Nota de la Santa Sede con la que pide repensar el sistema financiero mundialAnte la próxima conferencia de las Naciones Unidas de Doha
Traducción al español de la Nota de la Santa Sede sobre finanzas y desarrollo, en la vigilia de la Conferencia promovida por la Asamblea General de las Naciones Unidas en Doha, elaborada por el Consejo Pontificio "Justicia y Paz" y aprobada por la Secretaría de Estado de la Santa Sede.
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Un nuevo pacto para refundar el sistema financiero internacionalLa presente Nota, elaborada por el Consejo Pontificio "Justicia y Paz", aprobada por la Secretaría de Estado, quiere ofrecer algunos puntos de reflexión sobre la actual crisis financiera mundial y sobre sus repercusiones en la financiación al desarrollo. La Santa Sede es consciente de que muchas de las cuestiones aquí señaladas son susceptibles de ser afrontadas por medios técnicos muy diversos. El documento, por tanto, quiere sobre todo promover y animar a los Gobiernos y al resto de agentes económicos a buscar soluciones duraderas y solidarias.
Financiación y Desarrollo. Importancia de la Conferencia
1. La próxima conferencia internacional sobre "Financing for Development to review the Implementation of the Monterrey Consensus", que tendrá lugar en Doha del 29 de noviembre al 2 de diciembre de 2008, representa el punto de llegada de un proceso de revisión, promovido por la Asamblea General de las Naciones Unidas y con la participación de la sociedad civil, de los contenidos y de la actualización del Documento sobre Financiación al Desarrollo, aprobado en 2002 en Monterrey -el llamado "Monterrey Consensus". Aquel documento incluía seis capítulos sobre las grandes cuestiones esenciales para financiar el desarrollo: la movilización de los recursos internos; los flujos de capitales privados; el comercio internacional; la cuestión de la deuda externa; y última pero no menos importante, la cuestión sistémica sobre los modos de dar fuerza y coherencia al sistema monetario, financiero y comercial global en apoyo del desarrollo.
Según los procedimientos de las Naciones Unidas, los trabajos de revisión han llevado, durante los primeros años del 2008, a la redacción del esbozo de un nuevo documento (el "Doha Draft Outcome Document"), que ha sido poco a poco discutido y enmendado, con el objetivo de poder concluir la Conferencia de Doha con un texto que recoja el consenso de todos los participantes.
A este laborioso proceso negociador se ha superpuesto, en los últimos meses, la precipitación de la crisis financiera global que se ha originado en el mercado de las hipotecas "subprime" en Estados Unidos. A pesar de su larga gestación, a principios de septiembre la crisis se ha extendido hasta afectar a otros sectores del sistema financiero y a poner en dificultad un número creciente de países, cuya situación financiera, en ausencia del choque externo, no parecía presentar problemas de sostenibilidad.
A la subida de los precios agrícolas y energéticos que tuvo lugar en los primeros meses del 2008, por tanto, se ha añadido una crisis financiera en ciertos aspectos dramática, con consecuencias muy negativas: sobre todo, el tema de la financiación al desarrollo corre el riesgo de ser puesto en segundo lugar.
2. En esta situación, resulta indispensable que los Gobiernos y las instituciones financieras actúen para contrastar la ulterior difusión de la crisis financiera actual: de hecho, muchos países han introducido decisiones radicalmente opuestas a la tendencia, preferida hasta un pasado reciente, de confiar el funcionamiento del mercado financiero a su capacidad de autorregulación. Sustancialmente, los Gobiernos de los países afectados por al crisis han adoptado una variedad de disposiciones que comportan un retorno masivo del sector público en los mismos mercados financieros que, en las últimas décadas, habían sido desregularizados, privatizados y liberalizados.
Dado que una acción política de este género tiene mayores probabilidades de éxito si los países no proceden de forma dispersa, sino que se coordinan sus iniciativas, para el 15 de noviembre se convocó una cumbre de urgencia de los grandes países, el llamado G-20, con la participación de significativos países emergentes. Desde el momento en que el G-20 ha tenido lugar dos semanas antes de la Conferencia de Doha promovida por las Naciones Unidas, los muchísimos países que no han participado en la cumbre temen, no sin cierta razón, que el primer acontecimiento, que ha implicado solo a un número restringido de países, pero que ha atraído la atención de la opinión pública internacional, prive de impacto político a la Conferencia de Doha.
Hay por tanto dos grandes citas mundiales, muy cercanas, con un objeto similar -las finanzas y su crisis, las finanzas y el desarrollo-, aunque caracterizadas por significados políticos y funciones muy distintas. Ambos encuentros tienen importancia.
El deseo de todos es que con todo los países que se han reunido en Washington el 15 de noviembre tengan en debida cuenta la Conferencia de Doha y favorezcan su éxito. Esta tiene, de hecho, no solo el objetivo de llegar a un consenso formal intergubernamental sobre los seis grandes temas ya presentes en el "Monterrey Consensus", sino también el de madurar progresivamente un sentimiento común, una valoración compartida sobre aquellas que se identifican como cuestiones emergentes en materia de financiación al desarrollo.
Si es indispensable hacer frente, también en el plano político, a las emergencias financieras que se presentan, es también importante mirar con atención al cuadro en su conjunto y a las conexiones entre los problemas, no sólo desde el punto de vista de los países económicamente importantes, sino dentro de una perspectiva tendencialmente global. No siempre lo más urgente es también lo más importante. Al contrario, reordenar las prioridades es más necesario en cuanto la situación se ha hecho difícil.
No hay duda de que se ha llegado a la emergencia financiera de hoy tras un largo periodo en el cual, presionados por el objetivo inmediato de perseguir resultados en breve, se han dejado de lado las dimensiones propias de las finanzas: su "verdadera" naturaleza, en efecto, consiste en favorecer el empleo de los recursos ahorrados allí donde favorecen la economía real, el bienestar, el desarrollo de todo hombre y de todos los hombres (Pablo VI, "Populorum progressio", 14). La Conferencia de Doha es por tanto una ocasión que la comunidad internacional no debe perder para volver a poner en el centro cuestiones de fondo importantísimas para el bien común de la humanidad: la financiación al desarrollo es una de estas.
Las grandes cuestiones abordadas por el "Draft Document"
3. En referencia al "Draft Document", parece oportuno considerarlo teniendo en cuenta las dos caras de la crisis financiera actual, es decir, la emergencia que se ha originado en los mercados por una parte, y la situación de crónica inadecuación de los recursos destinados a apoyar el desarrollo por otro: ambas ponen de manifiesto una ineludible cuestión moral.
En un momento de crisis, como el actual, es apropiado hacerse preguntas que, cuando las cosas van bien, habrían sido dejadas de lado u obviadas. ¿Cómo se ha llegado a esta desastrosa situación, tras un decenio en que se han multiplicado los discursos sobre la ética de los negocios y de la finanza, y en el que se ha difundido la adopción de códigos éticos? ¿Cómo no se ha dado suficiente peso a la verificación de episodios que deberían haber hecho reflexionar?
La respuesta a estas preguntas no puede no poner en evidencia que la dimensión ética de la economía y la finanza no es algo accesorio, sino esencial y debe ser constantemente tenido en consideración e incidir realmente si se quieren llevar a cabo dinámicas económicas y financieras correctas, a largo plazo y fecundas en progreso.
En esta perspectiva, la doctrina social de la Iglesia, con la rica variedad de sus principios morales, puede y debe dar una contribución de realismo y esperanza tanto a las cuestiones que hoy se discuten, como la crisis financiera, sea a las cuestiones que, aun siendo de importancia vital para gran parte del mundo, no reciben la atención que merecen. Se trata de la necesidad de un nuevo pacto para refundar el sistema financiero internacional; de la cuestión de los centros financieros "offshore" y del nexo entre financiación al desarrollo y fiscalidad; del mercado financiero y de las normas; del papel de la sociedad civil en la financiación al desarrollo.
Un nuevo pacto financiero internacional
3. La actual crisis financiera es esencialmente una crisis de confianza. Hoy se reconocen entre las causas de la crisis tanto el excesivo uso de la "leva" financiera por parte de los operadores, sea la inadecuada consideración de los elementos de riesgo que ésta comporta. Sobre todo, se reconoce la relación entre la necesidad de que las finanzas cumplan su función "real" de puente entre el presente y el futuro, y el horizonte temporal de referencia de los operadores, sustancialmente empequeñecido en el presente. En otras palabras, la crisis financiera global ha hecho urgente la reflexión y la acción sobre el 6 punto del "Draft Document", es decir, sobre las cuestiones de sistema.
¿Estamos ante la necesidad de una simple revisión, o de una verdadera y propia refundación del sistema de las instituciones económicas y financieras internacionales? Muchos sujetos, públicos y privados, nacionales e internacionales, piden una especie de Bretton Woods. Más allá de la expresión utilizada, la crisis ha traído indudablemente a primer plano la urgencia de encontrar nuevas formas de coordinación internacional en materia monetaria, financiera y comercial.
Hoy parece claro que la soberanía nacional es insuficiente, incluso los grandes países son conscientes del hecho de que no es posible alcanzar los objetivos nacionales contando únicamente con las políticas internas: acuerdos, reglas e instituciones internacionales son absolutamente necesarias. Es necesario evitar que se comience la cadena del proteccionismo recíproco; más bien se deben reforzar las prácticas de cooperación en materia de transparencia y de vigilancia del sistema financiero. Es incluso posible alcanzar soluciones de "soberanía compartida", como demuestra la historia de la integración europea, a partir de problemas concretos, dentro de una visión de paz y prosperidad, enraizada en los valores compartidos.
También en el rediseño de las políticas y las instituciones internacionales se abre por tanto una cuestión moral de gran relevancia. En particular, es importante que el incluso necesario contraste político entre los países "más ricos" no lleve a soluciones basadas en acuerdos exclusivos, sino que relanza un espacio de cooperación abierto y tendencialmente inclusivo. Este espacio es especialmente relevante en materia de financiación al desarrollo.
Los flujos financieros que conectan a los países desarrollados con los países de renta baja presentan al menos dos elementos paradójicos, el primero lo representa el hecho de que en el sistema global, son los países pobres los que financian a los países ricos, que reciben recursos procedentes sea de las fugas de capital privado, sea de las decisiones gubernamentales de arrinconar reservas financieras bajo la forma de actividades financieras "seguras" colocadas en los mercados financieramente evolucionados o en los mercados "offshore". La segunda paradoja es que la remesas de los emigrados -es decir, de la componente menos "liberalizada" de los procesos de globalización- comportan una afluencia de recursos que, a nivel macro, superan grandemente los flujos de ayuda públcia al desarrollo. Es como decir que los pobres del Sur financian a los ricos del Norte, y los mismos pobres del Sur tienen que emigrar y trabajar en el Norte para sostener a sus familias en el Sur.
Los centros financieros "offshore"
3.b. Para llevar a cabo este nuevo pacto financiero internacional, un primer paso necesario es el de considerar atentamente el papel, oculto pero crucial, del sistema financiero "offshore" en las dos caras de la problemática financiera global antes descrita: la emergencia de la crisis global y la inadecuación de las finanzas al desarrollo.
Los mercados "offshore" han sido un nudo importante, tanto en la transmisión de la actual crisis financiera, como en haber mantenido una trama de prácticas económicas y financieras alocadas: fugas de capitales de proporciones gigantescas, flujos "legales" motivados por objetivos de evasión fiscal y canalizados también a través de la sobre o infrafacturación de los flujos comerciales internacionales, reciclaje de los procedentes de actividades ilegales. La estimación de la cantidad de riqueza detenida en los centros "offshore" son difícilmente evaluables, pero bastante impresionantes si se confirmaran las informaciones en circulación: se dice que una amplia gama de grupos e individuos detentarían aplicaciones financieras en los centros "offshore" que podrían rendir cerca de 860.000 millones de dólares al año, y que corresponderían a una falta de entrada fiscal de casi 255.000 millones de dólares: más de tres veces el monto entero de la ayuda pública al desarrollo por parte de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OSCE).
Dado que la financiación pública al desarrollo sólo puede proceder de las detracciones fiscales, esto se convierte como mínimo en crítico en la época de la globalización. De hecho, los procesos de globalización han cambiado el tipo de composición de la tasación, no sólo de directo a indirecto (con la probable consecuencia de una menor "progresividad" d ellos impuestos, es decir, de una menor capacidad de pesar porcentualmente más sobre aquellos que disponen de rentas más elevadas), sino sobre todo han comportado una traslación de la tasación del capital a la tasación del trabajo.
Se erosiona la detracción fiscal sobre las actividades empresariales más grandes y más móviles en el campo internacional, o que pueden fácilmente recurrir a los centros "offshore". Se tasan en cambio mayormente los factores productivos menos "móviles" y que difícilmente pueden escapar al gravamen fiscal, es decir, a los trabajadores y las pequeñas empresas.
Estos puntos son políticamente muy complejos. Afrontarlos significa incidir directamente en la esfera de la soberanía fiscal nacional. El "Draft Document" habla de ello y, en el punto 10, propone reforzar la cooperación internacional en materia fiscal, sobre todo en vista de una drástica redimensión de las prácticas financieras "offshore".
Reglamentación del mercado financiero
3.c. La crisis actual ha madurado en un contexto de toma de decisiones en el que el horizonte temporal de los operadores financieros era extremadamente breve y en el que la confianza -ingrediente esencial del crédito- se ponía más en los mecanismos del mercado que en las relaciones entre socios. No por casualidad, la confianza ha descendido en el intercambio que era "seguro" por antonomasia, es decir, las transacciones interbancarias; pero sin esta confianza se bloquea todo, incluida la posibilidad del normal funcionamiento de las empresas productivas. Las crisis financieras y sus consecuencias tiene, de hecho, como componente la expectativa de que el clima financiero empeore. Todo esto induce a los operadores a comportarse de forma que hace más probable el efectivo empeoramiento de la situación con un previsible efecto acumulativo. Con la crisis, ha caído la confianza fideísta puesta en el mercado, entendido como mecanismo capaz de autorregularse y de generar desarrollo para todos.
La situación actual es de emergencia, porque se ha evitado afrontar algunas cuestiones importantes: la trazabilidad de los movimientos financieros, el rendir cuentas adecuadamente de las operaciones en los nuevos instrumentos financieros, la cuidadosa valoración del riesgo. Muchas autoridades, especialmente en los países financieramente más evolucionados, han pospuesto elecciones puntuales, movidos por los beneficios económicos que derivan de hospedar una fuerte industria financiera, beneficios que duran lo que dura la fase de euforia financiera.
Las mismas instituciones financieras internacionales no están dotadas del mandato y de los instrumentos necesarios para afrontar con decisión estas cuestiones. En general se pensaba que el mercado bastaba para dar precio justo al riesgo.
Los mercados financieros no pueden operar sin confianza; y sin transparencia y sin reglas no puede haber confianza. El buen funcionamiento del mercado requiere por tanto un importante papel del Estado y, donde es apropiado, de la comunidad internacional para fijar y hacer respetar reglas de transparencia y de prudencia. Debe recordarse, sin embargo, que ninguna intervención de regulación puede "garantizar" su eficacia prescindiendo de la conciencia moral bien formada y de la responsabilidad cotidiana de los operadores del mercado, especialmente d ellos empresarios y de los grandes operadores financieros.
Las reglas de hoy, diseñadas sobre la experiencia de ayer, no necesariamente preservan de los riesgos del mañana, Así, aunque existan buenas estructuras y buenas reglas que ayuden, es necesario recordar que por sí solas no bastan. El hombre nunca puede ser cambiado o redimido sencillamente desde el exterior.
Es necesario llegar al ser moral más profundo de las personas, es necesaria una educación real en el ejercicio de la responsabilidad hacia el bien de todos, de parte de todos los sujetos, a todos los niveles: operadores financieros, familias, empresas, instituciones financieras, autoridades públicas, sociedad civil.
Esta educación a la responsabilidad puede encontrar un fundamento sólido en algunos principios indicados por la doctrina social, que son patrimonio de todos y base de toda la vida social: el bien común universal, el destino universal de los bienes, la prioridad del trabajo sobre el capital.
En el fondo, la crisis financiera es e resultado de una praxis cotidiana que tenía como punto de referencia la absoluta "prioridad del capital" respecto al trabajo -incluso del trabajo, alienado, de los mismos operadores financieros (horas de trabajo larguísimas y estresantes, horizonte temporal cortísimo de referencia para las decisiones). Es también el resultado de una praxis errónea por la que se presta con más facilidad a quien "es demasiado grande para fallar" que a quien asume el riesgo de crear ocasiones reales de desarrollo.
Papel de la sociedad civil en la financiación al desarrollo
3.d. La financiación al desarrollo requiere poner en discusión sea la ayuda pública al desarrollo, sea el papel de los demás actores: personas, empresas, organizaciones. En particular, la sociedad civil no solo lleva a cabo un importante papel activo en la cooperación al desarrollo, sino que también reviste un papel significativo en la financiación al desarrollo. Lo hace, ante todo, a través de la contribución voluntaria de persona a persona, como las remesas de los inmigrantes, o a través de formas organizativas relativamente sencillas (piénsese en la adopción a distancia). Después están los recursos para el desarrollo puestos en marcha por las empresas, en el ejercicio activo de su propia responsabilidad social; y aquellas a veces demasiados conspicuas, que proporcionan importantes Fundaciones.
También la adopción de comportamientos responsables en materia de consumo y de inversión constituye un importante recurso para el desarrollo. La difusión de estos comportamientos responsables, desde el punto de vista de los efectos materiales, puede dar la diferencia entre el funcionamiento de ciertos mercados particulares; pero su importancia reside sobre todo en el hecho que expresan una participación concreta por parte de las personas -en cuanto consumidoras, en cuanto inversoras del ahorro familiar o en cuanto decisivas para las estrategias empresariales- a la posibilidad de que los más pobres salgan de su condición de pobreza.
Crisis financiera y ayudas públicas al desarrollo
4. La preocupación por la emergencia financiera que se ha originado en los mercados maduros efectivamente puede ofuscar la necesidad de financiar el desarrollo. Es razonable pensar que la ayuda pública al desarrollo, que procede de asignaciones del presupuesto que cada país establece de año en año, sufrirá a causa de los ingentes recursos públicos necesarios para tapar la emergencia de la crisis financiera. Y esto es un mal, indiscutiblemente. Una financiación al desarrollo adecuada requiere un horizonte de largo plazo: es necesario que los recursos afluyan de modo previsible, en condiciones favorables, para financiar obras que quizás requieren mucho tiempo antes de producir beneficios a la población local.
Sin embargo, la emergencia financiera ligada al periodo breve y la "normalidad" de la financiación a largo plazo están estrechamente conectadas, en negativo, pero también en positivo: existe, y debe buscarse tenazmente, la posibilidad de contribuir a una salida sostenible de la crisis financiera, también construyendo las condiciones para que los ahorros que se generan se dediquen verdaderamente al desarrollo, es decir, a la creación de ocasiones de trabajo. Basta pensar en cuantas necesidades insatisfechas existen, especialmente en los países de renta baja: esas necesidades son la otra cara de las ocasiones de trabajo que es posible, y por tanto obligado, crear.
Para dar otros elementos que pueden sostener la razonabilidad de esta vía "real" de salida de la crisis financiera, podemos recordar que las tres crisis del 2008 -la crisis alimentaria, la crisis energética y la crisis financiera- están estrechamente unidas entre sí. La expectativa de precios crecientes de los productos agrícolas y energéticos (expectativa en cierto sentido fisiológica, piénsese en la mayor demanda de alimentos y carburante en países como China e India) ha producido una carrera al aprovisionamiento y a la compra de "futuros", es decir, de promesas de entrega futura a un precio determinado. Este comportamiento a su vez ha alimentado una subida de los precios que ha atraído no solo a los futuros utilizadores de los productos primarios, sino también a los operadores financieros que, desde una óptica puramente especulativa, han apostado sobre la posibilidad de una subida ulterior de los precios.
Ahora, estos comportamientos arriesgados tienden a florecer sin control cuando en los mercados financieros existe mucha -demasiada- disponibilidad de crédito. No es casual que la crisis financiera actual, que se manifiesta sobre todo en la extrema dificultad de obtener un crédito, haya traído consigo una bajada de los precios de los productos primarios, y sobre todo del petróleo. Se entiende que, si es necesario afrontar los problemas "uno a uno", es peligroso hacerlo sin mirar con lucidez al cuadro completo y a las conexiones entre los propios problemas. La crisis financiera probablemente "quitará" recursos a la ayuda pública al desarrollo; sin embargo, sólo destinando recursos -públicos pero también privados- al desarrollo "real" se podrá reconstruir un sisteema financiero sano, capaz de rendir de verdad, porque los recursos han sostenido realmente el trabajo y la economía.
Las actuales inversiones directas en los países pobres
5. En general, la gran parte de las inversiones extranjeras directas sigue afectando a los países avanzados, tanto como procedencia como destino, aunque en los últimos años se han observado dos fenómenos decididamente nuevos. El primero es la afirmación de inversiones extranjeras directas surgidas de los países "emergentes", a menudo motivadas por el objetivo de reforzar la presencia de la empresa investigadora en su misma macrorregión -y por tanto, son inversiones Sur-Sur, destinadas a países de renta media y baja. El segundo tiene que ver con el crecimiento significativo de los flujos de inversión transcontinentales destinados a ciertos países de renta baja, normalmente dotados de importantes recursos mineros o energéticos; algunos de estos se efectúan de los llamados "fondos soberanos", y por tanto presentan en doble valor de inversión económica y de importante vínculo sociopolítico.
Cómo actuar para incrementar las inversiones extranjeras directas es el objeto del segundo capítulo del "Draft Document", que muy oportunamente subraya que es necesario considerar atentamente también los aspectos cualitativos de la inversión. Es necesaria de hecho cautela antes de interpretar los flujos de capital hacia los países como una señal inequívocamente positiva, y por tanto incrementar sencillamente la cantidad. En muchos casos, se trata efectivamente de importantes ocasiones de crecimiento económico y de desarrollo social; en otros, no es así. Hay, de hecho, inversiones que comportan la implicación y la formación de los trabajadores locales, la transferencia de tecnología, la difusión de prácticas de management responsable; pero hay también inversiones que se limitan a valorar los recursos mineros en beneficio de pocos -de la élite política o económica local- además, naturalmente, del inversor extranjero.
Cooperación financiera al desarrollo
6. A continuación de la Conferencia de Monterrey, se han dado algunos pasos adelante significativos, en la dirección indicada por el "Monterrey consensus". En la "Action against Hunger and Poverty", inicialmente promovida por algunos países desarrollados y países en vías de desarrollo y sucesivamente hecha propia por otros muchos Estados, se han identificado distintas posibles fuentes innovadoras de financiación: un impuesto solidario sobre las tarifas aéreas; la reducción de la evasión fiscal hecha posible por la existencia de paraísos fiscales; la movilización de las remesas de los emigrantes para el desarrollo local de los países de destino con iniciativas, por ejemplo, de microcrédito; la tasación de las transacciones en valor y /o del comercio de armas; la creación de instrumentos innovadores de préstamo como la "International Financial Facility"; la emisión por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI) de derechos especiales de retiro; la contribución voluntaria asociada al uso de tarjetas de crédito; la inversión financiera en "fondos éticos"; la recogida a través de loterías solidarias.
Algunas de estas propuestas se han llevado a cabo parcialmente. Es el caso del proyecto piloto de la tasa solidaria en las tarifas aéreas, ya en ejecución en algunos Estados y destinada a un fondo para la compra de fármacos contra la malaria, tuberculosis y Hiv/Aids, gestionado directamente por la Organización Mundial de la Salud (OMS). También en el 2006, la propuesta de cear una International Financial Facility se tradujo en la activación de la Iffi (Iff for immunization) a la que se ha adherido cierto número de países. Sustancialmente, se trataba de la emisión de títulos públicos internacionales que se han colocado en los mercados financieros y que han permitido recoger recursos privados para la financiación de programas de vacunación. Los países que han emitido los títulos se hacen cargo de los recargos por intereses y para la restitución futura de los fondos recibidos, empeñándose recíprocamente en proporcionar recursos al desarrollo; este empeño es efectivamente creíble, en cuanto que su eventual disminución expondría a los países a una pérdida de reputación en los mercados financieros internacionales de los que dependen para la financiación de sus desequilibrios en las cuentas. Todas estas iniciativas tienen en común el hecho de desvincular la recogida de los recursos financieros al desarrollo mediante impuestos, de las decisiones de presupuesto público de cada país.
7. A pesar de los progresos, sin embargo, la cooperación financiera al desarrollo sigue siendo un problema. Además, muchos otros ámbitos de acción incluidos en el "Monterrey consensus" no han visto progresos; esto vale sobre todo a propósito de las cuestiones de sistema y en particular, de la coherencia de las políticas económicas internacionales. Piénsese por ejemplo en el nexo entre las políticas de ayuda al desarrollo y las políticas comerciales de los países avanzados: las diversas formas de proteccionismo manifiesto o escondido, así como als persistentes limitaciones al acceso de las exportaciones de los países pobres en los mercados de los países ricos, son un obstáculo enorme al desarrollo. Las políticas nacionales siguen siendo fuertemente incoherentes: con una mano se da y con otra se quita.
Una última pero importante cautela: es necesario estar atentos a no confundir los medios (los recursos financieros) y el fin, es decir, el desarrollo. No basta predisponer una cantidad adecuada de financiación para pensar en obtener, de forma mecánica, el desarrollo. Éste no es tanto el "resultado" que se encontrará al final, sino el camino que día a día es trazado por las elecciones concretas de múltiples actores: Gobiernos donadores y receptores, organizaciones no gubernamentales, comunidades locales. Por lo que respecta a la ayuda pública al desarrollo -el objeto principal de la Conferencia de Doha, que implicará en primer lugar a los Estados- se debe recordar que la comunidad internacional ha afrontado recientemente, en la Conferencia de Accra, la cuestión de la eficacia de la ayuda ("aid effectiveness").
Hoy la tendencia preponderante es la de considerar el canal "de Estado a Estado", el llamado "budget support", como la vía más eficaz para hacer llegar los recursos a países de renta baja. Esta tendencia es vista con cierta preocupación, porque lleva consigo el riesgo de una "burocratización" de las políticas nacionales de lucha contra la pobreza y de un redimensionamiento de los recursos disponibles por las diversas formas de iniciativa social local, tanto por parte de las organizaciones de la sociedad civil, como por parte de realidades locales radicadas en el territorio como las "faith based organizations". Si embargo, estas realidades son las verdaderas protagonistas del desarrollo entendido como recorrido que llevar a cabo día a día.
África y financiación al desarrollo
8. Una atención particular al Continente africano, en el que el mapa del desarrollo registra fuertes disparidades, es necesaria. En áfrica la situación es distinta en cada país; es más, se nota una tendencia a la polarización entre las situaciones de éxito al conseguir recursos y hacerlos fructificar, y situaciones de total marginalidad. Por ejemplo, sólo pocos países africanos atraen inversiones extranjeras directas no interesadas exclusivamente en explotar los recursos minerales o energéticos. Depende mucho de la situación interna de cada país; en los términos del "Monterrey Consensus": por la capacidad de movilizar recursos internos y de luchar contra las fugas de capitales, evasión fiscal y corrupción.
Además, es evidente que en situaciones de conflicto armado -numerosas, por desgracia, en África- la dimensión económica del desarrollo se convierte sencillamente en improponible.
En cuanto a la condonación de la deuda externa, ha habido progresos; sin embargo, los recursos para la cancelación de la deuda raramente han sido adicionales respecto a los flujos de ayuda y esto ha comportado efectos de recomposición de los presupuestos públicos sin un incremento real de los recursos disponibles para las acciones de lucha contra la pobreza.
Dos puntos deben subrayarse oportunamente. Uno tiene que ver con las elecciones en política internacional de los Gobiernos africanos: debe apoyarse la creciente voluntad de cooperación internacional Sur-Sur, en un continente donde adquirir una cierta costumbre a la cooperación internacional podría contribuir a canalizar preventivamente los conflictos en un espacio de negociación incruento. La segunda tiene que ver con las elecciones en política interna, en materia de lucha contra la pobreza y el desarrollo: es necesario apoyar con convicción la solución subsidiaria, que valore y refuerce las formas de respuesta a las necesidades que nacen "desde dentro" de la sociedad africana, la cual posee un gran patrimonio de cultura solidaria que sabe expresarse con una extraordinaria fuerza testimonial.
La experiencia de cooperación internacional al desarrollo es hoy suficientemente amplia para permitir concluir que las políticas y los recursos "llegados de lo alto" pueden producir efectos benéficos inmediatos, pero por sí solos no proporcionan respuestas adecuadas a cómo salir, de forma sostenible, de la pobreza. Los principios de subsidiariedad y solidaridad, tan queridos a la doctrina social de la Iglesia, pueden inspirar un auténtico desarrollo en el signo de un humanismo integral y solidario.
Vaticano, 18 de noviembre de 2008
[Traducción no oficial del original italiano por Inma Álvarez]
Traducción al español de la Nota de la Santa Sede sobre finanzas y desarrollo, en la vigilia de la Conferencia promovida por la Asamblea General de las Naciones Unidas en Doha, elaborada por el Consejo Pontificio "Justicia y Paz" y aprobada por la Secretaría de Estado de la Santa Sede.
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Un nuevo pacto para refundar el sistema financiero internacionalLa presente Nota, elaborada por el Consejo Pontificio "Justicia y Paz", aprobada por la Secretaría de Estado, quiere ofrecer algunos puntos de reflexión sobre la actual crisis financiera mundial y sobre sus repercusiones en la financiación al desarrollo. La Santa Sede es consciente de que muchas de las cuestiones aquí señaladas son susceptibles de ser afrontadas por medios técnicos muy diversos. El documento, por tanto, quiere sobre todo promover y animar a los Gobiernos y al resto de agentes económicos a buscar soluciones duraderas y solidarias.
Financiación y Desarrollo. Importancia de la Conferencia
1. La próxima conferencia internacional sobre "Financing for Development to review the Implementation of the Monterrey Consensus", que tendrá lugar en Doha del 29 de noviembre al 2 de diciembre de 2008, representa el punto de llegada de un proceso de revisión, promovido por la Asamblea General de las Naciones Unidas y con la participación de la sociedad civil, de los contenidos y de la actualización del Documento sobre Financiación al Desarrollo, aprobado en 2002 en Monterrey -el llamado "Monterrey Consensus". Aquel documento incluía seis capítulos sobre las grandes cuestiones esenciales para financiar el desarrollo: la movilización de los recursos internos; los flujos de capitales privados; el comercio internacional; la cuestión de la deuda externa; y última pero no menos importante, la cuestión sistémica sobre los modos de dar fuerza y coherencia al sistema monetario, financiero y comercial global en apoyo del desarrollo.
Según los procedimientos de las Naciones Unidas, los trabajos de revisión han llevado, durante los primeros años del 2008, a la redacción del esbozo de un nuevo documento (el "Doha Draft Outcome Document"), que ha sido poco a poco discutido y enmendado, con el objetivo de poder concluir la Conferencia de Doha con un texto que recoja el consenso de todos los participantes.
A este laborioso proceso negociador se ha superpuesto, en los últimos meses, la precipitación de la crisis financiera global que se ha originado en el mercado de las hipotecas "subprime" en Estados Unidos. A pesar de su larga gestación, a principios de septiembre la crisis se ha extendido hasta afectar a otros sectores del sistema financiero y a poner en dificultad un número creciente de países, cuya situación financiera, en ausencia del choque externo, no parecía presentar problemas de sostenibilidad.
A la subida de los precios agrícolas y energéticos que tuvo lugar en los primeros meses del 2008, por tanto, se ha añadido una crisis financiera en ciertos aspectos dramática, con consecuencias muy negativas: sobre todo, el tema de la financiación al desarrollo corre el riesgo de ser puesto en segundo lugar.
2. En esta situación, resulta indispensable que los Gobiernos y las instituciones financieras actúen para contrastar la ulterior difusión de la crisis financiera actual: de hecho, muchos países han introducido decisiones radicalmente opuestas a la tendencia, preferida hasta un pasado reciente, de confiar el funcionamiento del mercado financiero a su capacidad de autorregulación. Sustancialmente, los Gobiernos de los países afectados por al crisis han adoptado una variedad de disposiciones que comportan un retorno masivo del sector público en los mismos mercados financieros que, en las últimas décadas, habían sido desregularizados, privatizados y liberalizados.
Dado que una acción política de este género tiene mayores probabilidades de éxito si los países no proceden de forma dispersa, sino que se coordinan sus iniciativas, para el 15 de noviembre se convocó una cumbre de urgencia de los grandes países, el llamado G-20, con la participación de significativos países emergentes. Desde el momento en que el G-20 ha tenido lugar dos semanas antes de la Conferencia de Doha promovida por las Naciones Unidas, los muchísimos países que no han participado en la cumbre temen, no sin cierta razón, que el primer acontecimiento, que ha implicado solo a un número restringido de países, pero que ha atraído la atención de la opinión pública internacional, prive de impacto político a la Conferencia de Doha.
Hay por tanto dos grandes citas mundiales, muy cercanas, con un objeto similar -las finanzas y su crisis, las finanzas y el desarrollo-, aunque caracterizadas por significados políticos y funciones muy distintas. Ambos encuentros tienen importancia.
El deseo de todos es que con todo los países que se han reunido en Washington el 15 de noviembre tengan en debida cuenta la Conferencia de Doha y favorezcan su éxito. Esta tiene, de hecho, no solo el objetivo de llegar a un consenso formal intergubernamental sobre los seis grandes temas ya presentes en el "Monterrey Consensus", sino también el de madurar progresivamente un sentimiento común, una valoración compartida sobre aquellas que se identifican como cuestiones emergentes en materia de financiación al desarrollo.
Si es indispensable hacer frente, también en el plano político, a las emergencias financieras que se presentan, es también importante mirar con atención al cuadro en su conjunto y a las conexiones entre los problemas, no sólo desde el punto de vista de los países económicamente importantes, sino dentro de una perspectiva tendencialmente global. No siempre lo más urgente es también lo más importante. Al contrario, reordenar las prioridades es más necesario en cuanto la situación se ha hecho difícil.
No hay duda de que se ha llegado a la emergencia financiera de hoy tras un largo periodo en el cual, presionados por el objetivo inmediato de perseguir resultados en breve, se han dejado de lado las dimensiones propias de las finanzas: su "verdadera" naturaleza, en efecto, consiste en favorecer el empleo de los recursos ahorrados allí donde favorecen la economía real, el bienestar, el desarrollo de todo hombre y de todos los hombres (Pablo VI, "Populorum progressio", 14). La Conferencia de Doha es por tanto una ocasión que la comunidad internacional no debe perder para volver a poner en el centro cuestiones de fondo importantísimas para el bien común de la humanidad: la financiación al desarrollo es una de estas.
Las grandes cuestiones abordadas por el "Draft Document"
3. En referencia al "Draft Document", parece oportuno considerarlo teniendo en cuenta las dos caras de la crisis financiera actual, es decir, la emergencia que se ha originado en los mercados por una parte, y la situación de crónica inadecuación de los recursos destinados a apoyar el desarrollo por otro: ambas ponen de manifiesto una ineludible cuestión moral.
En un momento de crisis, como el actual, es apropiado hacerse preguntas que, cuando las cosas van bien, habrían sido dejadas de lado u obviadas. ¿Cómo se ha llegado a esta desastrosa situación, tras un decenio en que se han multiplicado los discursos sobre la ética de los negocios y de la finanza, y en el que se ha difundido la adopción de códigos éticos? ¿Cómo no se ha dado suficiente peso a la verificación de episodios que deberían haber hecho reflexionar?
La respuesta a estas preguntas no puede no poner en evidencia que la dimensión ética de la economía y la finanza no es algo accesorio, sino esencial y debe ser constantemente tenido en consideración e incidir realmente si se quieren llevar a cabo dinámicas económicas y financieras correctas, a largo plazo y fecundas en progreso.
En esta perspectiva, la doctrina social de la Iglesia, con la rica variedad de sus principios morales, puede y debe dar una contribución de realismo y esperanza tanto a las cuestiones que hoy se discuten, como la crisis financiera, sea a las cuestiones que, aun siendo de importancia vital para gran parte del mundo, no reciben la atención que merecen. Se trata de la necesidad de un nuevo pacto para refundar el sistema financiero internacional; de la cuestión de los centros financieros "offshore" y del nexo entre financiación al desarrollo y fiscalidad; del mercado financiero y de las normas; del papel de la sociedad civil en la financiación al desarrollo.
Un nuevo pacto financiero internacional
3. La actual crisis financiera es esencialmente una crisis de confianza. Hoy se reconocen entre las causas de la crisis tanto el excesivo uso de la "leva" financiera por parte de los operadores, sea la inadecuada consideración de los elementos de riesgo que ésta comporta. Sobre todo, se reconoce la relación entre la necesidad de que las finanzas cumplan su función "real" de puente entre el presente y el futuro, y el horizonte temporal de referencia de los operadores, sustancialmente empequeñecido en el presente. En otras palabras, la crisis financiera global ha hecho urgente la reflexión y la acción sobre el 6 punto del "Draft Document", es decir, sobre las cuestiones de sistema.
¿Estamos ante la necesidad de una simple revisión, o de una verdadera y propia refundación del sistema de las instituciones económicas y financieras internacionales? Muchos sujetos, públicos y privados, nacionales e internacionales, piden una especie de Bretton Woods. Más allá de la expresión utilizada, la crisis ha traído indudablemente a primer plano la urgencia de encontrar nuevas formas de coordinación internacional en materia monetaria, financiera y comercial.
Hoy parece claro que la soberanía nacional es insuficiente, incluso los grandes países son conscientes del hecho de que no es posible alcanzar los objetivos nacionales contando únicamente con las políticas internas: acuerdos, reglas e instituciones internacionales son absolutamente necesarias. Es necesario evitar que se comience la cadena del proteccionismo recíproco; más bien se deben reforzar las prácticas de cooperación en materia de transparencia y de vigilancia del sistema financiero. Es incluso posible alcanzar soluciones de "soberanía compartida", como demuestra la historia de la integración europea, a partir de problemas concretos, dentro de una visión de paz y prosperidad, enraizada en los valores compartidos.
También en el rediseño de las políticas y las instituciones internacionales se abre por tanto una cuestión moral de gran relevancia. En particular, es importante que el incluso necesario contraste político entre los países "más ricos" no lleve a soluciones basadas en acuerdos exclusivos, sino que relanza un espacio de cooperación abierto y tendencialmente inclusivo. Este espacio es especialmente relevante en materia de financiación al desarrollo.
Los flujos financieros que conectan a los países desarrollados con los países de renta baja presentan al menos dos elementos paradójicos, el primero lo representa el hecho de que en el sistema global, son los países pobres los que financian a los países ricos, que reciben recursos procedentes sea de las fugas de capital privado, sea de las decisiones gubernamentales de arrinconar reservas financieras bajo la forma de actividades financieras "seguras" colocadas en los mercados financieramente evolucionados o en los mercados "offshore". La segunda paradoja es que la remesas de los emigrados -es decir, de la componente menos "liberalizada" de los procesos de globalización- comportan una afluencia de recursos que, a nivel macro, superan grandemente los flujos de ayuda públcia al desarrollo. Es como decir que los pobres del Sur financian a los ricos del Norte, y los mismos pobres del Sur tienen que emigrar y trabajar en el Norte para sostener a sus familias en el Sur.
Los centros financieros "offshore"
3.b. Para llevar a cabo este nuevo pacto financiero internacional, un primer paso necesario es el de considerar atentamente el papel, oculto pero crucial, del sistema financiero "offshore" en las dos caras de la problemática financiera global antes descrita: la emergencia de la crisis global y la inadecuación de las finanzas al desarrollo.
Los mercados "offshore" han sido un nudo importante, tanto en la transmisión de la actual crisis financiera, como en haber mantenido una trama de prácticas económicas y financieras alocadas: fugas de capitales de proporciones gigantescas, flujos "legales" motivados por objetivos de evasión fiscal y canalizados también a través de la sobre o infrafacturación de los flujos comerciales internacionales, reciclaje de los procedentes de actividades ilegales. La estimación de la cantidad de riqueza detenida en los centros "offshore" son difícilmente evaluables, pero bastante impresionantes si se confirmaran las informaciones en circulación: se dice que una amplia gama de grupos e individuos detentarían aplicaciones financieras en los centros "offshore" que podrían rendir cerca de 860.000 millones de dólares al año, y que corresponderían a una falta de entrada fiscal de casi 255.000 millones de dólares: más de tres veces el monto entero de la ayuda pública al desarrollo por parte de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OSCE).
Dado que la financiación pública al desarrollo sólo puede proceder de las detracciones fiscales, esto se convierte como mínimo en crítico en la época de la globalización. De hecho, los procesos de globalización han cambiado el tipo de composición de la tasación, no sólo de directo a indirecto (con la probable consecuencia de una menor "progresividad" d ellos impuestos, es decir, de una menor capacidad de pesar porcentualmente más sobre aquellos que disponen de rentas más elevadas), sino sobre todo han comportado una traslación de la tasación del capital a la tasación del trabajo.
Se erosiona la detracción fiscal sobre las actividades empresariales más grandes y más móviles en el campo internacional, o que pueden fácilmente recurrir a los centros "offshore". Se tasan en cambio mayormente los factores productivos menos "móviles" y que difícilmente pueden escapar al gravamen fiscal, es decir, a los trabajadores y las pequeñas empresas.
Estos puntos son políticamente muy complejos. Afrontarlos significa incidir directamente en la esfera de la soberanía fiscal nacional. El "Draft Document" habla de ello y, en el punto 10, propone reforzar la cooperación internacional en materia fiscal, sobre todo en vista de una drástica redimensión de las prácticas financieras "offshore".
Reglamentación del mercado financiero
3.c. La crisis actual ha madurado en un contexto de toma de decisiones en el que el horizonte temporal de los operadores financieros era extremadamente breve y en el que la confianza -ingrediente esencial del crédito- se ponía más en los mecanismos del mercado que en las relaciones entre socios. No por casualidad, la confianza ha descendido en el intercambio que era "seguro" por antonomasia, es decir, las transacciones interbancarias; pero sin esta confianza se bloquea todo, incluida la posibilidad del normal funcionamiento de las empresas productivas. Las crisis financieras y sus consecuencias tiene, de hecho, como componente la expectativa de que el clima financiero empeore. Todo esto induce a los operadores a comportarse de forma que hace más probable el efectivo empeoramiento de la situación con un previsible efecto acumulativo. Con la crisis, ha caído la confianza fideísta puesta en el mercado, entendido como mecanismo capaz de autorregularse y de generar desarrollo para todos.
La situación actual es de emergencia, porque se ha evitado afrontar algunas cuestiones importantes: la trazabilidad de los movimientos financieros, el rendir cuentas adecuadamente de las operaciones en los nuevos instrumentos financieros, la cuidadosa valoración del riesgo. Muchas autoridades, especialmente en los países financieramente más evolucionados, han pospuesto elecciones puntuales, movidos por los beneficios económicos que derivan de hospedar una fuerte industria financiera, beneficios que duran lo que dura la fase de euforia financiera.
Las mismas instituciones financieras internacionales no están dotadas del mandato y de los instrumentos necesarios para afrontar con decisión estas cuestiones. En general se pensaba que el mercado bastaba para dar precio justo al riesgo.
Los mercados financieros no pueden operar sin confianza; y sin transparencia y sin reglas no puede haber confianza. El buen funcionamiento del mercado requiere por tanto un importante papel del Estado y, donde es apropiado, de la comunidad internacional para fijar y hacer respetar reglas de transparencia y de prudencia. Debe recordarse, sin embargo, que ninguna intervención de regulación puede "garantizar" su eficacia prescindiendo de la conciencia moral bien formada y de la responsabilidad cotidiana de los operadores del mercado, especialmente d ellos empresarios y de los grandes operadores financieros.
Las reglas de hoy, diseñadas sobre la experiencia de ayer, no necesariamente preservan de los riesgos del mañana, Así, aunque existan buenas estructuras y buenas reglas que ayuden, es necesario recordar que por sí solas no bastan. El hombre nunca puede ser cambiado o redimido sencillamente desde el exterior.
Es necesario llegar al ser moral más profundo de las personas, es necesaria una educación real en el ejercicio de la responsabilidad hacia el bien de todos, de parte de todos los sujetos, a todos los niveles: operadores financieros, familias, empresas, instituciones financieras, autoridades públicas, sociedad civil.
Esta educación a la responsabilidad puede encontrar un fundamento sólido en algunos principios indicados por la doctrina social, que son patrimonio de todos y base de toda la vida social: el bien común universal, el destino universal de los bienes, la prioridad del trabajo sobre el capital.
En el fondo, la crisis financiera es e resultado de una praxis cotidiana que tenía como punto de referencia la absoluta "prioridad del capital" respecto al trabajo -incluso del trabajo, alienado, de los mismos operadores financieros (horas de trabajo larguísimas y estresantes, horizonte temporal cortísimo de referencia para las decisiones). Es también el resultado de una praxis errónea por la que se presta con más facilidad a quien "es demasiado grande para fallar" que a quien asume el riesgo de crear ocasiones reales de desarrollo.
Papel de la sociedad civil en la financiación al desarrollo
3.d. La financiación al desarrollo requiere poner en discusión sea la ayuda pública al desarrollo, sea el papel de los demás actores: personas, empresas, organizaciones. En particular, la sociedad civil no solo lleva a cabo un importante papel activo en la cooperación al desarrollo, sino que también reviste un papel significativo en la financiación al desarrollo. Lo hace, ante todo, a través de la contribución voluntaria de persona a persona, como las remesas de los inmigrantes, o a través de formas organizativas relativamente sencillas (piénsese en la adopción a distancia). Después están los recursos para el desarrollo puestos en marcha por las empresas, en el ejercicio activo de su propia responsabilidad social; y aquellas a veces demasiados conspicuas, que proporcionan importantes Fundaciones.
También la adopción de comportamientos responsables en materia de consumo y de inversión constituye un importante recurso para el desarrollo. La difusión de estos comportamientos responsables, desde el punto de vista de los efectos materiales, puede dar la diferencia entre el funcionamiento de ciertos mercados particulares; pero su importancia reside sobre todo en el hecho que expresan una participación concreta por parte de las personas -en cuanto consumidoras, en cuanto inversoras del ahorro familiar o en cuanto decisivas para las estrategias empresariales- a la posibilidad de que los más pobres salgan de su condición de pobreza.
Crisis financiera y ayudas públicas al desarrollo
4. La preocupación por la emergencia financiera que se ha originado en los mercados maduros efectivamente puede ofuscar la necesidad de financiar el desarrollo. Es razonable pensar que la ayuda pública al desarrollo, que procede de asignaciones del presupuesto que cada país establece de año en año, sufrirá a causa de los ingentes recursos públicos necesarios para tapar la emergencia de la crisis financiera. Y esto es un mal, indiscutiblemente. Una financiación al desarrollo adecuada requiere un horizonte de largo plazo: es necesario que los recursos afluyan de modo previsible, en condiciones favorables, para financiar obras que quizás requieren mucho tiempo antes de producir beneficios a la población local.
Sin embargo, la emergencia financiera ligada al periodo breve y la "normalidad" de la financiación a largo plazo están estrechamente conectadas, en negativo, pero también en positivo: existe, y debe buscarse tenazmente, la posibilidad de contribuir a una salida sostenible de la crisis financiera, también construyendo las condiciones para que los ahorros que se generan se dediquen verdaderamente al desarrollo, es decir, a la creación de ocasiones de trabajo. Basta pensar en cuantas necesidades insatisfechas existen, especialmente en los países de renta baja: esas necesidades son la otra cara de las ocasiones de trabajo que es posible, y por tanto obligado, crear.
Para dar otros elementos que pueden sostener la razonabilidad de esta vía "real" de salida de la crisis financiera, podemos recordar que las tres crisis del 2008 -la crisis alimentaria, la crisis energética y la crisis financiera- están estrechamente unidas entre sí. La expectativa de precios crecientes de los productos agrícolas y energéticos (expectativa en cierto sentido fisiológica, piénsese en la mayor demanda de alimentos y carburante en países como China e India) ha producido una carrera al aprovisionamiento y a la compra de "futuros", es decir, de promesas de entrega futura a un precio determinado. Este comportamiento a su vez ha alimentado una subida de los precios que ha atraído no solo a los futuros utilizadores de los productos primarios, sino también a los operadores financieros que, desde una óptica puramente especulativa, han apostado sobre la posibilidad de una subida ulterior de los precios.
Ahora, estos comportamientos arriesgados tienden a florecer sin control cuando en los mercados financieros existe mucha -demasiada- disponibilidad de crédito. No es casual que la crisis financiera actual, que se manifiesta sobre todo en la extrema dificultad de obtener un crédito, haya traído consigo una bajada de los precios de los productos primarios, y sobre todo del petróleo. Se entiende que, si es necesario afrontar los problemas "uno a uno", es peligroso hacerlo sin mirar con lucidez al cuadro completo y a las conexiones entre los propios problemas. La crisis financiera probablemente "quitará" recursos a la ayuda pública al desarrollo; sin embargo, sólo destinando recursos -públicos pero también privados- al desarrollo "real" se podrá reconstruir un sisteema financiero sano, capaz de rendir de verdad, porque los recursos han sostenido realmente el trabajo y la economía.
Las actuales inversiones directas en los países pobres
5. En general, la gran parte de las inversiones extranjeras directas sigue afectando a los países avanzados, tanto como procedencia como destino, aunque en los últimos años se han observado dos fenómenos decididamente nuevos. El primero es la afirmación de inversiones extranjeras directas surgidas de los países "emergentes", a menudo motivadas por el objetivo de reforzar la presencia de la empresa investigadora en su misma macrorregión -y por tanto, son inversiones Sur-Sur, destinadas a países de renta media y baja. El segundo tiene que ver con el crecimiento significativo de los flujos de inversión transcontinentales destinados a ciertos países de renta baja, normalmente dotados de importantes recursos mineros o energéticos; algunos de estos se efectúan de los llamados "fondos soberanos", y por tanto presentan en doble valor de inversión económica y de importante vínculo sociopolítico.
Cómo actuar para incrementar las inversiones extranjeras directas es el objeto del segundo capítulo del "Draft Document", que muy oportunamente subraya que es necesario considerar atentamente también los aspectos cualitativos de la inversión. Es necesaria de hecho cautela antes de interpretar los flujos de capital hacia los países como una señal inequívocamente positiva, y por tanto incrementar sencillamente la cantidad. En muchos casos, se trata efectivamente de importantes ocasiones de crecimiento económico y de desarrollo social; en otros, no es así. Hay, de hecho, inversiones que comportan la implicación y la formación de los trabajadores locales, la transferencia de tecnología, la difusión de prácticas de management responsable; pero hay también inversiones que se limitan a valorar los recursos mineros en beneficio de pocos -de la élite política o económica local- además, naturalmente, del inversor extranjero.
Cooperación financiera al desarrollo
6. A continuación de la Conferencia de Monterrey, se han dado algunos pasos adelante significativos, en la dirección indicada por el "Monterrey consensus". En la "Action against Hunger and Poverty", inicialmente promovida por algunos países desarrollados y países en vías de desarrollo y sucesivamente hecha propia por otros muchos Estados, se han identificado distintas posibles fuentes innovadoras de financiación: un impuesto solidario sobre las tarifas aéreas; la reducción de la evasión fiscal hecha posible por la existencia de paraísos fiscales; la movilización de las remesas de los emigrantes para el desarrollo local de los países de destino con iniciativas, por ejemplo, de microcrédito; la tasación de las transacciones en valor y /o del comercio de armas; la creación de instrumentos innovadores de préstamo como la "International Financial Facility"; la emisión por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI) de derechos especiales de retiro; la contribución voluntaria asociada al uso de tarjetas de crédito; la inversión financiera en "fondos éticos"; la recogida a través de loterías solidarias.
Algunas de estas propuestas se han llevado a cabo parcialmente. Es el caso del proyecto piloto de la tasa solidaria en las tarifas aéreas, ya en ejecución en algunos Estados y destinada a un fondo para la compra de fármacos contra la malaria, tuberculosis y Hiv/Aids, gestionado directamente por la Organización Mundial de la Salud (OMS). También en el 2006, la propuesta de cear una International Financial Facility se tradujo en la activación de la Iffi (Iff for immunization) a la que se ha adherido cierto número de países. Sustancialmente, se trataba de la emisión de títulos públicos internacionales que se han colocado en los mercados financieros y que han permitido recoger recursos privados para la financiación de programas de vacunación. Los países que han emitido los títulos se hacen cargo de los recargos por intereses y para la restitución futura de los fondos recibidos, empeñándose recíprocamente en proporcionar recursos al desarrollo; este empeño es efectivamente creíble, en cuanto que su eventual disminución expondría a los países a una pérdida de reputación en los mercados financieros internacionales de los que dependen para la financiación de sus desequilibrios en las cuentas. Todas estas iniciativas tienen en común el hecho de desvincular la recogida de los recursos financieros al desarrollo mediante impuestos, de las decisiones de presupuesto público de cada país.
7. A pesar de los progresos, sin embargo, la cooperación financiera al desarrollo sigue siendo un problema. Además, muchos otros ámbitos de acción incluidos en el "Monterrey consensus" no han visto progresos; esto vale sobre todo a propósito de las cuestiones de sistema y en particular, de la coherencia de las políticas económicas internacionales. Piénsese por ejemplo en el nexo entre las políticas de ayuda al desarrollo y las políticas comerciales de los países avanzados: las diversas formas de proteccionismo manifiesto o escondido, así como als persistentes limitaciones al acceso de las exportaciones de los países pobres en los mercados de los países ricos, son un obstáculo enorme al desarrollo. Las políticas nacionales siguen siendo fuertemente incoherentes: con una mano se da y con otra se quita.
Una última pero importante cautela: es necesario estar atentos a no confundir los medios (los recursos financieros) y el fin, es decir, el desarrollo. No basta predisponer una cantidad adecuada de financiación para pensar en obtener, de forma mecánica, el desarrollo. Éste no es tanto el "resultado" que se encontrará al final, sino el camino que día a día es trazado por las elecciones concretas de múltiples actores: Gobiernos donadores y receptores, organizaciones no gubernamentales, comunidades locales. Por lo que respecta a la ayuda pública al desarrollo -el objeto principal de la Conferencia de Doha, que implicará en primer lugar a los Estados- se debe recordar que la comunidad internacional ha afrontado recientemente, en la Conferencia de Accra, la cuestión de la eficacia de la ayuda ("aid effectiveness").
Hoy la tendencia preponderante es la de considerar el canal "de Estado a Estado", el llamado "budget support", como la vía más eficaz para hacer llegar los recursos a países de renta baja. Esta tendencia es vista con cierta preocupación, porque lleva consigo el riesgo de una "burocratización" de las políticas nacionales de lucha contra la pobreza y de un redimensionamiento de los recursos disponibles por las diversas formas de iniciativa social local, tanto por parte de las organizaciones de la sociedad civil, como por parte de realidades locales radicadas en el territorio como las "faith based organizations". Si embargo, estas realidades son las verdaderas protagonistas del desarrollo entendido como recorrido que llevar a cabo día a día.
África y financiación al desarrollo
8. Una atención particular al Continente africano, en el que el mapa del desarrollo registra fuertes disparidades, es necesaria. En áfrica la situación es distinta en cada país; es más, se nota una tendencia a la polarización entre las situaciones de éxito al conseguir recursos y hacerlos fructificar, y situaciones de total marginalidad. Por ejemplo, sólo pocos países africanos atraen inversiones extranjeras directas no interesadas exclusivamente en explotar los recursos minerales o energéticos. Depende mucho de la situación interna de cada país; en los términos del "Monterrey Consensus": por la capacidad de movilizar recursos internos y de luchar contra las fugas de capitales, evasión fiscal y corrupción.
Además, es evidente que en situaciones de conflicto armado -numerosas, por desgracia, en África- la dimensión económica del desarrollo se convierte sencillamente en improponible.
En cuanto a la condonación de la deuda externa, ha habido progresos; sin embargo, los recursos para la cancelación de la deuda raramente han sido adicionales respecto a los flujos de ayuda y esto ha comportado efectos de recomposición de los presupuestos públicos sin un incremento real de los recursos disponibles para las acciones de lucha contra la pobreza.
Dos puntos deben subrayarse oportunamente. Uno tiene que ver con las elecciones en política internacional de los Gobiernos africanos: debe apoyarse la creciente voluntad de cooperación internacional Sur-Sur, en un continente donde adquirir una cierta costumbre a la cooperación internacional podría contribuir a canalizar preventivamente los conflictos en un espacio de negociación incruento. La segunda tiene que ver con las elecciones en política interna, en materia de lucha contra la pobreza y el desarrollo: es necesario apoyar con convicción la solución subsidiaria, que valore y refuerce las formas de respuesta a las necesidades que nacen "desde dentro" de la sociedad africana, la cual posee un gran patrimonio de cultura solidaria que sabe expresarse con una extraordinaria fuerza testimonial.
La experiencia de cooperación internacional al desarrollo es hoy suficientemente amplia para permitir concluir que las políticas y los recursos "llegados de lo alto" pueden producir efectos benéficos inmediatos, pero por sí solos no proporcionan respuestas adecuadas a cómo salir, de forma sostenible, de la pobreza. Los principios de subsidiariedad y solidaridad, tan queridos a la doctrina social de la Iglesia, pueden inspirar un auténtico desarrollo en el signo de un humanismo integral y solidario.
Vaticano, 18 de noviembre de 2008
[Traducción no oficial del original italiano por Inma Álvarez]
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