diligencias de índole policial.
3) Parte esencial de la información de inteligencia que se utiliza en la lucha contra la delincuencia organizada, es generada por el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, órgano adscrito a una dependencia sin mando directo sobre fuerza pública alguna, situación que rompe con la unidad de mando para lograr que esa información se vuelva operativa y que impide garantizar la funcionalidad de la inteligencia generada.
4) y 5) El control del tráfico fronterizo se asigna a las secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público.
6) y 7) El reto que plantea el narcotráfico es de tal magnitud, que las fuerzas armadas -a través de las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina- se han visto obligadas a trascender su labor de coadyuvantes de las autoridades civiles en labores de seguridad interior, así como a convertirse en el actor principal del Estado mexicano en el combate a esa actividad específica de la delincuencia organizada.
El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea mexicanos han actuado con plena solvencia moral y eficacia operativa, han ganado plenamente la confianza de los mexicanos y es claro que ninguna otra institución del Estado está en condiciones de asumir, por el momento, la responsabilidad de combatir el tráfico de drogas y a sus organizaciones a lo largo y ancho del territorio nacional, tal y como lo llevan a cabo nuestras fuerzas armadas.
Así, las instituciones armadas del país han tomado a su cargo la generación de inteligencia; la ubicación, destrucción y erradicación de plantíos y zonas de producción de estupefacientes; la ejecución de resoluciones judiciales, tales como órdenes de cateo y de aprehensión; la custodia de inmuebles asegurados y de centros federales de readaptación social; el traslado de detenidos; la relación con la agencias de inteligencia del exterior; el intercambio de información e, incluso, la destrucción de drogas aseguradas. Una vez más, la operación real y efectiva recae en quien no debería ser más que coadyuvante de las instancias en quienes se deposita la responsabilidad primigenia.
A la luz de todo lo anterior, no resulta difícil darse cuenta de la dispersión de esfuerzos, de la dilución de responsabilidades, de la falta de transparencia y de la confusión entre instituciones frente a la inseguridad pública y a la violencia en el país.
A ello, debe añadirse la falta de efectivos controles de confianza de los servidores públicos, situación que no sólo facilita, sino que incluso promueve la cooptación y la penetración de las organizaciones criminales en las instituciones del Estado.
Es evidente la enorme dimensión del desafío de coordinación, de cadenas de mando, de tramos de control, de asignación de responsabilidades, de definición de atribuciones y competencias, de control de gestión, transparencia y de rendición de cuentas.
La conclusión obligada radica en que el marco institucional federal -con problemas normativos de coordinación- difícilmente puede asumir eficazmente la articulación de un gran esfuerzo nacional, integrado por los tres órdenes de gobierno, para hacer frente y generar resultados ante al principal problema que afecta hoy a la Nación.
Por ello, debe replantearse cuántas y cuáles instituciones deben intervenir en el combate a la delincuencia y en el mantenimiento de la seguridad de los ciudadanos.
Consecuentemente, el gobierno federal necesita una dependencia que asuma integralmente la responsabilidad -en el ámbito federal y con pleno respeto a la distribución constitucional de competencias entre los órdenes de gobierno- respecto de la seguridad pública en el país, incluyendo, por supuesto, el combate al narcotráfico, al lavado de dinero y demás figuras delictivas relacionadas con la delincuencia organizada.
Con su creación, será posible instituir en el marco jurídico mexicano la unidad de mando -la restitución del monopolio legítimo, ordenado y eficaz de la fuerza- fundamental para el mejor desempeño de las funciones de seguridad y, también, para la efectiva rendición de cuentas.
La iniciativa plantea crear la Secretaría del Interior, con facultades para reunir, aglutinar, encabezar, diseñar y coordinar la política criminológica, que abarca desde la prevención del delito, hasta la ejecución de las penas. En ese tenor, deben atribuírsele las siguientes competencias, atribuciones e instancias:
i) La policía federal, que debe concentrar labores preventivas, así como la función de investigación de los delitos federales en auxilio del Ministerio Público de la Federación y siempre bajo su conducción jurídica.
Con tal medida, también será más sencillo desarrollar la indispensable y tan anhelada carrera policial, que ahora comprendería muchos más grados y jerarquías, extendiéndose desde el ámbito operativo de la prevención del delito, hasta el elevado adiestramiento y especialización que demanda la investigación de diversos delitos federales.
ii) La articulación de los esfuerzos federales, estatales, del Distrito Federal y municipales en torno a la seguridad pública, a través del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los términos que apruebe esta Soberanía.
iii) La unidad especializada en el combate al narcotráfico y el lavado de dinero relacionado con éste, mediante trabajos de acopio de información y generación de inteligencia, de prevención, de destrucción y erradicación, así como de investigación policial de campo de los delitos contra la salud y otros igualmente graves relacionados con éstos, partiendo del hecho irrefutable de que el narcotráfico es un fenómeno complejo y multidisciplinario que requiere atención, igualmente, integral.
De ese modo, el país podrá disponer de una autoridad -no siete, como sucede hoy- especializada y responsable del combate al tráfico de drogas, en todas sus modalidades, desde la siembra y cultivo, el narcomenudeo en las calles y colonias, hasta el seguimiento -con valiosa y confiable información de inteligencia- de las grandes organizaciones dedicadas al narcotráfico y sus apoyos económicos y financieros. Los servidores públicos de esta unidad especializada deberán sujetarse a estrictos procedimientos de reclutamiento, capacitación, adiestramiento, control de confianza y permanencia, con objeto de evitar la cooptación y la corrupción por parte de las organizaciones criminales.
De este modo, será posible aislar los esfuerzos desplegados contra el tráfico de estupefacientes y, así, evitar que el resto de la Administración Federal sufra directamente los efectos negativos y contaminantes de la penetración criminal en las instituciones estatales, así como la distracción de incontables recursos y esfuerzos destinados a tal fin.
iv) El sistema de inteligencia civil, responsable de identificar los riesgos y amenazas a la seguridad nacional, como también de dar seguimiento a los desafíos planteados por la actividad delictiva -en especial, por las organizaciones que integran la delincuencia organizada-.
v) El sistema penitenciario federal -con toda su relevancia, especialmente en razón de los centros de máxima seguridad que lo componen- junto con la política penitenciaria de la Federación.
vi) El control de los flujos migratorios y de bienes en las fronteras, puertos y aeropuertos, asumiendo las funciones de control y resguardo migratorio y aduanero.
Con lo anterior, las secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público deberán abandonar las tareas que hoy tienen a su cargo en torno al control migratorio y al resguardo aduanal.
vii) La coordinación de las acciones en materia de protección civil.
De llevarse acabo la propuesta, a través de la Secretaría del Interior, el Estado mexicano verá restituida la eficacia del monopolio de la fuerza que legítimamente le corresponde y, con ello, se incrementará notablemente su capacidad para hacer frente a las organizaciones criminales que han amenazado la tranquilidad e, incluso, la vida y el patrimonio de los ciudadanos.
La iniciativa plantea hacer acopio de la experiencia mexicana reciente y de nuestras propias capacidades, así como de las mejores contribuciones internacionales y, de ese modo, establecer un nuevo esquema institucional -en los ámbitos de la seguridad pública y la conducción de la política interna- al servicio del Estado y de los ciudadanos.
Es momento de que la delincuencia organizada conozca y sienta el verdadero poder del Estado mexicano; es tiempo de mostrar que la nuestra no es una Nación dispuesta a sucumbir ante los embates de un puñado de criminales que amenaza a millones de ciudadanos.
En tal virtud, se propone adoptar un modelo de seguridad pública sustentado en la unidad de mando, en responsabilidades claramente atribuidas, en tramos de control precisos, en instrumentos de gestión eficaces, en cadenas de mando bien definidas, en la transparencia y en la rendición de cuentas, en la disciplina y en el firme control de la confianza de los servidores públicos. En síntesis, se plantea una nueva institución que asuma la responsabilidad integral -desde el diseño de políticas, coordinación de acciones y ejecución de operaciones- de la seguridad pública.
La clara separación de las funciones relacionadas con la actividad política, frente a las de seguridad pública, así como la consecuente atribución de facultades específicas a dos dependencias distintas, permitirá definir con mayor precisión el perfil que deberá cumplir quien ocupe la titularidad de cada una de ellas. De ese modo, resulta lógico que los antecedentes y experiencia del responsable de la gobernación del país, se concentren en la actividad política. Asimismo, la trayectoria de quien se haga responsable de combatir a la delincuencia en el país, deberá acreditar amplia experiencia en materia de seguridad pública.
Finalmente, es pertinente señalar que, por su propia naturaleza, la presente iniciativa resulta plenamente compatible con las propuestas sustantivas en torno a las facultades, naturaleza jurídica y organización del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de la Policía Federal que han planteado, por una parte, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y, por otra, legisladores provenientes de diversas fuerzas políticas.
En consecuencia, el proceso legislativo de análisis y discusión que se siga en torno a esta propuesta, no debe hacerse depender de la decisión que finalmente adopte el Poder Legislativo Federal frente a la integración, funcionamiento y atribuciones de las instituciones referidas.
En tal virtud, la iniciativa que por este conducto se somete a la consideración de esta Honorable Asamblea modifica diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y su régimen transitorio simplemente establece que cualquier referencia que otros cuerpos normativos hagan de la Secretaría de Seguridad Pública, de la Secretaría de Gobernación -en tratándose del órgano de inteligencia civil, control migratorio y protección civil- o de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público -por lo que hace al control aduanero y la inteligencia financiera- se entenderán referidas a la nueva Secretaría del Interior. Todo ello, con objeto de no interferir con la decisión soberana del Congreso de la Unión en torno a la legislación que regirá el Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Policía Federal -incluyendo, desde luego, la creación de tal Policía Federal a partir de las actuales Policía Federal Preventiva y Agencia Federal de Investigación, así como del personal adscrito al control y resguardo migratorio y aduanero de las secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público, respectivamente-.
En virtud de lo anterior y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos a esta Honorable Asamblea la siguiente iniciativa con
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL:
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 7º, 21, párrafo tercero, 26, 27, fracciones IV y XXIX, 30-Bis y 31, fracción XII; se adicionan un párrafo segundo al artículo 7º y un párrafo segundo al artículo 11, y se deroga la fracción XXIV del artículo 27, todos ellos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
Artículo 7º.- El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secretarios de Estado y demás funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la Administración Pública Federal. Estas reuniones serán presididas por el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado Técnico de las mismas estará adscrito a la Secretaría de Gobernación.
Los asuntos que sean materia de acuerdo o resolución en tales reuniones o gabinetes especializados, tendrán el carácter de prioritarios.
Artículo 11.- ...
Corresponde a la Secretaría de Gobernación dar seguimiento en torno al cumplimiento de tales acuerdos, así como al de las órdenes del Presidente de la República.
Artículo 21.- ...
...
Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por el titular de la Secretaría de Gobernación.
Artículo 26.- ...
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Secretaría del Interior
...
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...
Artículo 27.- ...
I. a III. ...
IV. Formular y conducir la política de población, salvo lo relativo a colonización, asentamientos humanos, turismo y control y resguardo migratorio;
V. a XXIII. ...
XXIV. Dar seguimiento a la actuación de las instancias de la Administración Pública Federal que generan inteligencia y vigilar que se dé el adecuado intercambio de información entre ellas, para lo cual tales instancias serán responsables de que cuente con la información, documentación, agendas de riesgos y demás apoyos necesarios para el correcto cumplimiento de su función;
XXV. a XXVIII. ...
XXIX. Dar seguimiento puntual al cumplimiento de los acuerdos y órdenes del Presidente de la República, así como de los programas, proyectos especiales o demás responsabilidades a cargo de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, para lo cual aquéllas serán responsables de que cuente oportunamente con la información y el apoyo necesarios;
XXX. a XXXII. ...
Artículo 30-Bis.- A la Secretaría del Interior corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Desarrollar las políticas de seguridad pública, así como proponer la política criminal en el ámbito federal, que comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir y combatir de manera eficaz la comisión de delitos;
II. a V.
VI. Proponer en el seno del Consejo Nacional de Seguridad Pública, políticas, acciones y estrategias de coordinación en materia de prevención y combate a la delincuencia y política criminal para todo el territorio nacional;
VII. Fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes y programas de prevención y combate a la delincuencia en materia de delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los delitos del fuero común;
VIII. y IX. ...
X. Organizar, dirigir, administrar y supervisar la Policía Federal, así como garantizar el desempeño honesto de su personal y aplicar su régimen disciplinario;
XI. Proponer al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el nombramiento del Comisionado de la Policía Federal;
XII. Salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, combatir la comisión de delitos del orden federal, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos;
XIII. Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y procesar información para el combate de delitos, mediante métodos que garanticen el estricto respeto a los derechos humanos; así como establecer y operar un sistema de investigación e información que contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano;
XIV. a XXVI. ...
XXVII. Organizar, dirigir, administrar y supervisar la instancia especializada en el combate a los delitos contra la salud y en las operaciones con recursos de procedencia ilícita relacionadas con aquéllos;
XXVIII. Organizar y dirigir los servicios de control y resguardo migratorio;
XXIX. Organizar y dirigir los servicios de inspección aduanera;
XXX. Conducir y poner en ejecución, en coordinación con las autoridades de los gobiernos de los estados, del Distrito Federal, con los gobiernos municipales y con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, las políticas y programas de protección civil del Ejecutivo, en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social, las acciones conducentes al mismo objetivo, y
XXXI. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Artículo 31.- ...
I. a XI. ...
XII. Diseñar y dirigir la política aduanera;
XIII. a XV. ...
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor ciento ochenta días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Los recursos humanos, materiales y financieros de la Secretaría de Seguridad Pública pasarán a formar parte de la Secretaría del Interior.
TERCERO.- Los recursos humanos, materiales y financieros, salvo los agentes del Ministerio Público de la Federación, asignados a la Agencia Federal de Investigación, a la Dirección General de Supervisión e Inspección Interna para la Agencia Federal de Investigación y a la Dirección General de Servicios Aéreos de la Procuraduría General de la República, pasarán a formar parte de la Policía Federal que dependerá de la Secretaría del Interior.
El personal de las unidades administrativas antes mencionadas, con excepción de los miembros del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal, se someterá a los procedimientos de ingreso de la Secretaría del Interior.
CUARTO.- Los recursos humanos, materiales y financieros adscritos la Secretaría de Gobernación y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que se encuentren destinados al Centro de Investigación y Seguridad Nacional, así como a labores y funciones de control y resguardo migratorio y aduanero, de protección civil y de inteligencia financiera, pasarán a formar parte de la Secretaría del Interior, en los órganos desconcentrados y unidades administrativas que dispongan las leyes y el reglamento interior respectivo.
QUINTO.- Todos los movimientos de personal se realizarán sin menoscabo de sus derechos laborales.
SEXTO.- El Poder Ejecutivo Federal deberá expedir el Reglamento Interior de la Secretaría del Interior, así como ajustar los correlativos de las secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público, dentro de los ciento ochenta días siguientes a la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación. El inicio de vigencia de tales ordenamientos administrativos deberá ser sincrónico con el del presente Decreto.
SÉPTIMO.- Las menciones que otros ordenamientos jurídicos hagan de la Secretaría de Seguridad Pública o del Secretario de Seguridad Pública, se entenderán referidas a la Secretaría del Interior o al Secretario del Interior, respectivamente.
Asimismo, las que se refieran a la Policía Judicial Federal, a la Policía Federal Investigadora, a la Agencia Federal de Investigación o a la Policía Federal Preventiva, deberán entenderse en relación con la Policía Federal.
Las menciones que otras disposiciones normativas hagan del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, se entenderán referidas al órgano de inteligencia adscrito a la Secretaría del Interior.
Las referencias a las unidades administrativas y órganos desconcentrados que realizan funciones de control y resguardo migratorio y aduanero, de protección civil y de inteligencia financiera, se entenderán hechas a las unidades administrativas y órganos desconcentrados de la Secretaría del Interior, en los términos que señalen las leyes y el reglamento interior respectivo.
OCTAVO.- Los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite o pendientes de resolución a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, seguidos a los servidores públicos que pasen a formar parte de la Secretaría del Interior, así como las resoluciones de fondo materia de los mismos, deberán sustanciarse y concluirse por las unidades administrativas y órganos desconcentrados competentes de dicha dependencia y de conformidad con las disposiciones sustantivas vigentes al momento en que se cometieron los hechos objeto de dichos procedimientos.
NOVENO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, a los 25 días del mes de noviembre de dos mil ocho.
A T E N T A M E N T E
Sen. Santiago Creel Miranda
Vo. Bo.El Subcoordinador
Sen. M. Humberto Aguilar Coronado
Ante las circunstancias recién descritas, la Secretaría de Gobernación debe fortalecerse y consolidarse como la dependencia política por definición, responsable de la articulación, la coordinación y el seguimiento dentro de la Administración Pública Federal; de la interlocución con las instancias, poderes, órganos y órdenes de gobierno, así como con los actores políticos y organizaciones sociales.
En consecuencia, esta dependencia podrá concentrar los recursos de que dispone en el cumplimiento eficaz sus responsabilidades de conducción de la política interna del país, para lo cual continuará llevando a cabo tareas de diálogo e interlocución con los poderes federales, las entidades federativas, los municipios, los partidos políticos, las organizaciones sociales, los medios de comunicación, las iglesias; de fomento del desarrollo político; de regulación en materia de medios de comunicación, culto público, migración y juegos y sorteos; de sustento de la unidad nacional y de preservación de la cohesión social.
Asimismo, frente a los titulares del resto de las dependencias de la Administración Pública centralizada, el Secretario de Gobernación será un verdadero primus inter pares -primero entre sus iguales- que, además de conducir la política interior del Poder Ejecutivo e intervenir en conflictos competenciales entre dependencias, procurará el mejor funcionamiento, la coordinación efectiva y el oportuno cumplimiento de los objetivos de la Administración Federal en su conjunto.
Al mismo tiempo, también deberá asumir la obligación de dar seguimiento puntual a la ejecución de los programas y proyectos especiales y de los acuerdos y órdenes dictados por el titular del Poder Ejecutivo Federal -que, por su propia naturaleza, deben ser prioritarios- así como desempeñar la Presidencia de las comisiones intersecretariales y la Secretaría Técnica de las reuniones de los gabinetes especializados.
En adición, el Secretario de Gobernación -responsable de garantizar la gobernabilidad democrática y la estabilidad política del país- fungirá como el eje rector de las acciones colegiadas de seguridad nacional, para lo cual mantendrá su responsabilidad como Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional -en los términos que dispone la Ley de Seguridad Nacional-.
En tal virtud, el Secretario de Gobernación debe coordinar, articular y dar seguimiento a las acciones del Estado en materia de seguridad nacional y, de manera muy importante, al intercambio de información entre las instituciones que generan información de inteligencia en el país, para lo cual deberá investírsele de las facultades legales necesarias, al tiempo que dichas instancias deberán proporcionarle sus respectivas agendas de riesgos, así como la información relevante que generen.
De llevarse a cabo la propuesta contenida en esta iniciativa, México dispondrá de una dependencia fortalecida, responsable de la tarea política, de la negociación y construcción de acuerdos, de la coordinación y seguimiento de los acuerdos presidenciales, de interlocución con las entidades federativas y los municipios, del diálogo con las fuerzas y actores políticos y, en general, del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.
B) Participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en funciones de seguridad pública
El marco legal vigente dispone que el control del tránsito de bienes y mercancías -incluyendo el combate al contrabando- por las fronteras, puertos y aeropuertos mexicanos, corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante ello, un análisis serio de las implicaciones de tal función conduce a la conclusión de que se está -de nueva cuenta- frente a actos policiales de aplicación de la ley, consistentes en la detección de mercancía y en la determinación de una tasa o arancel para su ejecución o cobro. A pesar de que la ley atribuye la competencia y responsabilidad a la autoridad hacendaria, en los hechos quien opera el combate al contrabando y ejecuta la coacción es una institución policial distinta.
Asimismo, la propia autoridad fiscal tiene atribuciones para generar información y detectar operaciones con recursos de procedencia ilícita; es decir, aquéllas que implican lavado de dinero. A pesar de ello, no solamente carece de facultades y personal para actuar en consecuencia y perseguir a quienes incurren en ese tipo de conductas ilícitas, sino que, además, debe coordinarse con la autoridad ministerial, responsable de la persecución de los delitos federales.
Al respecto, la iniciativa plantea que la función policial consistente en el control del tráfico transfronterizo de bienes y mercancías, así como la generación de inteligencia financiera contra el lavado de dinero, se asignen a la nueva Secretaría del Interior.
C) Creación de la Secretaría del Interior
Resulta indispensable tomar en consideración el hecho de que la delincuencia organizada -con su enorme capacidad económica, operativa y de despliegue territorial- ha alterado significativamente el desempeño de las instancias nacionales de seguridad pública, que fueron diseñadas para prevenir, perseguir y combatir actividades delictivas de otra naturaleza.
Entre otras cosas, ello ha ocasionado que la atención prioritaria al reto constante que plantean las organizaciones criminales y el narcotráfico, distraiga incontables recursos del Estado y de sus autoridades, al tiempo que ha permitido el incremento de los indicadores de la comisión de otro tipo de conductas delictivas que también afectan gravemente la seguridad del país y de sus habitantes.
Ha quedado dicho que el esfuerzo nacional en contra de la delincuencia organizada y el narcotráfico implica la actuación de siete instancias, a saber:
1) La Secretaría de Seguridad Pública es responsable de las tareas preventivas, del diseño de la política criminal y de la operación del sistema penitenciario federal.
2) La institución depositaria de la responsabilidad y la facultad originaria de combatir el tráfico de drogas es la Procuraduría General de la República -puesto que la investigación y la persecución de los delitos federales corresponde al Ministerio Público de la Federación- a través de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada y de sus unidades especializadas.
Sin embargo, en los hechos, la autoridad ministerial carece de mayores capacidades de despliegue territorial de su personal, cuya labor principal debe consistir en la efectiva representación social ante los órganos jurisdiccionales, antes que en encabezar operativos y diligencias de índole policial.
3) Parte esencial de la información de inteligencia que se utiliza en la lucha contra la delincuencia organizada, es generada por el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, órgano adscrito a una dependencia sin mando directo sobre fuerza pública alguna, situación que rompe con la unidad de mando para lograr que esa información se vuelva operativa y que impide garantizar la funcionalidad de la inteligencia generada.
4) y 5) El control del tráfico fronterizo se asigna a las secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público.
6) y 7) El reto que plantea el narcotráfico es de tal magnitud, que las fuerzas armadas -a través de las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina- se han visto obligadas a trascender su labor de coadyuvantes de las autoridades civiles en labores de seguridad interior, así como a convertirse en el actor principal del Estado mexicano en el combate a esa actividad específica de la delincuencia organizada.
El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea mexicanos han actuado con plena solvencia moral y eficacia operativa, han ganado plenamente la confianza de los mexicanos y es claro que ninguna otra institución del Estado está en condiciones de asumir, por el momento, la responsabilidad de combatir el tráfico de drogas y a sus organizaciones a lo largo y ancho del territorio nacional, tal y como lo llevan a cabo nuestras fuerzas armadas.
Así, las instituciones armadas del país han tomado a su cargo la generación de inteligencia; la ubicación, destrucción y erradicación de plantíos y zonas de producción de estupefacientes; la ejecución de resoluciones judiciales, tales como órdenes de cateo y de aprehensión; la custodia de inmuebles asegurados y de centros federales de readaptación social; el traslado de detenidos; la relación con la agencias de inteligencia del exterior; el intercambio de información e, incluso, la destrucción de drogas aseguradas. Una vez más, la operación real y efectiva recae en quien no debería ser más que coadyuvante de las instancias en quienes se deposita la responsabilidad primigenia.
A la luz de todo lo anterior, no resulta difícil darse cuenta de la dispersión de esfuerzos, de la dilución de responsabilidades, de la falta de transparencia y de la confusión entre instituciones frente a la inseguridad pública y a la violencia en el país.
A ello, debe añadirse la falta de efectivos controles de confianza de los servidores públicos, situación que no sólo facilita, sino que incluso promueve la cooptación y la penetración de las organizaciones criminales en las instituciones del Estado.
Es evidente la enorme dimensión del desafío de coordinación, de cadenas de mando, de tramos de control, de asignación de responsabilidades, de definición de atribuciones y competencias, de control de gestión, transparencia y de rendición de cuentas.
La conclusión obligada radica en que el marco institucional federal -con problemas normativos de coordinación- difícilmente puede asumir eficazmente la articulación de un gran esfuerzo nacional, integrado por los tres órdenes de gobierno, para hacer frente y generar resultados ante al principal problema que afecta hoy a la Nación.
Por ello, debe replantearse cuántas y cuáles instituciones deben intervenir en el combate a la delincuencia y en el mantenimiento de la seguridad de los ciudadanos.
Consecuentemente, el gobierno federal necesita una dependencia que asuma integralmente la responsabilidad -en el ámbito federal y con pleno respeto a la distribución constitucional de competencias entre los órdenes de gobierno- respecto de la seguridad pública en el país, incluyendo, por supuesto, el combate al narcotráfico, al lavado de dinero y demás figuras delictivas relacionadas con la delincuencia organizada.
Con su creación, será posible instituir en el marco jurídico mexicano la unidad de mando -la restitución del monopolio legítimo, ordenado y eficaz de la fuerza- fundamental para el mejor desempeño de las funciones de seguridad y, también, para la efectiva rendición de cuentas.
La iniciativa plantea crear la Secretaría del Interior, con facultades para reunir, aglutinar, encabezar, diseñar y coordinar la política criminológica, que abarca desde la prevención del delito, hasta la ejecución de las penas. En ese tenor, deben atribuírsele las siguientes competencias, atribuciones e instancias:
i) La policía federal, que debe concentrar labores preventivas, así como la función de investigación de los delitos federales en auxilio del Ministerio Público de la Federación y siempre bajo su conducción jurídica.
Con tal medida, también será más sencillo desarrollar la indispensable y tan anhelada carrera policial, que ahora comprendería muchos más grados y jerarquías, extendiéndose desde el ámbito operativo de la prevención del delito, hasta el elevado adiestramiento y especialización que demanda la investigación de diversos delitos federales.
ii) La articulación de los esfuerzos federales, estatales, del Distrito Federal y municipales en torno a la seguridad pública, a través del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los términos que apruebe esta Soberanía.
iii) La unidad especializada en el combate al narcotráfico y el lavado de dinero relacionado con éste, mediante trabajos de acopio de información y generación de inteligencia, de prevención, de destrucción y erradicación, así como de investigación policial de campo de los delitos contra la salud y otros igualmente graves relacionados con éstos, partiendo del hecho irrefutable de que el narcotráfico es un fenómeno complejo y multidisciplinario que requiere atención, igualmente, integral.
De ese modo, el país podrá disponer de una autoridad -no siete, como sucede hoy- especializada y responsable del combate al tráfico de drogas, en todas sus modalidades, desde la siembra y cultivo, el narcomenudeo en las calles y colonias, hasta el seguimiento -con valiosa y confiable información de inteligencia- de las grandes organizaciones dedicadas al narcotráfico y sus apoyos económicos y financieros. Los servidores públicos de esta unidad especializada deberán sujetarse a estrictos procedimientos de reclutamiento, capacitación, adiestramiento, control de confianza y permanencia, con objeto de evitar la cooptación y la corrupción por parte de las organizaciones criminales.
De este modo, será posible aislar los esfuerzos desplegados contra el tráfico de estupefacientes y, así, evitar que el resto de la Administración Federal sufra directamente los efectos negativos y contaminantes de la penetración criminal en las instituciones estatales, así como la distracción de incontables recursos y esfuerzos destinados a tal fin.
iv) El sistema de inteligencia civil, responsable de identificar los riesgos y amenazas a la seguridad nacional, como también de dar seguimiento a los desafíos planteados por la actividad delictiva -en especial, por las organizaciones que integran la delincuencia organizada-.
v) El sistema penitenciario federal -con toda su relevancia, especialmente en razón de los centros de máxima seguridad que lo componen- junto con la política penitenciaria de la Federación.
vi) El control de los flujos migratorios y de bienes en las fronteras, puertos y aeropuertos, asumiendo las funciones de control y resguardo migratorio y aduanero.
Con lo anterior, las secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público deberán abandonar las tareas que hoy tienen a su cargo en torno al control migratorio y al resguardo aduanal.
vii) La coordinación de las acciones en materia de protección civil.
De llevarse acabo la propuesta, a través de la Secretaría del Interior, el Estado mexicano verá restituida la eficacia del monopolio de la fuerza que legítimamente le corresponde y, con ello, se incrementará notablemente su capacidad para hacer frente a las organizaciones criminales que han amenazado la tranquilidad e, incluso, la vida y el patrimonio de los ciudadanos.
La iniciativa plantea hacer acopio de la experiencia mexicana reciente y de nuestras propias capacidades, así como de las mejores contribuciones internacionales y, de ese modo, establecer un nuevo esquema institucional -en los ámbitos de la seguridad pública y la conducción de la política interna- al servicio del Estado y de los ciudadanos.
Es momento de que la delincuencia organizada conozca y sienta el verdadero poder del Estado mexicano; es tiempo de mostrar que la nuestra no es una Nación dispuesta a sucumbir ante los embates de un puñado de criminales que amenaza a millones de ciudadanos.
En tal virtud, se propone adoptar un modelo de seguridad pública sustentado en la unidad de mando, en responsabilidades claramente atribuidas, en tramos de control precisos, en instrumentos de gestión eficaces, en cadenas de mando bien definidas, en la transparencia y en la rendición de cuentas, en la disciplina y en el firme control de la confianza de los servidores públicos. En síntesis, se plantea una nueva institución que asuma la responsabilidad integral -desde el diseño de políticas, coordinación de acciones y ejecución de operaciones- de la seguridad pública.
La clara separación de las funciones relacionadas con la actividad política, frente a las de seguridad pública, así como la consecuente atribución de facultades específicas a dos dependencias distintas, permitirá definir con mayor precisión el perfil que deberá cumplir quien ocupe la titularidad de cada una de ellas. De ese modo, resulta lógico que los antecedentes y experiencia del responsable de la gobernación del país, se concentren en la actividad política. Asimismo, la trayectoria de quien se haga responsable de combatir a la delincuencia en el país, deberá acreditar amplia experiencia en materia de seguridad pública.
Finalmente, es pertinente señalar que, por su propia naturaleza, la presente iniciativa resulta plenamente compatible con las propuestas sustantivas en torno a las facultades, naturaleza jurídica y organización del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de la Policía Federal que han planteado, por una parte, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y, por otra, legisladores provenientes de diversas fuerzas políticas.
En consecuencia, el proceso legislativo de análisis y discusión que se siga en torno a esta propuesta, no debe hacerse depender de la decisión que finalmente adopte el Poder Legislativo Federal frente a la integración, funcionamiento y atribuciones de las instituciones referidas.
En tal virtud, la iniciativa que por este conducto se somete a la consideración de esta Honorable Asamblea modifica diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y su régimen transitorio simplemente establece que cualquier referencia que otros cuerpos normativos hagan de la Secretaría de Seguridad Pública, de la Secretaría de Gobernación -en tratándose del órgano de inteligencia civil, control migratorio y protección civil- o de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público -por lo que hace al control aduanero y la inteligencia financiera- se entenderán referidas a la nueva Secretaría del Interior. Todo ello, con objeto de no interferir con la decisión soberana del Congreso de la Unión en torno a la legislación que regirá el Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Policía Federal -incluyendo, desde luego, la creación de tal Policía Federal a partir de las actuales Policía Federal Preventiva y Agencia Federal de Investigación, así como del personal adscrito al control y resguardo migratorio y aduanero de las secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público, respectivamente-.
En virtud de lo anterior y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos a esta Honorable Asamblea la siguiente iniciativa con
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL:
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 7º, 21, párrafo tercero, 26, 27, fracciones IV y XXIX, 30-Bis y 31, fracción XII; se adicionan un párrafo segundo al artículo 7º y un párrafo segundo al artículo 11, y se deroga la fracción XXIV del artículo 27, todos ellos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
Artículo 7º.- El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secretarios de Estado y demás funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la Administración Pública Federal. Estas reuniones serán presididas por el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado Técnico de las mismas estará adscrito a la Secretaría de Gobernación.
Los asuntos que sean materia de acuerdo o resolución en tales reuniones o gabinetes especializados, tendrán el carácter de prioritarios.
Artículo 11.- ...
Corresponde a la Secretaría de Gobernación dar seguimiento en torno al cumplimiento de tales acuerdos, así como al de las órdenes del Presidente de la República.
Artículo 21.- ...
...
Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por el titular de la Secretaría de Gobernación.
Artículo 26.- ...
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Secretaría del Interior
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Artículo 27.- ...
I. a III. ...
IV. Formular y conducir la política de población, salvo lo relativo a colonización, asentamientos humanos, turismo y control y resguardo migratorio;
V. a XXIII. ...
XXIV. Dar seguimiento a la actuación de las instancias de la Administración Pública Federal que generan inteligencia y vigilar que se dé el adecuado intercambio de información entre ellas, para lo cual tales instancias serán responsables de que cuente con la información, documentación, agendas de riesgos y demás apoyos necesarios para el correcto cumplimiento de su función;
XXV. a XXVIII. ...
XXIX. Dar seguimiento puntual al cumplimiento de los acuerdos y órdenes del Presidente de la República, así como de los programas, proyectos especiales o demás responsabilidades a cargo de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, para lo cual aquéllas serán responsables de que cuente oportunamente con la información y el apoyo necesarios;
XXX. a XXXII. ...
Artículo 30-Bis.- A la Secretaría del Interior corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Desarrollar las políticas de seguridad pública, así como proponer la política criminal en el ámbito federal, que comprenda las normas, instrumentos y acciones para prevenir y combatir de manera eficaz la comisión de delitos;
II. a V.
VI. Proponer en el seno del Consejo Nacional de Seguridad Pública, políticas, acciones y estrategias de coordinación en materia de prevención y combate a la delincuencia y política criminal para todo el territorio nacional;
VII. Fomentar la participación ciudadana en la formulación de planes y programas de prevención y combate a la delincuencia en materia de delitos federales y, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los delitos del fuero común;
VIII. y IX. ...
X. Organizar, dirigir, administrar y supervisar la Policía Federal, así como garantizar el desempeño honesto de su personal y aplicar su régimen disciplinario;
XI. Proponer al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el nombramiento del Comisionado de la Policía Federal;
XII. Salvaguardar la integridad y el patrimonio de las personas, combatir la comisión de delitos del orden federal, así como preservar la libertad, el orden y la paz públicos;
XIII. Establecer un sistema destinado a obtener, analizar, estudiar y procesar información para el combate de delitos, mediante métodos que garanticen el estricto respeto a los derechos humanos; así como establecer y operar un sistema de investigación e información que contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano;
XIV. a XXVI. ...
XXVII. Organizar, dirigir, administrar y supervisar la instancia especializada en el combate a los delitos contra la salud y en las operaciones con recursos de procedencia ilícita relacionadas con aquéllos;
XXVIII. Organizar y dirigir los servicios de control y resguardo migratorio;
XXIX. Organizar y dirigir los servicios de inspección aduanera;
XXX. Conducir y poner en ejecución, en coordinación con las autoridades de los gobiernos de los estados, del Distrito Federal, con los gobiernos municipales y con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, las políticas y programas de protección civil del Ejecutivo, en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social, las acciones conducentes al mismo objetivo, y
XXXI. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Artículo 31.- ...
I. a XI. ...
XII. Diseñar y dirigir la política aduanera;
XIII. a XV. ...
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor ciento ochenta días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Los recursos humanos, materiales y financieros de la Secretaría de Seguridad Pública pasarán a formar parte de la Secretaría del Interior.
TERCERO.- Los recursos humanos, materiales y financieros, salvo los agentes del Ministerio Público de la Federación, asignados a la Agencia Federal de Investigación, a la Dirección General de Supervisión e Inspección Interna para la Agencia Federal de Investigación y a la Dirección General de Servicios Aéreos de la Procuraduría General de la República, pasarán a formar parte de la Policía Federal que dependerá de la Secretaría del Interior.
El personal de las unidades administrativas antes mencionadas, con excepción de los miembros del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal, se someterá a los procedimientos de ingreso de la Secretaría del Interior.
CUARTO.- Los recursos humanos, materiales y financieros adscritos la Secretaría de Gobernación y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que se encuentren destinados al Centro de Investigación y Seguridad Nacional, así como a labores y funciones de control y resguardo migratorio y aduanero, de protección civil y de inteligencia financiera, pasarán a formar parte de la Secretaría del Interior, en los órganos desconcentrados y unidades administrativas que dispongan las leyes y el reglamento interior respectivo.
QUINTO.- Todos los movimientos de personal se realizarán sin menoscabo de sus derechos laborales.
SEXTO.- El Poder Ejecutivo Federal deberá expedir el Reglamento Interior de la Secretaría del Interior, así como ajustar los correlativos de las secretarías de Gobernación y de Hacienda y Crédito Público, dentro de los ciento ochenta días siguientes a la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación. El inicio de vigencia de tales ordenamientos administrativos deberá ser sincrónico con el del presente Decreto.
SÉPTIMO.- Las menciones que otros ordenamientos jurídicos hagan de la Secretaría de Seguridad Pública o del Secretario de Seguridad Pública, se entenderán referidas a la Secretaría del Interior o al Secretario del Interior, respectivamente.
Asimismo, las que se refieran a la Policía Judicial Federal, a la Policía Federal Investigadora, a la Agencia Federal de Investigación o a la Policía Federal Preventiva, deberán entenderse en relación con la Policía Federal.
Las menciones que otras disposiciones normativas hagan del Centro de Investigación y Seguridad Nacional, se entenderán referidas al órgano de inteligencia adscrito a la Secretaría del Interior.
Las referencias a las unidades administrativas y órganos desconcentrados que realizan funciones de control y resguardo migratorio y aduanero, de protección civil y de inteligencia financiera, se entenderán hechas a las unidades administrativas y órganos desconcentrados de la Secretaría del Interior, en los términos que señalen las leyes y el reglamento interior respectivo.
OCTAVO.- Los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite o pendientes de resolución a la fecha de entrada en vigor del presente Decreto, seguidos a los servidores públicos que pasen a formar parte de la Secretaría del Interior, así como las resoluciones de fondo materia de los mismos, deberán sustanciarse y concluirse por las unidades administrativas y órganos desconcentrados competentes de dicha dependencia y de conformidad con las disposiciones sustantivas vigentes al momento en que se cometieron los hechos objeto de dichos procedimientos.
NOVENO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, a los 25 días del mes de noviembre de dos mil ocho.
A T E N T A M E N T E
Sen. Santiago Creel Miranda
Vo. Bo.El Subcoordinador
Sen. M. Humberto Aguilar Coronado
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